中國土地制度向何處去
賀雪峰
http://chinaleftreview.org/?p=272
賀雪峰，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導師，出版《新鄉(xiāng)土中國》、《鄉(xiāng)村治理的社會基礎》、《鄉(xiāng)村研究的國情意識》、《鄉(xiāng)村的前途》、《什么農(nóng)村，什么問題》、《村治模式：若干案例研究》等著作。長期從事農(nóng)村調(diào)查和鄉(xiāng)村建設實驗。本文為賀雪峰新著《中國農(nóng)村土地制度向何處去》一書導論部分的主要內(nèi)容。該書將于2010年上半年正式出版。
為什么我國的農(nóng)民問題那么難解決？三農(nóng)的問題那么復雜？政策每年都在出，而且都是一號文件，是最重要的政策，但是見效甚微。原因就是沒有抓住根本，是在外圍兜圈子。核心問題是農(nóng)民對土地的所有權(quán) 。
土地私有化只會使現(xiàn)在相對貧窮的農(nóng)民變得更富，君不見，臺灣的很多農(nóng)民比城里人富，就是因為他們有大塊土地完全的所有權(quán) 。
令人不解的是，因照搬“私有化+市場化”教條而失敗的經(jīng)驗比比皆是，而理論界的不少學者卻依然對其深信不疑 。
假定土地私有化就能更好地保障農(nóng)民的權(quán)益與收益，這是對世界歷史，尤其是近代社會轉(zhuǎn)型史的驚人無知 。
中國農(nóng)村土地制度向哪里去，成為近年來國內(nèi)政界、學界和社會各界關注的焦點。十七屆三中全會用大量篇幅來討論中國農(nóng)村土地制度，在此前后，學界在土地制度上展開了激烈爭論，中央和地方各級政府也各有想法。土地是農(nóng)民的命根子，九億農(nóng)民離開土地，農(nóng)民的生活就會變得困頓；因為不可再生和不可移動的特點，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，土地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨額的級差收益，如何分配土地級差收益，不僅涉及到我們?nèi)绾握J識中國農(nóng)村土地的性質(zhì)、中國的現(xiàn)實國情等問題，而且涉及到未來中國發(fā)展戰(zhàn)略的選擇；土地是農(nóng)業(yè)的基礎，離開土地，就不能生產(chǎn)出糧食等農(nóng)產(chǎn)品，而中國以占世界7%的耕地來養(yǎng)活22%的人口，耕地資源的有限就不是一個虛假問題；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，他們在有限的耕地上，只能獲得有限的收入，將來相當長一個時期，農(nóng)民收入增長慢于整個社會收入增長的狀況可能難以改變；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，他們最需要的是什么？他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困難在哪里？他們未來的出路何在？不僅是農(nóng)民，而且城里人越來越買不起住房，有人說住房太貴是因為土地太貴，為什么土地會那么貴以至于城里人都已買不起住房？等等，所有這些問題，都關涉九億農(nóng)民切身利益，關涉中國現(xiàn)代化前途，關涉到所有中國人生活的重大問題。
也正因為土地關涉各方面利益，土地制度引起社會各界的高度關注，而使土地制度被籠罩上各種糾結(jié)不清的關系。我們需要對中國農(nóng)村土地問題的實質(zhì)進行討論。撰寫本書的目標，就是試圖透過云遮霧罩的道德情緒，厘清中國土地問題的實質(zhì)，找出當前中國土地問題的根本，并因此提出關于中國土地制度發(fā)展走向的建設性意見。
二
本書將分六章來討論中國農(nóng)村的土地制度，主要是想回答以下五個問題：一是在當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，農(nóng)村社會已經(jīng)高度分化的背景下，農(nóng)民和農(nóng)村的所指以及農(nóng)村土地的涵義。我們要對土地和農(nóng)民進行分類。在討論農(nóng)村土地問題時，首先要搞清楚我們討論的是“什么農(nóng)民的什么土地”，不搞清這個問題，就可能用少部分城郊農(nóng)民的土地問題來想象一般農(nóng)村農(nóng)民的土地問題。這樣的誤會不僅發(fā)生在一般民眾身上，也常常發(fā)生在政策官員和專家學者身上。
