進行土地制度的改革，必須不做井底之蛙，跳出我們土地行政指標層層分解、嚴格控制的思維慣性，突破土地財政的惡性循環(huán)，緊緊圍繞人口城市化這個主線，才能真正走出符合人口流動和市場規(guī)律的全新大格局。
用途和規(guī)劃管治高于所有制。農(nóng)村與城市土地的根本區(qū)別不在所有制，而在用途與規(guī)劃。因此，在城鄉(xiāng)土地問題上僅拿所有制說事，是把形式和表面當成了問題的實質(zhì)。
土地自由流轉(zhuǎn)不會使農(nóng)民的經(jīng)營規(guī)模擴大和經(jīng)濟狀況改善，相反會因工商資本拿走大量土地進一步惡化他們的處境。資本下鄉(xiāng)搞大農(nóng)場脫離了我國人口資源的客觀條件，只會加劇我國農(nóng)村人口的流民化。
治理小產(chǎn)權(quán)房和所有違章建筑用“過去合法、今后不準”的辦法只會刺激更大規(guī)模違建。真正的治理之道是區(qū)分不同情況，處罰得當，使小產(chǎn)權(quán)房及一切違規(guī)建設(shè)者付出必要的代價，不能輕易獲利。這樣才能恢復(fù)守法不吃虧、違法不得益的法治精神，杜絕后來者的仿效之心。
我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要問題是土地城市化與人口城市化脫節(jié)，以致有兩億多農(nóng)民工徘徊在城鄉(xiāng)之間，幾千萬留守兒童與父母分離，這是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和人力資本升級的主要障礙。有意思的是，在新一輪制度改革的討論中，人的城市化往往被一筆帶過，而土地的非農(nóng)使用即城市化使用卻吸足了眼球。土地制度改革中許多似是而非的觀念儼然成為正統(tǒng)和主流，下面就對當下流行的幾個主要的提法逐一剖析。
誤區(qū)之一：嚴格區(qū)分公益性與非公益性用地，縮小征地范圍。
這個思路聽起來完全正確，但這幾年在實踐中恰好是反其道而行之。當然，如果真去做也完全不可行，故而口號與政策實踐直接沖突，沒有任何積極意義，只是造成了思想混亂，原因在于這個口號本身就是脫離實際的空談。
首先，按這條思路去做，非公益性用地由市場談判，公益性征地由政府出錢。那么，這意味著政府現(xiàn)行土地收益全部喪失，相反還要另外籌巨資進行公益土地征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這對于現(xiàn)在靠賣地還深陷債務(wù)泥潭的地方政府而言，顯然是天方夜譚。因此，真要實行這條思路，先要停止土地財政，解決現(xiàn)有債務(wù)，還要給地方政府提供公益征地和城市基礎(chǔ)建設(shè)的巨額資金來源。在所有這些條件都根本不具備也不可能具備的情況下，區(qū)分和停止非公益征地當然只能是句空話。
其次，如果真解決了地方政府的債務(wù)和資金來源問題，那么我們是否就真能嚴格區(qū)分公益性非公益性用地去改革征地制度呢?其實在城市化的快速發(fā)展轉(zhuǎn)型期，這也是不可能的。因為在一個城市的城區(qū)擴大時，其所占用的公益性用地如道路、橋梁、綠地、公共設(shè)施等用地一般就要占四分之一左右，市場價值最高的商住用地大約也只占四分之一，另有一半是行政事業(yè)和產(chǎn)業(yè)等用地。公益用地分散在整個城區(qū)，與其他用地犬牙交錯。挑選公益用地單獨征收，根本無法操作。對被征地者來說，近在咫尺的鄰居或鄰村因為被規(guī)劃為商住用地就可通過市場談判要到高價，自己被規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)或公益用地就只能拿低價，這是根本行不通的。對公益用地征收來說，出低價人家不干，全按市場最高的商住用地出高價，政府出不起，對公共財政和納稅人也不公平。故而這些年雖然提出了區(qū)分公益與非公益用地的口號，但政府頒布的政策卻是征收土地實行“同地同價”，即同一塊土地，不論其中各部分以后用于什么用途，都按一個價格征收補償。這里的價格確定雖然有主觀隨意性，但至少在形式上對被征地者一視同仁，可以操作。否則相鄰的土地，張三補高價，李四補低價，顯然太過荒唐，也完全行不通。這是在實踐中政府推行的“同地同價”，即不分公益非公益，都按一個價統(tǒng)一征收補償?shù)脑颉?/p>
實際上，國際經(jīng)驗也驗證了這一點。在二戰(zhàn)后實現(xiàn)經(jīng)濟起飛和快速城市化轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟體，如日本、韓國和我國臺灣地區(qū)都學習當年西歐特別是德國的經(jīng)驗，把舊城改造、新城區(qū)擴展統(tǒng)統(tǒng)列為公益事業(yè)，這樣一來，至少在城市化轉(zhuǎn)型階段，就幾乎沒有什么非公益用地了。
