農民專業(yè)合作社發(fā)展面臨的結構性困境與突圍路徑
作者：趙曉峰 何慧麗
摘要：當前中國農民專業(yè)合作社的發(fā)展受到兩個結構性因素的制約：一是耕地總量中的90%必須種植微利的大宗農業(yè)產品;二是合作社運轉的制度成本高昂。受制于此，農民完全依靠自身的力量發(fā)展合作社的現狀和情景都不令人樂觀。而資本和部門下鄉(xiāng)主導合作社的發(fā)展，對農民增收幾乎不能發(fā)揮任何實質性的作用，還變相地壓縮了農民依靠農業(yè)生產獲利的空間。因此，發(fā)展農民專業(yè)合作社必須建立在小農生產結構將長期存在的基礎之上，以確保農民的基本收益權為出發(fā)點，遏制資本在農業(yè)經營領域快速擴展的勢頭，在經濟作物區(qū)和大宗農產品生產區(qū)采取不同的發(fā)展策略，有所為有所不為地推進農民合作事業(yè)的發(fā)展。
關鍵詞：專業(yè)合作社 資本下鄉(xiāng) 農業(yè)現代化 小農經濟 農民合作
2007年7月1日，《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》的頒布實施，使學界傾向于認為農村合作社將迎來新的發(fā)展契機，合作社將沿著縱深方向不斷拓展發(fā)展領域。然而，早在2007年春季，基于六省二十余村合作社發(fā)展的調查經驗，我們就曾經提出雖然農民從客觀上講有合作的意愿，但是落實到實踐中卻難以轉化成現實的行動能力，農民在合作問題上存在著明顯的“主客觀選擇悖論”現象?！?〕時隔四年之后，最近又有學者提出并發(fā)起了“真假合作社”的辯論，學者們普遍認為，依據不同的標準，在全國已經正式注冊登記的27.2萬家合作社中，只有1萬家最多不超過5萬家的真合作社?！?〕緣何會產生農民合作的“二元悖論”，又如何引發(fā)了“真假合作社”的實踐討論，農民專業(yè)合作社發(fā)展的前途在哪里?本文將在深入討論合作社發(fā)展面臨的結構性制約因素的基礎之上，通過對合作社發(fā)展主流路徑合理性的辨析，重新審視合作社發(fā)展的目標定位問題，進而提出對促進當前農民專業(yè)合作社發(fā)展政策重點問題的一些思考。
一、農民專業(yè)合作社發(fā)展面臨的結構性困境
在討論農民專業(yè)合作社發(fā)展的前景時，必須要討論合作社發(fā)展面臨的結構性困境問題，尤其是當前中國農業(yè)發(fā)展的格局問題，后者構成前者討論的基礎。我們認為構成制約農民專業(yè)合作社發(fā)展的結構性因素主要有兩點：一是農業(yè)產值占GDP的比重在不斷下降，且利潤微薄的大宗農產品和收益較高的經濟作物在農業(yè)產業(yè)結構中的分布狀態(tài)基本穩(wěn)定，調整空間極小;二是維持合作社正常運轉的制度成本較高，且難以構建合理的成本分攤機制。
建國以來，隨著三大產業(yè)結構的不斷調整，農業(yè)總產值占GDP的比重不斷下降，中國已經初步從一個傳統的農業(yè)型國家發(fā)展到2010年農業(yè)產值在GDP中只占10.17%的現代工業(yè)型國家?？梢灶A料到的是，隨著現代工業(yè)和服務業(yè)的進一步快速發(fā)展，農業(yè)的份額還會繼續(xù)下降。也就是說，雖然農業(yè)增加值的絕對額還在不斷增加，農業(yè)還有持續(xù)發(fā)展的空間，但是完全依靠農業(yè)收入的增加，無法從根本上解決農民增收遲緩和緩解城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的問題。因此，發(fā)展農民專業(yè)合作社，不僅是為了持續(xù)做大農業(yè)這塊大蛋糕，而且更重要的是要增強農民的市場主體地位，使農民能夠有更好的機會分享農產品生產、加工、流通和銷售等各個環(huán)節(jié)的利潤，使農業(yè)發(fā)展能夠為農民增收服務。
