如果中國(guó)改變現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，實(shí)行所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化，中國(guó)城市發(fā)展就可能陷入劣質(zhì)化的陷阱。
一
2012年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《土地管理法修正案(草案)》，媒體一片歡呼，11月29日，幾乎所有門戶網(wǎng)站都以頭條轉(zhuǎn)載了《京華時(shí)報(bào)》題為“集體土地征收補(bǔ)償制度修改獲國(guó)務(wù)院通過(guò)”的報(bào)道，且均將原題改為吸引眼球的“集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將修改，或提高10倍”。在隨后的跟貼和網(wǎng)絡(luò)評(píng)論中，幾乎無(wú)例外地也是一片叫好。2012年11月30日《環(huán)球時(shí)報(bào)》刊發(fā)了中國(guó)人民大學(xué)鄭風(fēng)田教授的評(píng)論“農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)更高”，認(rèn)為不僅應(yīng)該大幅度提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，而是應(yīng)該破除地方政府的土地征收壟斷斷權(quán)，允許農(nóng)民直接與用地單位協(xié)商解決建設(shè)用地問(wèn)題。
依據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授認(rèn)為，“按目前的土地管理法，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說(shuō)，一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見(jiàn)”。姜明安表示，“目前還不知道(《土地管理法》)修改細(xì)節(jié)，但征收補(bǔ)償應(yīng)該會(huì)提高到現(xiàn)在補(bǔ)償值的至少10倍。”“在土地管理法修正案中，如果將征收補(bǔ)償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬(wàn)元的征收補(bǔ)償”。
在按受采訪中，姜明安教授還認(rèn)為，“土地管理法需要修改的地方，不只是補(bǔ)償問(wèn)題，未來(lái)還要明確誰(shuí)是土地交易主體的問(wèn)題。目前大量的土地搞開(kāi)發(fā)，有的并不是為了公共利益。而依據(jù)現(xiàn)在的土地管理法，所有的土地都必須征收”。姜明安稱，“未來(lái)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該有兩個(gè)途徑，其中20%~30%的搞征收，如地鐵、高速公路建設(shè)等;70%~80%應(yīng)該是市場(chǎng)交易，比如用于商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)、重大項(xiàng)目建設(shè)等。”
《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道還說(shuō)，浙江大學(xué)公共政策研究院研究員楊遴杰也表示，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍，讓農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)自己的部分集體土地;二是提高農(nóng)民土地收益的比例。不過(guò)，他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉(zhuǎn)的方向。
以上報(bào)道顯然不是空穴來(lái)風(fēng)。早在十七屆三中全會(huì)議中，即提出改革土地征收制度，縮小征地范圍，要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的等等表述，為以上報(bào)道和評(píng)論提供了充分的政策依據(jù)。
二
若將給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償提高10倍，甚至讓農(nóng)民直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，成為土地交易主體，由農(nóng)民與用地單位協(xié)商解決建設(shè)用地問(wèn)題，其后果將十分重大，支撐當(dāng)前中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政將會(huì)消失，城市擴(kuò)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以匹配，即使城市化可以很快地推進(jìn)，我們卻可能不得不面對(duì)一個(gè)劣質(zhì)的城市化。
具體地說(shuō)，現(xiàn)行中國(guó)土地制度包括征地制度安排，是由國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)而放開(kāi)土地二級(jí)市場(chǎng)的獨(dú)特安排。壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)是說(shuō)，依據(jù)《土地管理法》，任何單位和個(gè)人建設(shè)需要使用土地的，必須申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地。國(guó)家通過(guò)征收將集體所有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，征收按土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，一般不超過(guò)原產(chǎn)值的30倍。