所以，我國原有的土地財政和征地模式當然要做重大改革，但沿著現(xiàn)在流行的所謂區(qū)分公益非公益的思路走，看似捷徑，其實是條死胡同。
誤區(qū)之二：集體土地應(yīng)與國有土地同地同權(quán)同價。
土地性質(zhì)不應(yīng)按所有制區(qū)分，表面上看完全正確，也是這種觀點義正詞嚴、覺得自己立于不敗之地的自信所在。不過這個命題其實偷換了一個概念，就是我國恰好將城市土地規(guī)定為國有，農(nóng)村土地規(guī)定為集體所有，因此真實的問題不是土地的所有制區(qū)分，而是農(nóng)村土地與城市土地的區(qū)別。因為，即便是同一種所有制，如在我國臺灣城鄉(xiāng)土地都可私有，農(nóng)地與市地(我國臺灣的叫法)的區(qū)別依然巨大。所以，我國臺灣有“農(nóng)地如糞土、市地是黃金”的說法。中國大陸也是一樣，國有農(nóng)場的土地在農(nóng)村，同屬國有土地它能否與城市國有土地“同地同權(quán)同價”嗎?當然不能。相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，國有農(nóng)場的土地只能與農(nóng)村集體土地一樣對待。可見，用途和規(guī)劃管治是高于所有制的。農(nóng)村與城市土地的根本區(qū)別不在所有制，而在用途與規(guī)劃。因此，在城鄉(xiāng)土地問題上僅拿所有制說事，是把形式和表面當成了問題的實質(zhì)。
那么，城鄉(xiāng)的建設(shè)用地可否同地同權(quán)呢?問題是即便城市建設(shè)用地也是分為各種不同類型的，如商住、工業(yè)、道路等，各個類型之間并不同權(quán)。同種類型的地因規(guī)劃不同也不同權(quán)。因此，離開各種建設(shè)用地類型及每塊地不同的規(guī)劃要求，無論城鄉(xiāng)都不存在什么同地同權(quán)一說。
進一步說，現(xiàn)在農(nóng)村的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地，是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地轉(zhuǎn)化而來，充其量是個工業(yè)用地。我們知道，城市工業(yè)用地與其他建設(shè)用地就不同權(quán)。城市工業(yè)用地本身也是就項目論價，每塊地都不是一個價。也就是說，城市工業(yè)用地本身就不是同地同權(quán)同價，當然就更談不上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的同地同權(quán)同價了。
當然，很多人強調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)，主要是想說農(nóng)村居民的宅基地應(yīng)當與城市的商品房用地同權(quán)。但他們混淆的是，城市居民的商品房用地是花錢購買而來，只有幾十年土地使用權(quán)，房子面積是固定的，自己隨便搭建就是違建要被拆除。農(nóng)民的宅基地是年滿18歲的村民就可無償分得，是永久使用權(quán)，在宅基地上蓋多大的房子自己也有很大的自主空間，土地性質(zhì)、來源、付費、使用權(quán)年限、建筑規(guī)劃要求都不相同的土地顯然不是同地，當然不會同權(quán)。要使這兩種土地同地同權(quán)，在法律上和經(jīng)濟上都要作出一系列重大修改。治大國如烹小鮮，在法律和財產(chǎn)關(guān)系上均未作任何改變時，就奢談這兩種土地同地同權(quán)，是要出大亂子的。
有人說，我們講的同權(quán)，是指同樣的抵押交易買賣的權(quán)利。城市居民可以賣房，農(nóng)民為何不能賣宅基地?這是因為城市居民賣的是自己買來的商品房，而農(nóng)民擁有的是按一戶一宅分配的福利地。城市居民的保障房出售也有限制，不能自由買賣。城市居民賣了房還享有城市的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各種保障保險(放心保)。這些福利和保障都是不能變賣的。農(nóng)民的全部保險和福利都在他平均分得的土地上，在他能移居城市落戶之前，當然不能隨便出售。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)意味改變農(nóng)村一戶一宅福利分地的大制度，需要整體規(guī)劃，立法先行，哪里可以兒戲?