二是當前中國農(nóng)民到底要什么。農(nóng)民數(shù)量雖然龐大，他們卻是地地道道的弱勢群體，他們往往被人“代表”，而不能確切地表達出自己的所要。農(nóng)民到底要什么？《財經(jīng)》雜志借小崗村農(nóng)民的話說，農(nóng)民不僅要土地的使用權(quán)，而且要土地所有權(quán)，農(nóng)民要求土地私有化 。農(nóng)民要土地所有權(quán)，可能正如陳志武說的，現(xiàn)在農(nóng)村老年人還對建國前的土地私有制有記憶，他們因此可能提出對土地所有權(quán)的要求。不過，筆者在全國20多個省市農(nóng)村調(diào)查，極少聽到農(nóng)民要土地所有權(quán)，倒是筆者的舅舅說土地應該私有化，而我的舅舅恰恰是一個喜歡讀書看報的人，他認為土地應當私有化，來自他的讀書看報，而非自己意愿的表達。一般農(nóng)村用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)地，農(nóng)民要土地所有權(quán)干什么？與其說他們要土地所有權(quán)，不如說他們要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便，要克服公共品供給困難所導致的生產(chǎn)不便。
三是什么農(nóng)民在要土地的權(quán)利，及他們要什么權(quán)利。當前中國農(nóng)民的分化，不僅表現(xiàn)為城郊和沿海發(fā)達地區(qū)基本上已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民與一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的分化（這個分化是我們要討論的第一個問題），而且表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的分化。一部分農(nóng)民因為考上大學，畢業(yè)后在城里有了工作，在外做工頭當老板賺了錢，他們就逐步地融入城市，成為城市一員了，他們不再依賴于土地；一部分農(nóng)民已經(jīng)以外出務工為主要收入來源，且有多年不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們將土地租給他人耕種；還有一部分農(nóng)民雖然也有二、三產(chǎn)業(yè)的收入，但他們的主要收入來源是農(nóng)業(yè)，他們靠耕作來獲得主要收入，也就是我們所講的農(nóng)業(yè)勞動力。因為對土地的依賴不同及收入來源的差異，農(nóng)民也已經(jīng)發(fā)生分化，不同的農(nóng)民對土地權(quán)利有著相當不同的要求。若我們不能搞清楚是什么農(nóng)民在要，我們就可能錯置這個時代的問題。
四是當前的土地制度安排，到底是要解決農(nóng)民問題，還是要解決農(nóng)業(yè)問題，誰是更為重要的考慮目標。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，沒有一個穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)，就不可能有順利的現(xiàn)代化。但是，當前在有九億農(nóng)民的背景下，在特殊的城市化道路安排下，中國農(nóng)民轉(zhuǎn)移進入城市是一個漫長過程。離開土地收入，農(nóng)民的勞動力再生產(chǎn)就可能會面臨困境。土地不僅是農(nóng)民的最后保障，而且是農(nóng)民獲得基礎生活資料從而體面地完成勞動力再生產(chǎn)的重要一環(huán)。
