中國(guó)土地制度的憲法秩序
中國(guó)土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規(guī)范和實(shí)踐，可以稱作中國(guó)土地制度的憲法秩序。這是中國(guó)20世紀(jì)資產(chǎn)階段革命和社會(huì)主義革命的重要成果，這一成果在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)就是，土地特權(quán)利益集團(tuán)已經(jīng)作為一個(gè)階級(jí)被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個(gè)人勞動(dòng)的特殊利益。
一
從要素角度來看，當(dāng)前參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分配的主要有四種力量要素：一是資本，二是勞動(dòng)，三是土地，四是國(guó)家權(quán)力。國(guó)家權(quán)力是再分配工具，通過稅收來分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余。一般來講，國(guó)家沒有獨(dú)立于國(guó)民的特殊利益，國(guó)家通過稅收掌握的剩余用于提供公共品或通過再分配的方式來協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的關(guān)系。國(guó)家權(quán)力有時(shí)會(huì)被貪官污吏不當(dāng)使用，但貪污所獲收益是不合法收入，不應(yīng)列入到合法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的要素之中。
在當(dāng)代中國(guó)，土地作為生產(chǎn)要素，在分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余中處在十分特別的位置。一方面，改革開放以來，甚至新中國(guó)以來，中國(guó)獨(dú)特的土地制度支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并成為中國(guó)模式的一個(gè)核心要素。另一方面，很少有人正確認(rèn)識(shí)到當(dāng)前中國(guó)土地制度的優(yōu)越性。造成這種認(rèn)識(shí)錯(cuò)位的原因在于，我們往往有意無意否定中國(guó)特色土地制度的合理性，缺乏對(duì)中國(guó)土地制度內(nèi)在機(jī)制的深刻認(rèn)識(shí)。
二、
依據(jù)中國(guó)憲法和法律，中國(guó)土地屬于國(guó)家和集體所有，不允許土地私有，且土地實(shí)行用途管制。具體來說，中國(guó)土地大致可以分為農(nóng)業(yè)用途土地和非農(nóng)業(yè)用途土地兩種，農(nóng)業(yè)用途土地，除少數(shù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)以外，其所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，作為集體組織成員的農(nóng)民具有農(nóng)業(yè)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。集體土地的所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，但耕地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。除少數(shù)農(nóng)民自用的宅基地、村社集體公共工程和公益事業(yè)建設(shè)用地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地以外，非農(nóng)建設(shè)用地的所有者為國(guó)家，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地需經(jīng)過農(nóng)業(yè)用地征收為國(guó)有建設(shè)用地的程序，既改變土地性質(zhì)(集體所有到國(guó)有)，又改變土地用途(農(nóng)用到非農(nóng)建設(shè)用地)，經(jīng)國(guó)家征收為建設(shè)用地的土地，其使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)通過招拍掛來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值?？傮w來講，因?yàn)閲?guó)家保持偏緊的建設(shè)用地供給，使建設(shè)用地具有一定的稀缺性從而使征收為建設(shè)用地的土地具有高于農(nóng)業(yè)用途土地的市場(chǎng)價(jià)值。
這樣，因?yàn)橹袊?guó)土地用途管制政策，就形成了兩個(gè)相當(dāng)不同的參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分配的土地生產(chǎn)要素，分別是農(nóng)地和非農(nóng)建設(shè)用地。
農(nóng)地價(jià)值來自其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作為生產(chǎn)要素所起的作用。因?yàn)橥恋胤柿蜕a(chǎn)力的差異，農(nóng)地具有級(jí)差地租。當(dāng)前農(nóng)地地租一般在300元/畝一年，最高如廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)地用于種植經(jīng)濟(jì)作物可以有高達(dá)2000元/畝·年的地租，最低如中西部地區(qū)，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件比較惡劣，農(nóng)民甚至拋荒，土地租金低至100元/畝·年甚至不要租金。