誤區(qū)之三：集體土地應(yīng)當允許直接入市，以后城市化發(fā)展不必先征收轉(zhuǎn)為國有土地，城市中可以既有國有土地，也有集體土地，權(quán)利平等地作為城市建設(shè)用地交易，形成統(tǒng)一市場。
我國法律現(xiàn)在講的集體土地，主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地。這個集體是個地域概念，即出生和居住在這塊土地的全體農(nóng)民構(gòu)成了這個集體。一個人因出嫁等原因遷出，就不再是這個集體的成員。因此，這個村集體是以農(nóng)村封閉固定的居住方式來界定的。但一個村莊一旦轉(zhuǎn)為城市市區(qū)，固定人員的邊界就被打破。城市市區(qū)的最大特點是“鐵打的營盤，流水的兵”，對外開放，人來人往。顯然，再用固定居住在這個區(qū)域的人來定義集體是不行了，只能是以轉(zhuǎn)為城區(qū)前的老村民作為集體。因此，許多地方村改居后都是用股份公司的形式來持有這塊土地，原村民的土地權(quán)利變成股權(quán)。從法律上說，當土地成為股份公司的財產(chǎn)時，它已不是集體所有，而與其他一般的公司擁有的資產(chǎn)沒有區(qū)別，已經(jīng)成為私產(chǎn)。公司若經(jīng)營不善或被收購就變?yōu)閯e的公司或個人的私有土地。也就是說，農(nóng)村村莊轉(zhuǎn)為城區(qū)社區(qū)后，原農(nóng)村固定區(qū)域內(nèi)封閉成員的集體土地所有制就自然會瓦解，城區(qū)中不可能存在以行政村為載體的集體所有制。
再深入一步，農(nóng)村土地改革這些年來搞的“增人不增地、減人不減地”政策，就等于是把這個集體土地界定給了土地承包時的那批農(nóng)民。由于新增人口即后來出生的人口都沒有土地權(quán)利，這樣等當年承包土地的那批人老了不在了，這個集體也就沒人和不存在了，可見這個原村集體及其所有成員的消失只是時間問題。因此，在城市化轉(zhuǎn)型后，土地可以國有、私人占用(如現(xiàn)在城市的住宅用地)，也可以土地私有，但唯獨不可能存在的就是這個“集體所有”。希望將來中國城市里國有和集體土地所有制平等并存只是空想。從此也可以看出，如果以后城鄉(xiāng)住宅用地全部都是國有私用，可以做到同地同權(quán);或者以后城鄉(xiāng)土地都是私有私用，也可以同地同權(quán)，但唯獨在土地集體所有時，城鄉(xiāng)住宅用地不可能同地同權(quán)。
誤區(qū)之四：農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)、抵押、交易買賣最符合農(nóng)民利益。
這種觀點有一個最強有力的理由：農(nóng)民可以賣糧賣菜，為何不可賣地?難道農(nóng)民多一項權(quán)利反而不利于農(nóng)民嗎?這種觀點強調(diào)不必擔心有農(nóng)民會因賭博受騙或生計被逼賣地，農(nóng)民很聰明，農(nóng)民的利益自己最懂得如何保護。
這種貌似鏗鏘有力的論證，其實主要混淆了兩類不同的農(nóng)民的概念。對于不在城郊的中國絕大多數(shù)農(nóng)村而言，有兩類農(nóng)民。一類是準備不當農(nóng)民、賣房賣地的原農(nóng)民，一類是準備繼續(xù)當農(nóng)民的真農(nóng)民。對前一類農(nóng)民來說，他們確實不反對甚至歡迎土地的自由交易(只要村鎮(zhèn)不借著這個名目軟硬兼施地強迫他們流轉(zhuǎn))。但是他們也很明白，無論怎么自由，他們的那點土地、房子遠離城市，在市場上賣不了幾個錢。對他們來說，最需要和最重要的是他們不當農(nóng)民后能夠在就業(yè)城鎮(zhèn)安家落戶、家庭團聚、安居樂業(yè)，而不致年齡一大，又被迫返鄉(xiāng)(這是今天的絕大多數(shù)情況)，那樣他們既不能在城鎮(zhèn)安居，回鄉(xiāng)又失地失房，這是他們最可怕的噩夢。因此，他們中的大多數(shù)人如果不是被迫，并不愿意放棄土地得一點小錢，而更愿意留著土地做個退路和保險。只有當他們真正在城市安居，融入城市成為市民，他們自然會考慮家鄉(xiāng)土地處理。由此可見，對于土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民并不著急。