五是關于土地級差收益的性質(zhì)及其分配。在當前土地級差收益的分配上，有一種強烈的情緒，就是我們已經(jīng)剝奪了農(nóng)民幾十年，現(xiàn)在不能再剝奪農(nóng)民了，我們必須讓利于農(nóng)民，讓農(nóng)民都成為地主。這種說法不僅忽視了當前中國農(nóng)民實際上已經(jīng)發(fā)生的巨大分化，而且誤會了土地級差收益的性質(zhì)。因為土地級差收益分配的讓利于農(nóng)民，可能往往是讓利于少數(shù)強勢農(nóng)民，而忽視了中國大多數(shù)農(nóng)民的利益。土地級差收益來自二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地的需要，離開二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抽象地以為農(nóng)地非農(nóng)使用就可以產(chǎn)生級差收益，是缺乏基本常識。但正是在離開這個基本常識的情況下，中國地方政府以經(jīng)營土地為目標，制定出諸多荒唐的政策，中國學者也因此提出諸多荒唐的建議。
三
本書將討論以下一些流行的似是而非的觀點，并給出自己的結(jié)論。
1、讓農(nóng)民都成為地主？
2、當前關于土地制度的討論中，彌漫著一種浪漫主義想象，就是以為只要有一個好的土地制度，農(nóng)民就可以從中獲益，就可以人人成為地主，農(nóng)民因為有了好的土地制度，就可以富裕起來。以為當前農(nóng)村之所以還是窮，農(nóng)民之所以還是苦，就是因為制度不行，尤其是土地制度有問題。這種觀點認為，分田到戶解決了溫飽問題，但因為分田到戶后，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而無土地的所有權(quán)，而無法富裕起來，小崗村人稱之為“一夜邁過溫飽坎，三十年未過富裕門”。
表現(xiàn)出這種對土地制度無窮想象的集體狂燥癥的典型，是成都近年來的“土改”?！吨袊侣勚芸酚浾咴诙冀呤胁稍L，都江堰市委書記在解釋土地“產(chǎn)權(quán)改革”時舉例說：“確權(quán)辦證，就是要把土地、房屋和林地這些本本發(fā)到村民手里”?！半p流的豌豆尖，賣到了國外是100元一斤，而我們本地是兩三元一斤，這就是集中經(jīng)營的效果。雙流還有羊肚菌，賣到國外，一畝地一年產(chǎn)值是1.5萬美金，這在國內(nèi)是很難想象的”?！爸灰蠹野淹恋氐臍w屬權(quán)弄清，房子有了產(chǎn)權(quán)就可以用來擔保貸款，拿錢去搞這些項目”。
并非僅僅都江堰市委書記認為只要給了農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就可以致富，整個成都實驗的基調(diào)皆是如此。同期《中國新聞周刊》寫道：“確權(quán)以后，鶴鳴村共整理出1200多畝流轉(zhuǎn)耕地。2008年6月，一家名為通達生態(tài)有限公司的企業(yè)聞訊而來，通過土地流轉(zhuǎn)獲得了其中約1000畝地的經(jīng)營權(quán)，用于種蔬菜、花卉，并且按每畝每年850斤大米約1400元支付租金”。此外，租出土地的農(nóng)民還可以在通達公司做農(nóng)工，農(nóng)民有租金收入再加做農(nóng)工的工資收入，其所獲要遠高于以前的收入。
類似以上立論，我們還可以在各個地方政府推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的講話中，在各個專家學者的論述中，在各個新聞媒體報道中頻頻見到。比如，周其仁在給成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的建議中提出試辦土地交易所，他樂觀地估計：“農(nóng)民自用的建設用地權(quán)一旦經(jīng)由市場競價，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富?！?SUP> 而僅僅從農(nóng)地使用來看，這種樂觀意見也認為，建立在土地確權(quán)基礎上的土地流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民富裕。這種立論的要點大致有三：一是農(nóng)民土地所有權(quán)或更加明確徹底的產(chǎn)權(quán)十分重要；二是農(nóng)民有了更大的土地產(chǎn)權(quán)，就可以有更多的土地投入及產(chǎn)出，也可以將土地流轉(zhuǎn)出去獲取租金；三是農(nóng)民除了獲取租金以外，還可以安心外出務工或在流轉(zhuǎn)出去的土地上做農(nóng)工，從而獲取工資。農(nóng)民因為有了土地租金收入，又有分紅和工資收入，三筆收入加起來，農(nóng)民就會富起來。
