【核心提示】農(nóng)民工入戶城市的意愿并不強，阻礙他們?nèi)霊舻闹饕皇侵贫仍?，而是?jīng)濟與情感因素。地方政府在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，必須充分尊重農(nóng)民和農(nóng)民工的自主性及對故鄉(xiāng)的感情，要避免采取行政命令的方式，使某一地區(qū)的農(nóng)民或農(nóng)民工“一刀切”轉(zhuǎn)為市民。
新型城鎮(zhèn)化的核心是“人口城鎮(zhèn)化”，為此要重點推進農(nóng)民實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：地域上從農(nóng)村到城市，職業(yè)上從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)，身份上從農(nóng)民到市民，福利上從自助型到社會型。如果僅僅實現(xiàn)了前兩個轉(zhuǎn)變，“農(nóng)民工”的身份依然未實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。2012年，中國農(nóng)民工已達2.62億，農(nóng)民工數(shù)量龐大，其能否實現(xiàn)市民化對新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成敗有重要影響。且農(nóng)民工已經(jīng)在城市工作生活了一些時間，對城市更為了解，融入城市的愿望更為強烈，在市民化上也更具有客觀可行性，因此，農(nóng)民工市民化應(yīng)該是推進新型城鎮(zhèn)化的工作重心。
放開中小城市戶籍不能徹底解決農(nóng)民工市民化問題
自農(nóng)民工問題產(chǎn)生以來，如何突破戶籍制度的限制，使農(nóng)民工融入城市，是學(xué)術(shù)研究的熱點，也是中央和地方政府工作的重點之一。但無論是學(xué)術(shù)研究還是政策實踐都基于一個基本假定，即“戶籍限制在短期內(nèi)不會放開”，因此，農(nóng)民工城市融入的重點是“勞動力流動和勞動保護”，而不是“市民身份和服務(wù)均等化”。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，這一假定可能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變——國家發(fā)改委提出，中小城市特別是地級市以下城市有望全面放開戶籍限制，這意味著，在大量的中小城市，農(nóng)民工可以輕松實現(xiàn)第三個轉(zhuǎn)變，即“身份上從農(nóng)民到市民”。
然而，僅放開中小城市戶籍并不能徹底解決農(nóng)民工市民化問題。
阻礙農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的主要原因是經(jīng)濟就業(yè)和感情因素
首先，中小城市農(nóng)民工吸納能力不足。除北京、上海等大城市之外，中小城市戶籍的“含金量”較低。根據(jù)國家統(tǒng)計局2012年農(nóng)民工監(jiān)測報告，在1.6億外出農(nóng)民工中，在直轄市、省會城市務(wù)工的占30.1%，在地級市務(wù)工的占34.9%，在縣級市務(wù)工的占23.6%，且主要集中在東部沿海地區(qū)。雖然中小城市生活成本低、離家較近，但各種資源大都集中在省會以上城市，中小城市就業(yè)機會有限，工資水平較低，且教育、醫(yī)療、交通等資源相對匱乏，以至于農(nóng)民工寧肯千里迢迢地從家鄉(xiāng)到東部沿海地區(qū)務(wù)工，也不愿在家鄉(xiāng)附近的中小城市打工。
其次，農(nóng)民工落戶中小城市的意愿不足。根據(jù)江立華課題組2012年的調(diào)查，對于未來的定居地點，約37%的農(nóng)民工選擇老家農(nóng)村或小鎮(zhèn)，約36.7%的農(nóng)民工選擇老家的縣城或地級市，另有17.3%的農(nóng)民工選擇其他城市，絕大多數(shù)農(nóng)民工無意定居家鄉(xiāng)以外的中小城市。至于不在城市定居的原因，有6%的農(nóng)民工表示因為戶籍限制，60%表示經(jīng)濟條件不允許，另有40%的人表示工作不穩(wěn)定，排在第三位的因素是親人都在老家，占36%。由此可見，阻礙農(nóng)民工入戶城市的主要原因是經(jīng)濟和感情因素。
戶籍限制放開后，農(nóng)民工融入中小城市的機會和可能性會有所提升，但戶籍放開只是解決農(nóng)民工市民化問題的起點。中小城市，特別是中西部地區(qū)中小城市就業(yè)機會有限、公共資源不足是制約農(nóng)民工定居中小城市的根本所在，因此提升中小城市的人口吸納能力是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的必然條件。