對準備繼續(xù)務(wù)農(nóng)的真正農(nóng)民而言，他們歡迎離開的農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給自己，但土地不加限制面向任何人的自由流轉(zhuǎn)，并不符合他們的利益。因為在那種情況下，農(nóng)民靠種地收益能付得起的那一點流轉(zhuǎn)費根本無法與實力雄厚、可以將土地非糧化乃至非農(nóng)化運作的城市工商資本競爭，因而土地自由流轉(zhuǎn)不會使他們的經(jīng)營規(guī)模擴大和經(jīng)濟狀況改善，相反會因工商資本拿走大量土地進一步惡化他們的處境。這是為什么在城市化轉(zhuǎn)型期日本、韓國和我國臺灣地區(qū)都嚴禁資本下鄉(xiāng)購地的原因，也是美國最大的九個農(nóng)業(yè)州立法限制農(nóng)業(yè)土地資本化公司化經(jīng)營的原因。因此，限制農(nóng)地面向任何人的自由流轉(zhuǎn)交易權(quán)，恰恰是真正務(wù)農(nóng)農(nóng)民利益的要求。限制土地自由交易反而保護農(nóng)民這句話并不荒唐，而是真真實實的道理。
實際上，縱觀全球，即使是人少地多的美國，家庭經(jīng)營也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)形式。對于人多地少的我們來說，即便20年后城市化率達到70%以上，仍會有4億多農(nóng)村人口，每家平均經(jīng)營規(guī)模也只有二三十畝地，更接近于日、韓及我國臺灣地區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶規(guī)模。因此，資本下鄉(xiāng)搞大農(nóng)場脫離了我國人口資源的客觀條件，只會加劇我國農(nóng)村人口的流民化。
誤區(qū)之五：小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民要求自主城市化的抗爭，有其合理性，應(yīng)在交納一定的土地出讓金后合法化。
這個命題中的農(nóng)民也偷換了一個概念。能蓋小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民不是廣大農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民，而是城中村和城郊的原住民。這些城中村和城郊的原住民其實主要已不務(wù)農(nóng)，而是當起了地主房東，很多靠土地過上了寄生生活。在城市化轉(zhuǎn)型時代，重要的已經(jīng)不再是占有多大的土地，而是占有哪里的土地。由于土地價值的升值和分化既不是由于土地天然的肥沃程度，也不是土地占有者的投入造成，而是由于人口聚集、公共財政集中投入和土地的用途和規(guī)劃管制造成的。因此，城市化過程中對城市及城郊土地增值的重新分配(即孫中山所說的漲價歸公)，就和農(nóng)業(yè)社會中平均地權(quán)的土地改革一樣，對于保證社會財富分配的公平公正，具有決定性意義。在用途和規(guī)劃管制下，規(guī)劃就是錢，原住民的土地無權(quán)自由流轉(zhuǎn)入市獲益，否則，既破壞了社會公正，也是對占人口絕大多數(shù)的外來進城農(nóng)民利益的擠壓和傷害。