這顯然是不可能的。2008年9月，成都市委邀請筆者等人到成都考察其土地流轉(zhuǎn)情況，筆者參觀了三個村，都是在農(nóng)民土地確權(quán)后，再將土地流轉(zhuǎn)到公司，公司以流入的土地種植蔬菜、瓜果和藥材，農(nóng)民從中獲得租金以外，還可以從土地收益中分紅。參觀三個村的土地租金都比較高，每畝每年租金約1000元，如此之高的租金，若將租來的土地用于種大田作物，顯然是不能贏利的，因此只能用于種植高效作物如瓜果蔬菜和藥材，其中兩個村在07年種西瓜，市場行情不錯賺了錢，但到08年西瓜行情不再好，租入土地的公司沒有賺錢，不僅分紅無從談起，而且支付租金也成為問題。
其實，只要還有常識，我們就會懂得有限的土地是不可能讓農(nóng)民變得富裕，除非土地可以長出金條。中國現(xiàn)有耕地18億畝多一點，按9億農(nóng)民計算，人均不過2畝，戶均不足10畝。這18億畝土地主要用于種植大田作物如水稻、小麥、玉米等，這些大田作物價格和產(chǎn)量都比較穩(wěn)定，需求量也比較穩(wěn)定。少數(shù)土地可以用作種植經(jīng)濟作物，但經(jīng)濟作物的特點是價格不穩(wěn)定，市場風險大。無論如何，在中國農(nóng)民人口眾多、耕地總量大但人均耕地較少的國情下面，土地無論是用于種植大田作物還是經(jīng)濟作物，其產(chǎn)出都是相對固定的，農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)中獲取的收益也是相對固定的。
在不考慮國際市場的情況下，市場沒有持續(xù)擴大，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品越多，就越是不值錢，增產(chǎn)不增收是必然的。農(nóng)民種大田作物是無出路的，而若有較多農(nóng)民拿出較多土地種經(jīng)濟作物，則經(jīng)濟作物的價格也不可能高，農(nóng)民仍然無錢可賺。也就是說，從宏觀上看，9億農(nóng)民耕種18億畝土地，無論有多么巨大的積極性，農(nóng)民都不可能從農(nóng)業(yè)中獲取更多的經(jīng)濟收入，相反，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩的情況下，農(nóng)民因為增產(chǎn)不增收而可能導致收入下降。農(nóng)民若將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所有權(quán)如何安排其實是不重要的，重要的是使用權(quán)，且使用權(quán)的重點不在于長期穩(wěn)定而在于方便生產(chǎn)。
如果將土地用作建設用地，土地可以產(chǎn)生出巨額的級差收益，從而可能使農(nóng)民從土地產(chǎn)權(quán)中獲取收益。但這個時候，農(nóng)民從更多土地權(quán)利中獲取收益的狀況，已經(jīng)與農(nóng)民自己的生產(chǎn)經(jīng)營積極性沒有關系，而只與他們從土地級差收益中分享更多收益有關系，或者說，他們這時不再是生產(chǎn)者，而只是消費者，是食利者群體，他們不是因為自己的生產(chǎn)經(jīng)營，而是作為土地的占有者而來分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。這種不用勞動即可以獲取的土地收益，即使對這些農(nóng)民有利，也并沒有創(chuàng)造出真正的社會財富。城郊農(nóng)村，城市發(fā)展帶來土地轉(zhuǎn)化為建設用地從而導致土地增值，城郊農(nóng)民因此可以分享土地增值收益，若城郊農(nóng)民因為有了更大的土地權(quán)利而成為不用再勞動而可以坐享其成的地主，而成為這個社會的食利階層，這樣的農(nóng)民也只是且只能是中國農(nóng)民的少數(shù)。那么，能否將更多農(nóng)地用于建設從而獲取更多土地級差收益？答案是不能，一是土地資源有限，二是土地非農(nóng)使用的級差收益正是來自對土地非農(nóng)使用的限制，一旦土地都可以非農(nóng)使用，則土地級差收益就會大大地減少。
在多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民仍將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，他們對土地所有權(quán)的要求沒有實際意義。