農業(yè)的產業(yè)結構粗略可以劃分為三個不同類型的組成部分：一是以小麥、水稻為主體的糧食作物、以花生、油菜為主體的油料作物，以及棉花等大宗農產品;二是以水果、蔬菜等為主體的經濟作物;三是林業(yè)、漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。我們這里主要討論的是前兩種類型，也就是狹義的以土地耕種為價值生產基礎的農業(yè)。中國是一個人口大國，吃飯問題不單是一個經濟問題，更是一個關涉社會穩(wěn)定的政治問題。所以，中國對糧食等大宗農產品的自供系數要求比較高，進口和出口的數量長期維持在5%左右的較低水平上。這就要求中國18億畝耕地中必須長期保證90%左右的農田以種植大宗農業(yè)產品為主。又因為大宗農產品是人們生存所必需的生活資料，價格波動的幅度必須在社會各階層尤其是城市底層民眾能夠承受的限度內，所以，國家對大宗農產品的價格必然會通過戰(zhàn)略貯備計劃等進行市場調節(jié)，從而維持相關產品價格的相對穩(wěn)定。此外，由農業(yè)的產業(yè)結構所決定，經濟作物的種植面積往往只能占到全國可耕地面積的10%左右。如果突破了這一限度，經濟作物的價格就有可能會出現較大的市場波動，形成增產不增收的尷尬局面。受此結構性因素的影響，改革開放以來，地方政府一再強調要調整農業(yè)產業(yè)結構，但真正調整成功的案例卻并不多，尤其是最近十多年來調整成功的案例更是寥若晨星。因為一個地方的產業(yè)結構調整成功了，就必然會將另外一個地方從事相關經濟作物種植的農戶給擠出市場，微觀個案的成功并不能產生宏觀意義上的推廣價值。
交易費用是制度經濟學的核心概念。孫亞范在對新型農民合作經濟組織的研究中將交易費用定義為制度運行的成本，其中包括信息成本、談判成本、起草和實施合約的成本、界定實施產權的成本、監(jiān)督管理的成本與改變制度安排的成本等?！?〕這些成本幾乎在任何農民合作性組織中都同樣存在，無論是公益性還是贏利性組織，無論是科技協會、治水協會，還是新型農民專業(yè)合作社都一樣，只要存在制度，制度要運行都客觀需要組織承擔這些成本。制度運行的成本相對高昂，限制了利潤微薄的大宗農產品生產領域的農民合作，客觀上使這些領域的農民對發(fā)展專業(yè)合作經濟組織望而卻步。
從中國農業(yè)發(fā)展的經驗來看，過去幾十年中國“農業(yè)隱形革命”的動力主要來自于食品消費變化所導致的農業(yè)結構轉型，源自非農經濟發(fā)展所帶來的收入上升的變化?！?也就是說，中國農業(yè)發(fā)展的基本動力格局是消費需求主導型而非生產決定型，是城鄉(xiāng)居民消費結構的變化促進了農業(yè)產業(yè)結構的現代轉型。如今，中國人民的食品消費模型已經從傳統的八成糧食、一成蔬菜，加上一成肉食，轉變成五成糧食、三成蔬菜(含水果)，和兩成肉食(含禽、魚、蛋、奶等)，進一步調整的空間已經十分有限。因此，依靠城鄉(xiāng)居民現有食品消費結構的變化來帶動農業(yè)產業(yè)結構的調整已經不能再構成農業(yè)發(fā)展的主要動力，必須尋找新的市場驅動力。
受制于此，在當前的經濟格局和社會語境中，組織農民發(fā)展專業(yè)合作社，關鍵在于兩點：一是如何立基于當下的農業(yè)產業(yè)結構，結合各地的實際，堅持“有所為，有所不為”的原則，因地制宜地構建將農業(yè)產業(yè)鏈條各個環(huán)節(jié)的利潤留在農村、留給農民的制度體系，使農民能夠切實享受到農業(yè)發(fā)展的收益;二是如何順應新的市場消費需求形勢的變化，創(chuàng)造出新的促進農業(yè)發(fā)展、農民增收的動力源。然而，農民專業(yè)合作社發(fā)展的現狀和前景卻并不讓人感到樂觀。