小產(chǎn)權(quán)房是城郊農(nóng)民搭城市基礎(chǔ)設(shè)施便車的逐利行為，本來沒有任何必要美化。城鄉(xiāng)所有違章建設(shè)都是破壞用途和規(guī)劃管治，法治不彰的產(chǎn)物。這在任何法治國家都是不可想象的。治理小產(chǎn)權(quán)房和所有違章建筑用“過去合法、今后不準”的辦法只會刺激更大規(guī)模違建。真正的治理之道是區(qū)分不同情況，處罰得當，使小產(chǎn)權(quán)房及一切違規(guī)建設(shè)者付出必要的代價，不能輕易獲利。這樣才能恢復(fù)守法不吃虧、違法不得益的法治精神，杜絕后來者的仿效之心。
有人說，讓小產(chǎn)權(quán)房合法化可以解決外來農(nóng)民工的住房問題。其實恰好相反。外來農(nóng)民工現(xiàn)在還能在小產(chǎn)權(quán)房暫時棲身，正是因為其不合法，只能出租、不易出售。小產(chǎn)權(quán)房一旦合法化其房價就會立即向大商品房看齊，農(nóng)民工就住不起了。珠三角的一些地方農(nóng)地大部分被建成了出租房，原住民倒是成了地主，但外來打工者根本不可能真正安居，相反與原住民的對立和沖突不斷發(fā)展。這說明讓原住民成地主房東來實現(xiàn)中國的農(nóng)民工市民化，完全是一廂情愿。
誤區(qū)之六：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤解決了城市用地指標的不足和鄉(xiāng)村建設(shè)用地的閑置，是土地改革的重要途徑。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是土地與土地掛鉤，還是只見土地不見人?掛鉤這些年來趕了大量的農(nóng)民上樓，但我國農(nóng)民工及其家屬不能進城落戶問題卻越來越嚴重。這反映了這種掛鉤沒有跳出土地城市化的窠臼，不能解決人的城市化的問題。相反，由于眼睛盯著農(nóng)民的宅基地指標去掛鉤生財，把城市拆遷擴大到鄉(xiāng)村去了，搞得市場扭曲、雞犬不寧。
實際上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標掛鉤的叫法就名不副實。因為它實際上并非建設(shè)用地掛鉤，而是行政力量安排的鄉(xiāng)村所有建設(shè)用地與城市房地產(chǎn)用地掛鉤，利用房地產(chǎn)用地的收益來推動掛鉤。這種自己人為造出來的行政分配指標在政府組織下的掛鉤，不是土地的真實市場價格，反而惡化了土地資源配置。
其實，在城市化過程中大部分農(nóng)村人口進城就業(yè)安家，農(nóng)民進城后需要的用地大大小于在鄉(xiāng)村的用地，因此本來根本不存在建設(shè)用地的緊張問題。是我們對行政分配的建設(shè)用地指標的人為控制，造成所謂建設(shè)用地指標緊缺和房價高企。與之相對照，日本、韓國和我國臺灣地區(qū)這幾個二戰(zhàn)后成功跨過中等收入陷阱的經(jīng)濟體，根本沒有搞什么行政性土地控制和指標掛鉤，而是在大量外來人口進城的地區(qū)，順應(yīng)市場規(guī)律放開控制，大量供應(yīng)土地，使進城就業(yè)的農(nóng)民都能安居樂業(yè)市民化。在農(nóng)民大量舉家離鄉(xiāng)后，用稅收等經(jīng)濟手段引導(dǎo)進城農(nóng)民向留在村里的農(nóng)民流轉(zhuǎn)出售土地，政府財政資助開展大規(guī)模農(nóng)田整理事業(yè)，使農(nóng)田標準化、規(guī)格化，包括沒有謀利動機地將空置的宅基地復(fù)墾。這樣既順利地實現(xiàn)了進城農(nóng)民市民化，又使留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，縮小了城鄉(xiāng)差距，走出了城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化良性循環(huán)的道路。
由此可見，進行土地制度的改革，必須不做井底之蛙，跳出我們土地行政指標層層分解、嚴格控制的思維慣性，突破土地財政的惡性循環(huán)，緊緊圍繞人口城市化這條主線，才能真正走出符合人口流動和市場規(guī)律的全新大格局。
(作者系著名經(jīng)濟學家，東南大學教授)