3、農(nóng)民不僅要土地的使用權(quán)，而且要有土地的所有權(quán)？
4、很多論者都會想當然地認為，農(nóng)民需要更大土地權(quán)利，現(xiàn)在僅僅給農(nóng)民以土地使用權(quán)是不夠的，農(nóng)民還要求有土地的所有權(quán)。
這種說法似是而非。若你問農(nóng)民是否要更大的權(quán)利，農(nóng)民當然會說“要”，任何人都會這樣回答。問題是，農(nóng)民個人更大的土地權(quán)利，并非只是他一個人獨自擴大了土地權(quán)利，而是所有農(nóng)民都擴大了自己的土地權(quán)利，所有農(nóng)民土地權(quán)利的擴大，就使之前的集體土地所有權(quán)變小，之前集體可以做得成的事情，從此不再可以做成。
全國95%的農(nóng)地都是要用作種植的，用作種植的農(nóng)地，關鍵是使用權(quán)。當前的中國農(nóng)村，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且給農(nóng)民以種植補貼，農(nóng)民種地有自主權(quán)，可以種糧食，也可以種經(jīng)濟作物，他們有決定自己種什么的自由，并從市場上獲取相應的種植收益。農(nóng)民種什么的自由是土地使用權(quán)決定的，農(nóng)民并非非得有了土地的所有權(quán)才能面向市場決定種什么和怎樣種?；蛘哒f，只要是用于農(nóng)作，更大的農(nóng)地權(quán)利對于農(nóng)民其實并無意義。
用于農(nóng)作的農(nóng)地有個投入問題，即若農(nóng)民有穩(wěn)定的土地使用權(quán)的話，農(nóng)民就可能更加珍惜自己的土地，種植更多綠肥，更少掠奪性地使用土地。要做到這一點，只要保持土地的使用權(quán)相對穩(wěn)定就可以了。1980年代分田到戶以來，全國絕大多數(shù)農(nóng)村的土地都保持了這種相對穩(wěn)定，即使土地經(jīng)常調(diào)整的農(nóng)村地區(qū)，土地往往也是小調(diào)整，即依農(nóng)村人口的變動，對變動部分人口的土地進行調(diào)整，絕大部分土地是不調(diào)整的。
而若農(nóng)民有更大的土地權(quán)利，以至于任何土地的調(diào)整都無法進行。之前土地可以調(diào)整時，作為土地所有權(quán)主體的村組兩級可能應應農(nóng)民要求來建設一些基礎設施。比如溝渠、集體灌溉設施、機耕道等，再如土地連片的調(diào)整。現(xiàn)在因為土地權(quán)利已經(jīng)固化（更大的農(nóng)民的土地權(quán)利），而使集體組織的基礎設施建設幾乎不再可能，農(nóng)戶合作因為無法克服高昂的集體行動成本也難以達成。其結(jié)果就是，農(nóng)民有了更大的土地權(quán)利，他們?nèi)匀辉谶@片土地上種植農(nóng)作，但他們卻因為土地利益的固化而使集體行動更難達成，農(nóng)作更加不便。土地權(quán)利更大的好處未得，而壞處卻已無處不在。
若農(nóng)民將土地用作農(nóng)作，他們干嘛要更大的土地權(quán)利？
那么，農(nóng)村是否有人需要更大的土地權(quán)利？當然也是有的，不過，并非是真正耕作土地的農(nóng)民（耕者），而是兩類已經(jīng)離開或即將離開土地的農(nóng)民（非耕者）。
換句話說，真正要求更多土地權(quán)利的農(nóng)民，往往并非是耕田種地的真正的農(nóng)民，而是已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)進入城市的農(nóng)村人。這些人有的已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入，成為了地道的城里人，比如大學畢業(yè)后在城市參加工作的人，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，他們因戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)入城市，村集體就可以收回其承包地。還有的通過做生意、當包工頭、辦廠，而獲得大量收入，而可以在城市買房安家等等。這些已經(jīng)融入城市生活的人們，已經(jīng)不依靠土地來獲得收益了，但若仍然可以占有土地，他們就愿意讓土地空在那里，或租給耕者耕種以收取租金。他們因為在城市有固定的收入來源，而不愿意將土地權(quán)利徹底流轉(zhuǎn)出去——農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去也值不了幾個錢，他們因此將土地放在那里“有著”，等著土地將來的升值，或留作“鄉(xiāng)愁”。