二、合作社發(fā)展主流路徑的合理性辨析：資本與部門利益合流的隱患
根據北京梁漱溟鄉(xiāng)村建設中心農村合作社服務指導團隊多年來在全國各地的實踐經驗，他們發(fā)現當前中國農村運行良好，管理規(guī)范，有實際成效的真合作社按照廣義的標準推算也達不到20%，其它80%或是企業(yè)主導型合作社，或是官辦的合作社，都難以稱得上是符合民辦、民管、民受益等基本合作社操作規(guī)范的真合作社?！?〕也就是說，當前實踐中合作社發(fā)展的主流路徑是政府部門和資本利益合流共同推動發(fā)展起來的專業(yè)合作經濟組織。
資本下鄉(xiāng)必然是為了利潤而來。由于分散的小農家庭無法構成對資本勢力的挑戰(zhàn)，在農業(yè)商業(yè)化和產業(yè)化的過程中，城市資本已經滲透到農業(yè)產業(yè)鏈條中幾乎所有有利可圖的環(huán)節(jié)。資本涌向農村，離不開地方政府的支持。在“發(fā)展才是硬道理”的發(fā)展觀指導下，地方政府招商引資的壓力非常大，只要資本愿意來，什么條件都可以談。“資本要下鄉(xiāng)，商品要上架”成為主導地方官員大腦的基本的發(fā)展思路。長久以往，在當前的中國農村，加工、流通、銷售等各個產業(yè)環(huán)節(jié)的利潤都已掌握在資本的手中，農村勞動力從事的則主要是微利的生產環(huán)節(jié)。即便如此，資本對現有的分治格局仍然不滿意，近些年來，在政府的支持下日益表現出強烈的推動農地流轉，實現資本控制下的土地規(guī)模經營目標的實踐沖動。
資本下鄉(xiāng)得到了政府的支持，政府從財政、稅收等各個管理環(huán)節(jié)都對涉農資本開了口子，從各個方面給予政策優(yōu)惠。政府不僅從政績的角度考慮推動了資本下鄉(xiāng)的進程，而且還以自身所有的資本參與了資本下鄉(xiāng)的過程。〔6〕部門資本下鄉(xiāng)也是在中央和地方各級政府推動下出現的，通過讓各個涉農部門開展營利性涉農服務，增加部門收入，既減少了國家財政的投入，又緩解了涉農部門的生存危機。當然，中央和地方各級政府還有另外一個動力，即是依靠各個涉農部門改善對農戶的社會化服務，幫助農產品更好地進入市場。
資本和部門下鄉(xiāng)必然要面臨的實踐難題是如何以較低的制度運行成本解決與農民打交道的問題，由此自然衍生出的即是“扶強不扶弱”的嫌貧愛富的發(fā)展邏輯，資本和部門優(yōu)先選擇鄉(xiāng)村里的大戶作為合作的主體。理解了這一點，我們就能夠理解合作社發(fā)展過程中“大農吃小農”和“去益貧化” 〔7〕等現象發(fā)生的內在機理了。很明顯，如果不能打破資本與部門利益合流的發(fā)展格局，就不能從根本上解決合作社發(fā)展過程中出現的諸種“異化”現象。
由于農業(yè)的總利潤是有限的，資本和部門下鄉(xiāng)并不能從根本上改變農業(yè)發(fā)展的基本格局，也無法實現農業(yè)增加值的快速提升。資本與部門利益的合流只會強化農民的弱勢地位，從弱勢的分散小農那里爭奪原本就非常有限的利潤空間，在大多數時候發(fā)揮的不是做大蛋糕的作用，而是分享已有蛋糕的作用。資本和部門主導農民專業(yè)合作社的發(fā)展，不可能是為了農民增收、農業(yè)發(fā)展的目的，而只能是為了剝奪農民利益，從分散小農身上搶奪利益，自然不利于農民基本權益的保護。我們認為這是農民專業(yè)合作社發(fā)展主流路徑存在的最大問題。
三、重新審視農民專業(yè)合作社發(fā)展的目標定位