在當(dāng)前政策條件下面，因?yàn)橐呀?jīng)取消農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對(duì)農(nóng)民征收的費(fèi)，國(guó)家和集體幾乎不向從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民收取任何稅費(fèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益完全歸農(nóng)民占有。若是租種土地，則要向擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶支付租金。簡(jiǎn)單地說，國(guó)家和集體均不分享農(nóng)地生產(chǎn)所形成的經(jīng)濟(jì)剩余，不分享農(nóng)地的地租收益。反過來，依農(nóng)村稅費(fèi)改革后國(guó)家向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的政策，國(guó)家為享有承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。
非農(nóng)建設(shè)用地的價(jià)值來源與農(nóng)地相當(dāng)不同，具體地說，當(dāng)前中國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地價(jià)值主要來自兩個(gè)方面：一是因?yàn)橛猛竟苤?，?guó)家實(shí)行偏緊建設(shè)用地供給，而使建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)稀缺所形成的建設(shè)用地相對(duì)于農(nóng)用地的增值收益，二是因?yàn)樘囟ㄎ恢盟a(chǎn)生的級(jí)差收益。尤其是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致城市擴(kuò)張使特定位置的建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于一般建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值。建設(shè)用地的以上兩個(gè)相對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值增值，前者源于政策，即在保護(hù)耕地話語(yǔ)下面，集約節(jié)約用地所造成的建設(shè)用地增值。這種土地增值源于政策屬性。后者源于土地不可移動(dòng)的自然屬性。因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，特定位置的農(nóng)業(yè)用地就優(yōu)先進(jìn)入到城市化的版圖，并因此有被征收為建設(shè)用地的機(jī)會(huì)。因?yàn)槲恢貌煌?，商機(jī)不同，建設(shè)用地具有極大的市場(chǎng)價(jià)值差異。
無論是形成建設(shè)用地增值的政策屬性還是自然屬性，這種增值都與農(nóng)民的勞動(dòng)無關(guān)，也與資本的投入無關(guān)，而只與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果有關(guān)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果是全民族所有人努力的成果，因此，這種土地增值收益的合理分配結(jié)果是大部分應(yīng)用于全國(guó)人民福利事業(yè)的改善。
實(shí)際上，按照中國(guó)憲法和法律，集體所有的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，需經(jīng)由國(guó)家征收，將集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，國(guó)家按照土地的農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行征地補(bǔ)償，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地所形成的土地增值收益歸國(guó)家所有，依據(jù)當(dāng)前中國(guó)財(cái)稅制度安排，土地增值收益主要由地方政府掌握，形成了中國(guó)特殊的地方政府“土地財(cái)政”。
關(guān)于建設(shè)用地價(jià)值，或農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增值的理解，尚有若干需要進(jìn)一步討論之處。一是國(guó)家征收農(nóng)地為建設(shè)用地，并非所有建設(shè)用地都是用于經(jīng)營(yíng)性目的，而是大部分用于工業(yè)、公共工程和公益事業(yè)建設(shè)，工業(yè)用地的地價(jià)不高，公共工程和公益事業(yè)用地，絕大多數(shù)只是政府純投入而無回報(bào)。也是因此，當(dāng)媒體將征收農(nóng)民土地的低地價(jià)與用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地的高地價(jià)簡(jiǎn)單對(duì)比時(shí)，完全無視地方政府征收的大部分農(nóng)地是用于工業(yè)和公共工程和公益事業(yè)目的的現(xiàn)實(shí)。中國(guó)土地政策對(duì)土地用途進(jìn)行管制，不僅對(duì)農(nóng)用和非農(nóng)用進(jìn)行用途管制，也對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的用途進(jìn)行管制。
在當(dāng)前中國(guó)法律語(yǔ)境下，經(jīng)征收，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，尤其是轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，之前相對(duì)廉價(jià)的農(nóng)地價(jià)值就會(huì)極大地上漲，每畝不足萬元的農(nóng)地可能變成每畝數(shù)百萬元的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。注意，無論是農(nóng)地還是建設(shè)用地，交易形成價(jià)格的都不是所有權(quán)而只是使用權(quán)。按土地管理法，經(jīng)征收變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的土地使用權(quán)必須經(jīng)過公開的“招拍掛”程序在土地二級(jí)市場(chǎng)上交易，正是通過“招拍掛”形成經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)價(jià)格。國(guó)家以相對(duì)較低的價(jià)格征收農(nóng)地(按農(nóng)業(yè)用途來支付征地成本)，而以相對(duì)較高的價(jià)格來拍賣經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這樣產(chǎn)生的土地增值收益歸國(guó)家所有，其中大部分成為地方政府的“土地財(cái)政”，從而實(shí)現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”。