還有一種外出的農(nóng)村人希望有更大的土地權(quán)利，就是那些進城生存仍然艱難的人，他們在城市務工，但務工收入不足以支撐他們在城市安家生活，他們在城市做小生意但總是面臨資金短缺的困境，他們在城市生活艱難且風險很高，總是處在風雨漂搖的狀態(tài)，因此，如果有更大的土地權(quán)利，可以將土地抵押或賣掉，他們就可能獲得一筆在城市安居的資金，他們提高了在城市生存下去的機會。不過，農(nóng)地不可能賣出高價，這些賣地收入即使可以提高他們在城市生活下去的機會，往往也只能起很小的作用。隨著年齡增大，在城市務工收入降低，越來越難以在城市體面地生存下去了，他們會發(fā)現(xiàn)再想回去已經(jīng)沒有可能了。
也就是說，那些離開了土地的非耕者往往希望有更大的土地權(quán)利，而這些非耕者中，一類是已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入者，他們在目前的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定下面（也就是目前的土地產(chǎn)權(quán)安排下面）本來就應該將土地歸還給集體，再由集體分給真正的耕者。有了更大的土地權(quán)利，他們就可以在不依靠土地收入的同時，仍然通過出租土地來獲取租金，土地產(chǎn)出通過租金源源不斷地流入城市。且這些人因為有城市收入，而不會隨意賣掉土地。
有了更大的土地權(quán)利而會將土地賣掉的非耕者，是那些進城務工但并未獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入者，他們希望通過將土地權(quán)利變現(xiàn)而提高在城市生存下來的能力。但恰恰這些人可能面臨進城失敗，一旦失敗，之前的土地權(quán)利又已變現(xiàn)，農(nóng)村是再也回不去了。他們就可能不得不忍受比農(nóng)村生活更加不體面和無尊嚴的城市貧民窟生活?？紤]到中國九億農(nóng)民的龐大數(shù)量，進城失敗而又回不去的農(nóng)民即使只有少數(shù)，也會高達數(shù)千萬。龐大的城市貧民窟可能造成嚴重的政治社會后果，這是我們必須要有謹慎的農(nóng)地制度的一個原因。
3、鄉(xiāng)村干部侵害農(nóng)民土地權(quán)利？
4、鄉(xiāng)村干部太壞，他們利用土地集體所有的權(quán)利來謀取私利，土地集體所有事實上就是土地的干部所有，農(nóng)民利益因此受到極大損害。要保護農(nóng)民的利益，必須防止村干部利用土地集體所有來侵犯農(nóng)民權(quán)利。這也是最近十多年來一般人對鄉(xiāng)村干部形成的刻板印象。
土地集體所有，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶，這種兩層構(gòu)造本來是一種很清晰且合乎當前中國農(nóng)村實際的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，但我們片面強調(diào)使用權(quán)穩(wěn)定，將農(nóng)村土地使用權(quán)越來越所有權(quán)化，其后果就是農(nóng)作越來越不方便。農(nóng)作不便，農(nóng)民要求村干部調(diào)地，調(diào)地會觸動少數(shù)農(nóng)民利益，并可能引起這些農(nóng)民的不滿和上訪，上訪的農(nóng)民說村干部違反了土地承包關系穩(wěn)定的政策，國家認為是村干部政策水平低，想通過調(diào)地來謀取私利。國家越來越不放心鄉(xiāng)村干部，從而越來越將土地權(quán)利賦予農(nóng)民，而農(nóng)民土地權(quán)利越大，土地利益就越是固化，土地上的基礎設施建設就越是困難，農(nóng)民的農(nóng)作就越是不便。這樣就形成了中國農(nóng)村土地制度的一個悖論。