基于以上分析，我們認為應當審視農民專業(yè)合作社發(fā)展的目標定位問題，對以下關系進行辯證的再認識：
1、家庭聯產承包制與農業(yè)生產經營效益。主流的觀點認為小農家庭的生產方式已經不能適應現代農業(yè)的發(fā)展需求，必須加大制度創(chuàng)新的力度，推進農村土地流轉的規(guī)模，加快農業(yè)規(guī)?；洜I的進程。這就意味著要有一個土地經營權從多數人向少數人集中的過程，也要有一個小家庭農場經營模式被現代化大農場經營模式所替代的過程，而農民專業(yè)合作社的發(fā)展在無形之中被寄予了發(fā)揮此作用的現實價值。但是，規(guī)?；洜I一定會比家庭農場經營模式有效率嗎?學者們對中國農業(yè)經營方式的對比性研究發(fā)現，規(guī)?；洜I模式并不比小農家庭的經營方式更有效率，反而是規(guī)模越大，農業(yè)產出效率越低，農場規(guī)模與經營效率之間是一種反向的相關關系。〔8〕規(guī)?；洜I不能帶來農業(yè)生產效益的提升，那么是否能夠帶來農民收入的增加呢?2008年，皖南某村在政府推動下將全村2千多畝耕地承包給了8個大戶，從經營效果來看，承包面積超過300畝以后，不僅畝產下降20-30%，而且部分承包人甚至還連年虧損，不得不靠政府的財政轉移支付來彌補虧欠?！?〕因此，無論是從提升農業(yè)經營效益，確保國家糧食安全的角度，還是從保護經營者經濟權益的角度來考慮，規(guī)?；霓r場經營模式不應成為合作社發(fā)展的方向。實踐證明，自發(fā)的土地流轉方式，會在農村造就一個夫妻倆共同經營20畝左右耕地的新“中農”階層?！?0〕因為勞均經營規(guī)模10畝左右，保證了土地的產出效益，又因為戶均20畝土地的家庭農場經營模式可以為小家庭帶來3萬元左右的年均純收益，保護了農民的種糧積極性，使新“中農”階層成為農村社會重要的穩(wěn)定性力量。所以，我們認為當前發(fā)展農民專業(yè)合作社，不應是以資本和部門下鄉(xiāng)的方式推動農業(yè)規(guī)模化經營的速度，而應是在允許農地自發(fā)流轉的前提下，建立在小農生產結構還將在未來一段時間內長期存在的基礎之上，發(fā)揮雙層經營體制中“統”的功能。
2、資本的利益與農民的權益。發(fā)展農民專業(yè)合作社是為了提高分散小農的市場主體地位，構建小農經營方式與國際化大市場之間的有機銜接機制，以提高農民的收入，促進農業(yè)的發(fā)展。但是，資本和部門下鄉(xiāng)發(fā)展起來的合作社，從宏觀層面來講，必將優(yōu)先選擇農業(yè)產業(yè)化鏈條中利潤相對豐厚的環(huán)節(jié)，擠壓農民自發(fā)合作的利益空間，惡化以農民為主體的合作社的發(fā)展環(huán)境。2007年，全國豬肉價格大幅度上漲之后，國家對養(yǎng)殖業(yè)制定了相當優(yōu)惠的財政、稅收扶持政策。由于小規(guī)模家庭養(yǎng)殖模式的市場效應不明顯，地方政府紛紛引入資本的實力，在全國各地興建了一批新的數量多、規(guī)模大的養(yǎng)殖場。由于市場需求總額的相對穩(wěn)定，新的養(yǎng)殖場的興建，必然加劇全國市場上養(yǎng)殖業(yè)的內部競爭，資本和部門利益結合形成的市場合力自然要遠遠強于弱勢的分散小農，家庭養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展形勢必然會隨之進一步惡化。根據我們的調查經驗，近些年，全國各地農村分散的、小規(guī)模的家庭養(yǎng)殖業(yè)幾乎都已經趨于破產，養(yǎng)殖業(yè)基本上已經被資本所控制。