有人認(rèn)為漲價(jià)歸公是不合理的制度，因?yàn)?ldquo;漲價(jià)歸公，那么，落價(jià)又歸誰(shuí)”?這種問題混淆了兩種完全不同的土地價(jià)格變化，漲價(jià)歸公是指由農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地所增加的價(jià)值，因?yàn)橥恋赜猛竟苤坪蛧?guó)家偏緊的建設(shè)用地供給，非農(nóng)用地一定會(huì)高于農(nóng)業(yè)用地價(jià)值，這種土地用途和土地性質(zhì)改變所形成的漲價(jià)并非市場(chǎng)行為，而是政策行為或是當(dāng)前中國(guó)法律秩序的一部分，這是工業(yè)化城市化進(jìn)程的必然結(jié)果。而所謂落價(jià)，是指已進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，因其使用權(quán)可以自由交易而出現(xiàn)的價(jià)格漲落現(xiàn)象，這屬于正常的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，這樣的漲價(jià)或落價(jià)都?xì)w市場(chǎng)主體，而與國(guó)家無關(guān)。
再就是土地財(cái)政。土地財(cái)政的主體是地方政府，是地方政府公共財(cái)政的補(bǔ)充，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所謂“公共財(cái)政養(yǎng)人，土地財(cái)政做事”。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因此可以較為完善，且地方政府可以降低對(duì)中央財(cái)政的依賴，這就使中央財(cái)政更有實(shí)力在全國(guó)范圍進(jìn)行財(cái)政再分配，一是建設(shè)更好的基礎(chǔ)設(shè)施，二是發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，三是補(bǔ)助弱勢(shì)群體尤其是中國(guó)廣大的中西部農(nóng)村主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。
土地財(cái)政屬于國(guó)家公共財(cái)政的有機(jī)組成部分之一，是屬于再分配的范疇，而不是被市長(zhǎng)裝進(jìn)了私人腰包。
三、
土地作為三大生產(chǎn)要素進(jìn)入生產(chǎn)過程，必定應(yīng)該分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成剩余。當(dāng)前中國(guó)的土地分別以兩種形式進(jìn)入到生產(chǎn)過程，一是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)資料進(jìn)入到生產(chǎn)過程，一是以建設(shè)用地形式進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)過程。如前已述，中國(guó)農(nóng)地的所有者為村社集體，農(nóng)民具有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體土地，必須承擔(dān)相應(yīng)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。因?yàn)樾轮袊?guó)經(jīng)過土地改革，平均地權(quán)，農(nóng)民占有土地?cái)?shù)量相差不大，承包土地的農(nóng)戶一般是自耕，建國(guó)前的剝削性土地占有關(guān)系已不復(fù)存在。因此，農(nóng)業(yè)用地所形成剩余的分配主要有三大主體，一是國(guó)家收農(nóng)業(yè)稅，二是集體得“三提五統(tǒng)”，三是農(nóng)戶獲取農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入后的收益，所謂“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，過去依土地占有關(guān)系所建立起來的地租剝削關(guān)系不復(fù)存在。
進(jìn)入21世紀(jì)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，承包土地農(nóng)民既不再交夠國(guó)家，也不再留足集體，而是所有收入都?xì)w自己。相對(duì)平均的地權(quán)讓所有農(nóng)民都可以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取收益。國(guó)家和集體不再作為土地所有者參與農(nóng)業(yè)土地利益的分配，除非土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶不額外承擔(dān)土地使用地租。且取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家每年都給農(nóng)戶發(fā)放種糧補(bǔ)貼。
總體來講，隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)占中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的份額不斷下降，目前農(nóng)業(yè)份額占中國(guó)GDP的份額只略微超過10%，中國(guó)主要經(jīng)濟(jì)份額來自第二、三產(chǎn)業(yè)，主要依托工業(yè)化和城市發(fā)展。尤其是財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)所貢獻(xiàn)的財(cái)政收入幾乎可以忽略不計(jì)。
