“要加強(qiáng)和鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，加強(qiáng)和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。”——2012年11月30日習(xí)近平中共中央召開的在黨外人士座談會上指出
“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一旦發(fā)生大饑荒，有錢也沒用。”——2013年11月28日習(xí)近平在山東農(nóng)科院召開的座談會上指出
“要通過推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，讓農(nóng)村成為農(nóng)民幸福生活的美好家園。”——2013年11月28日習(xí)近平在山東考察時指出
從“兩個飛躍”到“三位一體”：幾代農(nóng)民的中國夢
改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平，1990年3月在同江澤民等的談話中提出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進(jìn)，要長期堅(jiān)持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。”
現(xiàn)在可以更加全面地理解鄧小平原話中“規(guī)模經(jīng)營”和“集體經(jīng)濟(jì)”的科學(xué)內(nèi)涵。十八屆三中全會的《決定》，要求加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展“規(guī)?；?rdquo;經(jīng)營，這就揭示了合作經(jīng)濟(jì)是規(guī)模經(jīng)營的重要途徑。也就是說，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營未必要以土地的大量兼并為必然前提。
習(xí)近平很早提出“要走組織化的農(nóng)村市場化發(fā)展路子”，“探索像日本農(nóng)協(xié)、臺灣農(nóng)會的機(jī)制”， “組織農(nóng)民是我們黨的獨(dú)特優(yōu)長”，并豪邁預(yù)言：“新型的合作化道路將會越走越廣闊”。他在浙江省委書記任上提出了農(nóng)村合作“三位一體”的宏偉構(gòu)想，大規(guī)模多層次的農(nóng)村合作協(xié)會(大農(nóng)協(xié))應(yīng)運(yùn)而生。
改革受阻：“大農(nóng)協(xié)”要與“大農(nóng)政”統(tǒng)籌推進(jìn)
習(xí)近平早就注意到“一些政府的涉農(nóng)部門沒有按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，及時轉(zhuǎn)變工作職能，仍習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方法來管理農(nóng)業(yè)，造成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條塊分割”。我們對此深有體會，近年來在一些地方推廣“三位一體”合作組織，遇到的最大阻力，恰恰來自涉農(nóng)部門本身。
30多年前的農(nóng)村改革容易率先啟動，一個重要原因恰恰在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還沒有全面徹底覆蓋農(nóng)村(至少相對于城市而言)。“條條”在農(nóng)村的影響和控制還是相對微弱的。這些年來，城市改革中的“條塊分割”初步得到解決，農(nóng)村改革中“條塊分割”似乎還在加劇。涉農(nóng)部門各自為政的現(xiàn)象非常突出。部門利益不斷膨脹，假以支農(nóng)的名義擴(kuò)張預(yù)算、編制、級別、職權(quán)，更有甚者，通過立法及其他政策性文件強(qiáng)化自身權(quán)力，設(shè)立各種審批權(quán)限和資金渠道。各條線根子都在上面，每條線是越來越強(qiáng)化，但是強(qiáng)化的是權(quán)力而非服務(wù)，是向上加強(qiáng)而非向下加強(qiáng)，相互之間更是摩擦不斷，以至下面就是擰不成一股繩。
好比過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，工業(yè)局不希望下面的企業(yè)搞商業(yè)，商業(yè)局不希望下面的企業(yè)搞工業(yè)，機(jī)械局不希望下面的企業(yè)搞電子，電子局不希望下面的企業(yè)搞機(jī)械，都是生怕動搖了自己“主管部門”的地位或者被別的部門“挖了墻角”。管胳膊的部門不許長腿，管腿的部門不許長胳膊。但是，金融、流通、科技等合作組織及其功能服務(wù)對于農(nóng)民特別是小農(nóng)，如果繼續(xù)相互分割，就既不能達(dá)到規(guī)模優(yōu)勢，又增加組織成本，各自都難以持續(xù)和成功。
由此，“大農(nóng)政”體制，呼之欲出。習(xí)近平借鑒國際經(jīng)驗(yàn)指出： 各(歐共體)成員國除了注重運(yùn)用法律手段外，還都實(shí)行了“大農(nóng)業(yè)”范圍的行政管理。習(xí)近平認(rèn)為：要加快政府管理體制改革，盡快建立對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易進(jìn)行統(tǒng)一管理的政府管理體制，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口貿(mào)易和農(nóng)業(yè)要素、農(nóng)村消費(fèi)品、農(nóng)村工業(yè)品的市場供求，及時實(shí)施有效的宏觀調(diào)控。