在中小城市建設(shè)社區(qū)式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)
促進農(nóng)民工融入中小城市可分為兩個階段：第一階段是將農(nóng)民引向中小城市;第二階段是將進入城市打工的農(nóng)民工留在中小城市。在中小城市戶籍限制放開的背景下，筆者認為應(yīng)重點從以下幾個方面設(shè)計中小城市農(nóng)民工市民化的政策路徑。
第一，在本地市民化是農(nóng)民工融入中小城市的主要方向。所謂本地城市化，就是農(nóng)民或農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的地級市及縣內(nèi)實現(xiàn)城市化。各項調(diào)查表明，農(nóng)民工雖離開家鄉(xiāng)到外地打工，但如果家鄉(xiāng)有較好的就業(yè)機會，大多數(shù)人都愿意在家鄉(xiāng)或者家鄉(xiāng)周邊的城市打工;就定居意愿的調(diào)查來看，也是如此，有意跨省落戶者非常少。2010年，我們在珠三角和長三角的調(diào)查表明，外省人中愿意落戶打工城市的僅為22%。這給我們的啟示是，新型城鎮(zhèn)化的推進必須考慮到城鄉(xiāng)關(guān)系，特別是農(nóng)民對故鄉(xiāng)的感情;另外，人口在一個縣或地級市內(nèi)進行流動，帶來的土地、社保的流轉(zhuǎn)也相對容易實行。
第二，創(chuàng)造就業(yè)機會、提升就業(yè)質(zhì)量是農(nóng)民工融入中小城市的前提。就業(yè)是民生之本，穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的前提和基礎(chǔ)。隨著沿海地區(qū)或大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勞動密集型企業(yè)將逐步往內(nèi)陸地區(qū)或中小城市遷移，中小城市要做好承接新一波產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備，為農(nóng)民工創(chuàng)造就業(yè)機會。僅有就業(yè)機會還不夠，關(guān)鍵是進一步提升進城農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量和勞動收入。提升就業(yè)質(zhì)量，根本上需要通過教育和培訓(xùn)提高農(nóng)民工就業(yè)能力。這不僅對農(nóng)民工個人適應(yīng)城市有意義，對于提升我國產(chǎn)業(yè)水平和促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也具有重要的意義。
第三，建設(shè)社區(qū)式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。過去30多年間，東部沿海地區(qū)大面積建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)，雖然有利于形成規(guī)模效應(yīng)，但開發(fā)區(qū)內(nèi)廠房林立，遠離城區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、商場等，便民設(shè)施非常少，難以發(fā)育成一個功能完備的城市社區(qū)。農(nóng)民工在這類開發(fā)區(qū)中工作，僅是一個城市過客，根本無法參與城市生活。中小城市在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，應(yīng)該避免工業(yè)開發(fā)區(qū)帶動城鎮(zhèn)化的模式，建設(shè)社區(qū)式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院以及商場等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，讓城市新移民不僅可在園區(qū)內(nèi)工作，還可在園區(qū)內(nèi)像市民一樣生活。
城鎮(zhèn)化雖然是現(xiàn)代化不可避免的趨勢，但在中國不是一朝一夕可完成的。就目前來看，農(nóng)民工入戶城市的意愿并不強，阻礙他們?nèi)霊舻闹饕皇侵贫仍颍墙?jīng)濟與情感因素。地方政府在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，必須充分尊重農(nóng)民和農(nóng)民工的自主性及對故鄉(xiāng)的感情，要避免采取行政命令的方式，使某一地區(qū)的農(nóng)民或農(nóng)民工“一刀切”轉(zhuǎn)為市民。
（作者單位：華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院）