與農(nóng)業(yè)占GDP份額的微不足道相反，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食安全是國(guó)家穩(wěn)定的根基，從而農(nóng)業(yè)本身具有極其關(guān)鍵基礎(chǔ)的功能，發(fā)展農(nóng)業(yè)尤其是保證糧食安全供給是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的任務(wù)。作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)如何得到持續(xù)發(fā)展，是國(guó)家必須重點(diǎn)考慮的政策問題。通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來發(fā)展農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代國(guó)家所普遍采取的政策措施。
中國(guó)還有更加特殊的情況。中國(guó)有9.4億農(nóng)村戶籍人口，其中絕大多數(shù)仍然生活在農(nóng)村且與農(nóng)業(yè)和土地有著極其緊密的關(guān)系。農(nóng)業(yè)是中國(guó)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是中國(guó)的弱勢(shì)群體，且中國(guó)農(nóng)民數(shù)量極其龐大，如何讓數(shù)量龐大的中國(guó)農(nóng)民可以獲得基本的收入保障，就不僅應(yīng)該減少加諸農(nóng)民身上的負(fù)擔(dān)，而且應(yīng)該給農(nóng)民以轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前中國(guó)每年有超過萬億的支農(nóng)扶農(nóng)財(cái)政資金，應(yīng)是在當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策實(shí)踐的一部分。
也就是說，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地制度安排中，作為土地所有者的國(guó)家和集體未通過土地要素分享剩余，農(nóng)民相對(duì)平均的土地占有(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))條件使農(nóng)民可以相對(duì)平均地分享農(nóng)地收益。在農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主體已變?yōu)楣ど虡I(yè)之后，這樣的農(nóng)地制度安排就相當(dāng)于在國(guó)家層面進(jìn)行的再分配制度的一部分，當(dāng)前給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼當(dāng)然也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)再分配的重要組成部分。
四、
國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)再分配必須要有可供分配的資源。新世紀(jì)國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策，是通過政策調(diào)整，讓農(nóng)民分享到更多農(nóng)業(yè)發(fā)展的收益，前提是中國(guó)工業(yè)化取得階段性成果，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主體已轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)，國(guó)家財(cái)政收入主要來自城市，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)占到國(guó)家財(cái)政收入的比重已經(jīng)微不足道。
此外，國(guó)家每年向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的上萬億元財(cái)政資金則是國(guó)家財(cái)政再分配的重要組成部分。正是通過財(cái)政再分配，弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)的農(nóng)民群體可以享受到公共財(cái)政的陽(yáng)光，可以分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民數(shù)量龐大，城鄉(xiāng)差距越拉越大的情況下，國(guó)家如何通過以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的財(cái)政支農(nóng)政策來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以為中國(guó)現(xiàn)代化提供可持續(xù)基礎(chǔ)，是仍未完成的任務(wù)。
國(guó)家進(jìn)行財(cái)政再分配的能力來自其獲取財(cái)政收入的能力。當(dāng)前國(guó)家財(cái)政最為重要的兩塊，一是公共財(cái)政，主要是工商業(yè)稅收。二是土地財(cái)政，即地方政府賣地收入。在當(dāng)前中國(guó)財(cái)政體制下面，主要稅種和稅收由中央財(cái)政掌握，中央財(cái)政收入占到公共財(cái)政總收入的大約一半，地方公共財(cái)政主要用于養(yǎng)人。要想做事，就得靠土地財(cái)政。在全國(guó)相當(dāng)部分城市政府收入中，土地財(cái)政收入與公共財(cái)政收入相差無幾。地方政府正是有了土地財(cái)政收入，才能建設(shè)相對(duì)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府才能更好地經(jīng)營(yíng)城市，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如果沒有土地財(cái)政的收入，地方政府要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就勢(shì)必要依靠中央財(cái)政，或者改變當(dāng)前中國(guó)公共財(cái)政體制中央獨(dú)大的格局。