以此為鑒，如果給資本以下鄉(xiāng)的機會，經濟作物和有利可圖的部分大宗糧食作物的經營權都有可能掌握在資本手中，這必將損害農民的利益，實際上等于不斷地將農民從農業(yè)經營的各個領域驅趕出去，一步步侵蝕農民分享農業(yè)收益的能力和權利。從微觀層面來說，資本介入一個地方相關的農業(yè)經營領域，最理想的狀態(tài)是資本利益和小農利益能夠實現雙贏，共同獲利。問題是市場形勢變化莫測，一旦合作獲利的空間不復存在，資本下鄉(xiāng)不侵害農民利益，不將風險轉嫁給農民的可能性幾乎沒有，資本持有者的道德感不足以讓其甘愿承擔經營失敗的代價。因此，我們認為，不能將希望寄托在資本身上，必須依賴農民自發(fā)、自愿形成的合力，依賴政府的推動力，以維護農民的基本經濟權益為出發(fā)點，推動農民專業(yè)合作社的健康良性發(fā)展。
3、少數農民的增收權與大多數農民的收益權。在農業(yè)總利潤有限的情況下，還必須考察的關鍵問題是：究竟是少數農民的增收權重要，還是大多數農民的收益權重要?發(fā)展合作社是為了解決分散小農與大市場之間隱性的交易成本過高難題，但是合作社的發(fā)展必然會帶來顯性的制度運行成本分攤問題。由于弱勢的小農之間，協商并達成一致意見的成本比較高，而合作社盈利的前景往往并不明朗，所以才會形成客觀上需要、主觀上卻并不選擇的“二元合作悖論”。由此可以看出，“大農吃小農”及“去益貧化”現象，即便沒有資本和部門利益的介入，也會成為合作社發(fā)展過程中必然要出現的社會現象。就當前中國農村農民的階層分化與經濟社會發(fā)展的形勢來看，類似現象的出現具有一定的階段性和合理性。奧爾森早就提出，如果集團里的少數人支付了集體行動的成本，能夠給自己帶來超過成本的行動收益，就有可能促成集體行動，并給集團里的所有人帶來可以分享的集體利益?！?1〕“大農吃小農”現象對“小農”并非完全沒有帶來溢出效應，如果“大農”是村莊里內生出的農民精英，以他們?yōu)橹鲗土α孔园l(fā)發(fā)展起來的合作社，可以增強農民整體的市場主體地位，搶占盡可能多的利潤空間。而且，由于“大農”仍然生活在村莊里，他們往往成為村莊公共品和地方社會秩序的積極提供者。不過，問題是“大農”的增收，不能以侵害“小農”的收益權為代價，比如，不能為了發(fā)展規(guī)模經營，就通過政府推動或是資本扶持的方式，將弱勢“小農”驅離土地，削減“小農”的收益權而相應地強化“大農”的增收權。并且，從長期來看，“大農吃小農”的趨勢如果不加以遏制，必將加大、加劇農民的階層分化，給農村經濟社會的發(fā)展帶來新的難以預料的變數。所以，我們認為，當前國家力量介入農民專業(yè)合作社的發(fā)展，不應將著力點放在扶持資本下鄉(xiāng)的工作上，而應放在增強弱勢小農的市場地位，促進“大農”帶“小農”的機制上，逐步構建起一個能夠確保大多數農民收益權不受侵犯的新的合作制度框架上。
總而言之，當前的農民專業(yè)合作社，應該以小農生產結構為發(fā)展之基，以保護農民的經營收益權為發(fā)展目標，使絕大多數農民都能從中獲益，而避免成為資本和部門下鄉(xiāng)的利用工具。
四、在新的目標共識下尋求突圍路徑
討論了發(fā)展農民專業(yè)合作社的目標共識問題，我們接下來探討合作社發(fā)展的路徑選擇問題。
1、構建節(jié)制資本，抑制資本下鄉(xiāng)的政策體系。從維護農民的基本權益出發(fā)，政府必須改變舊有的發(fā)展觀，放棄引導資本下鄉(xiāng)的發(fā)展思路，提高資本進入農業(yè)經營領域的門檻，遏制資本快速擴張的勢頭，打擊資本下鄉(xiāng)侵害農民利益的現象，將有限的農業(yè)經營利潤留給農民，為農民專業(yè)合作社的發(fā)展提供一個相對較好的競爭環(huán)境。