因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展，城市擴(kuò)展，城市郊區(qū)的農(nóng)村集體土地被征收為國(guó)有建設(shè)用地。征收土地主要有三個(gè)用途，一是經(jīng)營(yíng)性用地，二是工業(yè)用地，三是公益性用地。經(jīng)營(yíng)性用地主要用于商業(yè)服務(wù)業(yè)，包括房地產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性用地一般通過(guò)招拍掛來(lái)進(jìn)行使用權(quán)交易，一般所講動(dòng)輒每畝數(shù)百萬(wàn)元即是指經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛價(jià)格。工業(yè)用地比較廉價(jià)，一般在10~20萬(wàn)/畝左右。公益性用地主要用于公共工程和公益事業(yè)，是劃撥用地。
在現(xiàn)行土地制度安排中，一般由地方政府代國(guó)家進(jìn)行土地征收和地權(quán)交易。地方政府低價(jià)征地、高價(jià)賣地，其中差價(jià)成為地方政府土地財(cái)政收入的主要來(lái)源。通常所講低價(jià)征地高價(jià)賣地，只有用于經(jīng)營(yíng)性用途的土地才可能賣出高價(jià)。經(jīng)營(yíng)性用途的土地只占全部征收土地的約1/3。
地方政府土地財(cái)政收入主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大約占到全部土地財(cái)政收入的70%甚至更多。在相當(dāng)部分大中城市，地方政府土地財(cái)政收入已占到全部可用財(cái)力的接近一半，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠土地財(cái)政收入。
因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，使得城郊土地具有遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的非農(nóng)使用價(jià)值，將農(nóng)地征收為城市建設(shè)用地，就可以形成巨大增值收益。加之國(guó)家為保護(hù)耕地而采用偏緊的建設(shè)用地供給策略，使城市建設(shè)用地相對(duì)稀缺從而進(jìn)一步抬升了土地價(jià)值。這樣一來(lái)，地方政府征收農(nóng)民土地的成本可能只有幾萬(wàn)元或十幾萬(wàn)元，卻可以在市場(chǎng)上賣出幾十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)元的高價(jià)，地方政府獲得了大部分土地非農(nóng)使用的增值收益。
當(dāng)然，并非所有征收土地都用于經(jīng)營(yíng)性用途，而是大部分要用于工業(yè)和公益性事業(yè)，工業(yè)用地價(jià)格甚低，公益性用地是無(wú)償劃撥，而征地必須給農(nóng)民補(bǔ)償。給農(nóng)民的補(bǔ)償越高，地方政府用于工業(yè)用地和公益事業(yè)用地的成本就越高。地方政府就要用更多從經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛中獲得的收益來(lái)彌補(bǔ)。正是這個(gè)意義上，陳錫文說(shuō)，工業(yè)用地的廉價(jià)使用提高了經(jīng)營(yíng)性用地的價(jià)值。地方政府只有通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛的價(jià)格，才能拿出足夠錢來(lái)補(bǔ)工業(yè)用地和公益用地的虧空。
因此，我們可以得到如下一個(gè)大略的數(shù)字：A市征收6萬(wàn)畝農(nóng)村土地為國(guó)有建設(shè)用地，征地成本(含拆遷)為每畝30萬(wàn)元，共花費(fèi)180億元征地費(fèi)。
征收來(lái)的6萬(wàn)畝國(guó)有建設(shè)用地，其中二萬(wàn)畝用于經(jīng)營(yíng)性用途，以400萬(wàn)元/畝的招拍掛價(jià)格成交，拍出200億元。二萬(wàn)畝用于工業(yè)用途，每畝20萬(wàn)元，可得40億元，還有二萬(wàn)畝用于公益事業(yè)，無(wú)償劃撥。
這樣一來(lái)，A市征收3萬(wàn)畝土地后，可以獲得土地財(cái)政收入為400億+40億-180億=260億元。
正是這260億元的土地財(cái)政收入，為A市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了充足財(cái)力，A市可以獲得良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持。這是當(dāng)前中國(guó)城市建設(shè)可以與歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家媲美的前提。
三
如果將給農(nóng)民的征地補(bǔ)償提高10倍，或讓農(nóng)民直接與建設(shè)用地單位協(xié)商建設(shè)用地價(jià)格，則凡是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)民與建設(shè)用地單位協(xié)商，仍然按200萬(wàn)/畝轉(zhuǎn)讓出去，所有的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益都?xì)w到農(nóng)民。政府可以保持對(duì)公益性用地的征收。