換句話說，種地農(nóng)民需要通過調(diào)整土地來為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供方便。土地調(diào)整是村組集體為農(nóng)民提供生產(chǎn)方便所可以使用的不多手段之一，農(nóng)民有內(nèi)在的調(diào)地要求（這種要求并非僅僅是平均主義的土地要求，更主要的原因在于方便生產(chǎn)），但調(diào)地會引起既得利益的變化，且調(diào)地也不可能真正做到完全的公平合理。一旦調(diào)地影響到自己的利益，利益受損農(nóng)民就可能憑借國家關于土地使用權(quán)保持穩(wěn)定的政策上訪，他們上訪的訴求是鄉(xiāng)村干部政策水平低，破壞法律，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。
農(nóng)民上訪，引起上級對鄉(xiāng)村干部調(diào)地行為的不滿意。上訪農(nóng)民當然不會說是因為村民強烈要求調(diào)地，調(diào)地是為了生產(chǎn)方便，而會說是鄉(xiāng)村干部政策水平低，侵犯農(nóng)民利益。上級為了減少農(nóng)民上訪，就下發(fā)文件，制定政策，通過法律，進一步強調(diào)農(nóng)民的土地權(quán)利，弱化集體的土地權(quán)利，就進一步削弱了調(diào)地的合法性。
但是，農(nóng)民為了生產(chǎn)方便而內(nèi)在要求調(diào)地的動力仍在。農(nóng)民強烈要求村干部調(diào)地以解決生產(chǎn)不便的問題，村干部不調(diào)地，農(nóng)民會認為村干部消極無為，不作為，不做事，這樣的村干部當然是不好的。那些關心農(nóng)民利益，真正希望為農(nóng)民提供生產(chǎn)方便的村干部，就會下決心調(diào)地。而在上級越來越明確的土地權(quán)利歸農(nóng)民，農(nóng)戶不僅承包土地使用權(quán)30年不變，而且所承包具體地塊也不變的政策法律規(guī)定面前，調(diào)地又會引起自認為利益受到損害的農(nóng)民的堅決上訪。政策法律規(guī)定越是明確，認為自己利益受損農(nóng)民的上訪理由就越是充分，上訪動力就越大，上訪積極性越高。在上級的眼界中，就越是反映出鄉(xiāng)村干部政策水平低、法律意識差，因此就越是要制定更多明確的法律來保護上訪農(nóng)民土地不被調(diào)整的利益。
這個過程中，學者和媒體在漠視調(diào)地有合理性的前提下，除了看到鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低，違反政策法律的膽量大以外，就什么都看不到了。這個過程中，村干部除了被搞得臭名遠揚以外，沒有得到任何回報，村干部退出農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活動，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制徹底解體，中國農(nóng)業(yè)陷入困難局面。而不調(diào)整土地，農(nóng)民生產(chǎn)所需公共設施就無法建立，最終就不是某一個農(nóng)民，而是所有農(nóng)民的利益都嚴重受損。
其結(jié)果，我們是名義上給了農(nóng)民更大的土地權(quán)利，排除了村干部為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共服務的可能，而導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件急劇惡化。這是一個任何一方都輸?shù)脑幃惤Y(jié)局。
當前中國出現(xiàn)的關于土地制度的不切實際的浪漫主義情緒，是十分誤導且有害的，若我們不能真正深入地分析和理解中國農(nóng)村土地制度的內(nèi)在邏輯，不能厘清當前土地制度上的種種想當然，我們就可能喪失自己在土地制度上的優(yōu)勢，而選擇一條錯誤的道路。
本書希望在回到常識的基礎上，通過擺事實講道理，條分縷析，厘清當前中國農(nóng)村土地的實質(zhì)，揭示土地制度上的各種浪漫主義情緒的虛妄，并提出針對性的政策建議。
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