或者說，正是因?yàn)橛辛送恋刎?cái)政，中央公共財(cái)政才有能力在全國(guó)范圍進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能在全國(guó)推進(jìn)區(qū)域間的財(cái)政再分配，才能為九億農(nóng)民提供轉(zhuǎn)移支付，才能更好地建設(shè)國(guó)防，持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，有效支持國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)具有大一統(tǒng)傳統(tǒng)的人口眾多地域差異極大的發(fā)展中國(guó)家尤其重要。
五、
問題恰在于土地財(cái)政的來源。
如前已述，土地財(cái)政來自于地方政府的賣地收入，地方政府通過低價(jià)征收農(nóng)民土地高價(jià)賣出土地，來獲得土地財(cái)政收入。
前面我們已經(jīng)討論過地方政府可以低價(jià)征地高價(jià)賣地獲取收入的原因：一是土地用途管制和國(guó)家為保護(hù)耕地而采取偏緊的建設(shè)用地供給政策，二是城市發(fā)展帶來特定位置土地的增值。這兩者都與特定區(qū)位農(nóng)民個(gè)人的努力無關(guān)，而只與土地的政策屬性(土地用途管制和偏緊建設(shè)用地供給)和自然屬性(土地不可移動(dòng))有關(guān)。如果土地完全私有，特定區(qū)位農(nóng)民土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益全歸農(nóng)民所有，則在中國(guó)特定區(qū)位的農(nóng)民(主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村)，就會(huì)因?yàn)檗r(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而獲得巨額土地利益。
這樣一來，處在特定位置的總數(shù)只占中國(guó)農(nóng)民5%的城郊農(nóng)民就可能因?yàn)楂@取農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地收益而一夜暴富，從而成為獲取大量土地收益的食利者階層。這個(gè)土地食利者階層的收入正是目前全國(guó)各級(jí)地方政府的土地財(cái)政收入。
或者說，如果當(dāng)前中國(guó)土地制度安排進(jìn)行調(diào)整，推翻目前中國(guó)在土地制度安排上的基本秩序，取消地方政府的土地財(cái)政，而將土地收入主要?dú)w于目前正好承包經(jīng)營(yíng)特定區(qū)位農(nóng)地的農(nóng)戶，則雖然我們可以說農(nóng)民獲得了農(nóng)地變建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地增值收益，卻不得不在農(nóng)民前加上“只占全國(guó)農(nóng)民總數(shù)5%的城郊農(nóng)民”的限定詞，而這5%城郊農(nóng)民所獲土地收益可以極其巨大，以至于他們完全可以輕易成為百萬、千萬、億萬富翁，成為一個(gè)不勞而獲的龐大土地食利者階層。
一旦有了這個(gè)土地食利者階層，他們憑借自己是特定位置農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者的地位來獲取超額利益時(shí)，當(dāng)前具有極其重要作用的土地財(cái)政就瓦解了。因?yàn)榈胤酵恋刎?cái)政的瓦解，中央財(cái)政為了支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不能不將更多中央財(cái)政用于地方建設(shè)，結(jié)果就必定是，中央財(cái)政用于建設(shè)全國(guó)性重大基礎(chǔ)設(shè)施，用于平衡地區(qū)差異，用于轉(zhuǎn)移支農(nóng)，用于發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的能力大為下降。
而從宏觀上看，在參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分配的四大主體中，之前主要是資本、勞動(dòng)和國(guó)家權(quán)力參與分配，其中國(guó)家通過再分配調(diào)整不同利益主體之間的關(guān)系，所以，當(dāng)前參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的主要主體是資本和勞動(dòng)?，F(xiàn)在則要加上城郊人數(shù)很少分利能力卻極大的土地利益集團(tuán)。
如果土地利益集團(tuán)進(jìn)入到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的分配中，在中國(guó)目前發(fā)展階段，將會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性后果。當(dāng)前中國(guó)正處在工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展時(shí)期，工業(yè)和城市快速發(fā)展，必然要有更多農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的增值收益歸到正好具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，則中國(guó)將在不久時(shí)間形成一個(gè)數(shù)量相當(dāng)龐大(雖然只占全國(guó)9億農(nóng)民的5%，也有數(shù)千萬)且利益巨大的土地利益集團(tuán)，這樣一個(gè)土地利益集團(tuán)僅僅憑借自己承包土地的特定位置，無需付出勞動(dòng)，付出努力，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，即可以獲得巨大收益。
龐大的土地利益集團(tuán)參與到對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的分享，就必然要擠壓原本狹窄的資本和勞動(dòng)的獲益空間。在全球化背景下，資本具有很高的流動(dòng)性，并一定是要獲取資本平均利潤(rùn)的，土地利益集團(tuán)參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的分配，若是侵蝕到資本的利益，資本就會(huì)流走，因此，土地利益集團(tuán)首先要去擠占勞動(dòng)的收益。其后果就是，不勞而獲的土地食利集團(tuán)進(jìn)一步擠壓了中國(guó)勞動(dòng)力所付出勞動(dòng)的收益空間，中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)收入更加不公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更難持續(xù)。