2、在利潤相對豐厚的經濟作物區(qū)優(yōu)先發(fā)展農民專業(yè)合作社，并逐步建立區(qū)域性、全國性的市場協調機制。經濟作物的相對收益高，經濟剩余多，農戶分攤合作社運行成本的壓力相對較少。同時，經濟作物的市場風險非常大，年景好的時候能夠獲取高額的利潤，而在年景差的時候可能連本錢都得倒貼進去，農民合作的意愿比較強，轉化成合作能力的可能性也比較大。所以，在經濟作物區(qū)，鼓勵農民自發(fā)組建專業(yè)合作社具有實踐價值和現實意義。但是，由于總的市場容量有限，而區(qū)域性、以至全國性市場的信息并不透明，農民的跟風現象又比較嚴重，“多收了三五斗”、“果賤傷農”的事件經常上演，單個合作社的發(fā)展并不能從根本上化解供給與需求之間的矛盾問題。因此，必須在發(fā)展單個合作社的基礎上，構建專業(yè)性經濟作物的區(qū)域性、全國性市場協調機制，使市場的需求信號能夠及時傳達給各個地方的專業(yè)性合作社，實現信息的共享，進而根據各個合作社的生產意愿和生產能力，合理調配生產計劃，保證生產者能夠獲取基本的經濟收益。
3、在大宗農產品的生產地區(qū)，嚴格貫徹落實《村民委員會組織法》，賦予農民充分而有保障的自治權限，以村委會為主體加強農村基層組織建設，發(fā)揮農民互助合作的積極作用，改善農業(yè)生產的基礎設施條件。對于種植大宗農產品的農民來說，想要依靠合作的力量提高農產品銷售的價格，在當前的中國缺乏操作的空間。因此，發(fā)展專業(yè)合作社在這些地區(qū)并不具有現實的迫切需要性。但是，抵抗旱澇災害等自然風險的需要卻是非常強烈的。早在2004年，陳錫文就警告說：“如果任其自由發(fā)展，3-5年內中國的農田水利可能崩潰”?！?2〕果不其然，2010年西南大旱，2011年長江流域大旱，已經趨于崩潰的水利系統幾乎不能發(fā)揮任何實質性的作用。當前農田水利設施陷入困境，根本上源自于統分結合的雙層經營體制的瓦解，源自于農村基層組織退出了鄉(xiāng)村水利的統籌領域，致使水利供給成了農民自己的事情，而缺乏自發(fā)、自主合作能力的農民只能眼睜睜地看著田間地頭的水利灌溉及排澇設施逐步老化，渠道淤塞，失去抗旱排澇的基本能力?！?3〕所以，在大宗農產品的生產地區(qū)，關鍵的問題不是讓農民合作起來增加經營收入，而是將農民組織起來，賦予農民完整的自治權限，動員農民出錢出力，改善農田水利等基礎設施，減少自然災害的破壞力，使農民間接獲得增收的效益。
4、順應市場需求形勢的變化，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，構建跨城鄉(xiāng)的農產品生產、加工、銷售一體化機制。近些年來，食品安全問題引起了城鄉(xiāng)居民越來越強烈的現實關注，逐漸富裕起來的人們越來越關注飲食的質量。由此，農業(yè)的生產結構有了進一步調整的空間，以前的調整是在糧食、菜果及肉食之間展開，當前的調整則是向生態(tài)農業(yè)的方向轉變，這就為生態(tài)型農民專業(yè)合作社提供了良好的發(fā)展機會。我們最近幾年在河南蘭考等地搞城鄉(xiāng)互助，鼓勵農民發(fā)展生態(tài)農業(yè)，基本的理論支撐即在于此。
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[1] 本文的研究受到2011年度教育部人文社會科學青年基金項目：“轉型期農村合作社發(fā)展的社會基礎研究(項目批準號：11YJCZH250)”的資助。趙曉峰，西北農林科技大學農村社會研究中心研究人員，博士。何慧麗，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院副教授，碩士生導師。