另一方面，習(xí)近平主張：各級政府要指導(dǎo)和幫助農(nóng)民成立自治組織，實(shí)行農(nóng)民的自我保護(hù)。要引導(dǎo)農(nóng)民自我保護(hù)組織在同眾多市場主體開展經(jīng)濟(jì)往來時，提高農(nóng)民的談判地位，維護(hù)他們的合法權(quán)益。要指導(dǎo)農(nóng)民自我保護(hù)組織在國家法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)開展活動，監(jiān)督各類農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，保護(hù)農(nóng)村市場化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營現(xiàn)在之所以達(dá)到很高水平，與政府的大力組織和引導(dǎo)有著直接關(guān)系。在這些國家的農(nóng)產(chǎn)品流通組織中，都有政府農(nóng)業(yè)部門的官員在起組織和牽頭作用，如澳大利亞、新西蘭等等，特別是日本等國的農(nóng)協(xié)，本身就是一個半官方組織。
習(xí)近平在2006年12月19日的浙江全省現(xiàn)場會上進(jìn)一步要求：各級政府要把發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)作為促進(jìn)政府全面履行職能和加快轉(zhuǎn)變職能的良好機(jī)遇，切實(shí)加強(qiáng)對新型合作經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)，并在認(rèn)真界定政府相關(guān)部門職能的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件將部分服務(wù)職能轉(zhuǎn)移和委托給新型合作經(jīng)濟(jì)組織來承擔(dān)。
相信這也是十八屆三中全會關(guān)于“創(chuàng)新社會治理體制”、“激發(fā)社會組織活力”的應(yīng)有之義。
行政管理體制改革與合作體系建設(shè)：相輔相成
習(xí)近平在浙江省委書記任上提出，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)服務(wù)形式，大力推進(jìn)以農(nóng)民專業(yè)合作社為基礎(chǔ)、供銷合作社為依托、農(nóng)村信用合作社為后盾的“三位一體”的服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)，努力構(gòu)建以政府部門的服務(wù)和管理為保障的集技術(shù)、信息、金融、營銷等服務(wù)于一體的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺。
改革開放30多年來，農(nóng)口體制一直沒有大的改革，現(xiàn)在已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢的發(fā)展。正如整個市場經(jīng)濟(jì)改革，其實(shí)就是不斷改革計(jì)委以及各個行業(yè)主管“部”，農(nóng)村改革和新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是改革整個農(nóng)口體制，進(jìn)行系統(tǒng)性重組。
但是，涉農(nóng)部門分割問題和農(nóng)民主體地位問題，倒是有可能畢其功于一役。自上而下的行政管理體制改革與自下而上的合作體系建設(shè)相結(jié)合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有喚起農(nóng)民的廣泛參與和支持，提高農(nóng)民組織化程度，我們才有足夠的政治能量與合法性資源，沖破既得利益集團(tuán)的阻隔，真正打破部門分割。也只有逐步整合政府支農(nóng)資源，農(nóng)村合作組織才能迅速得以茁壯成長。
因此有了“大農(nóng)政”與“大農(nóng)協(xié)”比翼雙飛的設(shè)想：
可探索涉農(nóng)行政管理體制改革，同時重組供銷社、信用社、農(nóng)民專業(yè)合作社乃至一些村經(jīng)濟(jì)合作社，設(shè)立各級農(nóng)協(xié)。并把原來農(nóng)業(yè)、科技部門所屬的一些涉農(nóng)事業(yè)單位劃歸農(nóng)協(xié)管理?？h鄉(xiāng)兩級農(nóng)協(xié)為農(nóng)協(xié)的基礎(chǔ)。供銷社整體改組進(jìn)入農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)與信用社(合作銀行)之間可以建立股權(quán)托管、業(yè)務(wù)聯(lián)盟關(guān)系。
習(xí)近平近日在山東考察工作時指出，解決好“三農(nóng)”問題，根本在于深化改革，走中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路。十八屆三中全會的《決定》也提出：“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)”。遙想當(dāng)年的包產(chǎn)到戶，只是放松管制，的確可以在點(diǎn)上、在局部先行取得經(jīng)驗(yàn)，而且可以實(shí)踐先行?，F(xiàn)在所要求的改革，則是深層的體制改革，涉及縣級以上利益格局的重大調(diào)整，需要更為充實(shí)的理論準(zhǔn)備，更為強(qiáng)大的政治能量。大的體制不改革，在局部上的試點(diǎn)是不可能長期鞏固、成熟。因此需要更多注重頂層設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)。
(作者為中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、中國農(nóng)村發(fā)展研究組執(zhí)行組長)