改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目成就的一個(gè)關(guān)鍵就在于中國(guó)獨(dú)特的土地制度，使中國(guó)至今還沒有形成一個(gè)龐大的土地食利集團(tuán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張所帶來農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增值收益的主要部分成為地方政府的土地財(cái)政收入，并最終成為國(guó)家財(cái)政的組成部分，用于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)節(jié)不同利益主體之間的利益關(guān)系即是作為再分配的一個(gè)部分。正是因此，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)可以為資本提供較好的贏利環(huán)境，可以讓勞動(dòng)獲得基本的收入條件，可以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界上更具競(jìng)爭(zhēng)力提供基礎(chǔ)，也就為中國(guó)這個(gè)世界上最大的發(fā)展中國(guó)家提供了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和快速城市化的可能。
可以說，正是憑借中國(guó)特殊的土地制度安排(土地食利者階層未能形成)，中國(guó)可以獲得快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)的土地制度尤其是征地制度成為中國(guó)模式的核心之一。
六、
中國(guó)獨(dú)特的土地制度，恰又是二十世紀(jì)以來資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的重要成果。通過民主主義革命，中國(guó)進(jìn)行了比較徹底的土改，平均地權(quán)，消滅了地主對(duì)農(nóng)民的剝削。正是將地主剝削農(nóng)民的地租集中起來進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，中國(guó)取得了社會(huì)主義建設(shè)階段的偉大成就，從而為改革開放提供了基礎(chǔ)。建國(guó)以后的合作化和人民公社運(yùn)動(dòng)是社會(huì)主義革命的重要組成部分，其中最為重要的憲法成果是取消了土地私有制，中華人民共和國(guó)的所有土地都?xì)w公有，公有的兩個(gè)主體分別是國(guó)家和集體。消滅土地私有制，就不僅消滅了農(nóng)業(yè)地租，而且為實(shí)現(xiàn)孫中山所倡導(dǎo)“地盡其利、地利共享”的偉大理想提供了基礎(chǔ)。
當(dāng)前中國(guó)的土地制度是中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的成果，其鮮明特點(diǎn)是消滅了特權(quán)的土地貴族集團(tuán)，沒有人再可以憑借其占有的土地來剝削他人，及不勞而獲，成為土地食利者。表現(xiàn)出來的，一是以土改為核心的平均地權(quán)運(yùn)動(dòng)，一是以合作化和人民公社為基礎(chǔ)的集體土地制度和在此基礎(chǔ)上形成的建設(shè)用地國(guó)有化制度。國(guó)家獨(dú)占農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的增值收益，并以此收益來建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化。
中國(guó)土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規(guī)范和實(shí)踐，可以稱作中國(guó)土地制度的憲法秩序，是中國(guó)20世紀(jì)資產(chǎn)階段革命和社會(huì)主義革命的重要成果，這一成果在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)就是，土地特權(quán)利益集團(tuán)已經(jīng)作為一個(gè)階級(jí)被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個(gè)人勞動(dòng)的特殊利益。而如果沒有經(jīng)過徹底資產(chǎn)階級(jí)革命或社會(huì)主義革命，則這樣的國(guó)家(如印度)就會(huì)有土地利益集團(tuán)，因?yàn)樗麄兙哂型恋厮袡?quán)，而處處要求作為土地所有者要有的特權(quán)利益，若國(guó)家要取消這種利益，必然會(huì)引起這個(gè)土地利益集團(tuán)的激烈反抗。國(guó)家對(duì)土地利益集團(tuán)激烈反抗的鎮(zhèn)壓就是革命。在當(dāng)前印度，其發(fā)展的最大障礙之一是巨大土地利益集團(tuán)，其封建性，阻礙了資本主義的發(fā)展，拉美亦是。西歐資產(chǎn)階級(jí)革命的任務(wù)之一即是打擊封建貴族土地利益集團(tuán)。
經(jīng)過資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命，中國(guó)已經(jīng)消滅了土地利益集團(tuán)，這是中國(guó)20世紀(jì)兩次偉大革命的重要成果，其在土地制度上的體現(xiàn)即前述中國(guó)土地制度的憲法秩序，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。
奇怪的是，中國(guó)現(xiàn)有一股巨大的聲音要求重建本已消滅的土地利益集團(tuán)，尤其奇怪的是，這個(gè)要求是借維護(hù)中國(guó)農(nóng)民這個(gè)弱勢(shì)群體的利益面目提出，他們卻有意不提中國(guó)95%的農(nóng)民正期待國(guó)家通過強(qiáng)有力財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來為自己提供幫助，有意忽略95%的農(nóng)民與5%的特定位置的土地食利者的差異。
要保護(hù)中國(guó)社會(huì)主義革命的成果，就要從維護(hù)當(dāng)前中國(guó)土地基本制度和其中的憲法秩序開始。
2012年8月11日