當(dāng)農(nóng)民可以選擇與用地單位協(xié)商地價(jià)時(shí)，并不是所有農(nóng)民都可以自由協(xié)商，而只是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)已列入農(nóng)地非農(nóng)使用計(jì)劃的土地才能進(jìn)行土地轉(zhuǎn)用。農(nóng)地非農(nóng)使用，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，特定位置土地非農(nóng)使用的增值收益就全部歸到農(nóng)戶。農(nóng)民自然首選經(jīng)營(yíng)性用途，以獲得200萬(wàn)元/畝的高價(jià)。工業(yè)用地價(jià)格可能被推高。此處不論。
地方政府為公共利益，可以征收農(nóng)民土地用于公益性目的。征收的意思是，若農(nóng)民不同意土地被征收，國(guó)家可以采取強(qiáng)制措施。征收并非剝奪，必須按土地的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償。市場(chǎng)價(jià)值的參考單位就是農(nóng)民自主與用地單位協(xié)商的經(jīng)營(yíng)性用地的市價(jià)。這樣一來(lái)，地方政府征收農(nóng)民的土地用于公益事業(yè)，必須按200萬(wàn)元/畝即農(nóng)民以補(bǔ)償。
這樣一來(lái)，若A市繼續(xù)要有6萬(wàn)畝農(nóng)地非農(nóng)使用，假若不計(jì)其中2萬(wàn)畝工業(yè)用地，則2萬(wàn)畝經(jīng)營(yíng)性用地，2×200萬(wàn)元=400億元非農(nóng)使用的土地增值收益歸城郊農(nóng)民，公益性用地2萬(wàn)畝的征收成本為2×200萬(wàn)元=400億元，這個(gè)成本要由地方政府來(lái)支付。
簡(jiǎn)單地說(shuō)，這樣一種征地制度安排，使得地方政府不僅不再有土地財(cái)政收入，而且要支付400億元來(lái)征收用于城市公益事業(yè)的建設(shè)用地。
假定國(guó)家對(duì)土地增值收益收取50%的累進(jìn)稅，則A市可以收取(400+400)×50%=400億元的土地非農(nóng)使用增值收益累進(jìn)稅。這樣，用這400億元累進(jìn)稅，正好可以支付400億元公益用地征收成本。
也就是，即使征收50%的累進(jìn)稅，地方政府也只是虧贏相當(dāng)，沒(méi)有土地財(cái)政來(lái)進(jìn)行昂貴的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
四
在土地私有制國(guó)家，國(guó)家即使可以征收農(nóng)民土地，也必須按土地市場(chǎng)價(jià)值給農(nóng)民以補(bǔ)償，這樣一來(lái)，在城市擴(kuò)張中帶來(lái)的城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益主要留給了城郊地主。在發(fā)展中國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家無(wú)法獲得城市擴(kuò)張帶來(lái)農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，就使得地方政府缺少進(jìn)行昂貴城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力，城郊地主則是一夜暴富。
歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)完成城市化，其中含義有二：一是城市不再需要進(jìn)行土地規(guī)模的擴(kuò)張，從而也就沒(méi)有城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益部分。二是城市已經(jīng)完成昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)在城市的規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不再需要，需要的只是城市基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用，這是一筆相對(duì)較小的錢。
中國(guó)現(xiàn)行土地制度通過(guò)將城市快速擴(kuò)張帶來(lái)的農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，主要以土地財(cái)政的形式掌握在地方政府手中(而不是給到了城郊地主。因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)消滅了地主階段，土地是公有的)，地方政府就可以用土地財(cái)政建設(shè)(而不只是維護(hù))昂貴的城市基礎(chǔ)設(shè)施。
正是因此，中國(guó)雖然仍然是發(fā)展中國(guó)家，卻有著與發(fā)達(dá)國(guó)家相媲美的城市基礎(chǔ)設(shè)施。
五
正如前述，如果中國(guó)改變現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，實(shí)行所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化，中國(guó)城市發(fā)展就可能陷入劣質(zhì)化的陷阱。
劣質(zhì)城市化，我們準(zhǔn)備好了嗎?
2012年12月10日下午