一、引言
改革開放以來，隨著我國城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)民大規(guī)模向城市流動(dòng)，造成農(nóng)村常住人口的減少及空心村問題的出現(xiàn);另一方面，隨著農(nóng)民收入水平及消費(fèi)能力的提高，農(nóng)民新建住房及到城鎮(zhèn)買房現(xiàn)象迅速增加，帶來土地資源浪費(fèi)及建設(shè)用地?cái)U(kuò)大的問題。學(xué)界圍繞農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀，農(nóng)村宅基地管理問題，建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，改革完善農(nóng)村宅基地體制等話題做出的諸多深入探討中，農(nóng)村宅基地性質(zhì)或者少人問津，或者被泛泛而論、一筆帶過，立論基礎(chǔ)的薄弱帶來邏輯論述的似是而非及理論與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)。
農(nóng)村宅基地的相關(guān)研究中，劉俊認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有生存保障性、物權(quán)性、可轉(zhuǎn)讓性、有期限性等特點(diǎn)，允許農(nóng)村住宅自由交易利大于弊，為加快城市化進(jìn)程，應(yīng)該重構(gòu)宅基地權(quán)利體系[[1]]。高圣平認(rèn)為，宅基地使用權(quán)本質(zhì)上是一種私權(quán)，現(xiàn)行的宅基地制度根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，影響了宅基地作為私法上的物權(quán)屬性，應(yīng)該予以改革[[2]]。韓康表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，農(nóng)村宅基地作為集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，在集體所有制的產(chǎn)權(quán)安排下是合理的;但是，隨著城市房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度的提高，再繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化，將損害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[[3]]。一些學(xué)者從土地集體所有制及宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度說明農(nóng)村宅基地的性質(zhì)。如溫鐵軍認(rèn)為，在人地關(guān)系緊張且人口不斷增長(zhǎng)的條件下，土地(包括宅基地)對(duì)農(nóng)村人口的社會(huì)保障功能已經(jīng)遠(yuǎn)大于其作為生產(chǎn)資料的功能[[4]]。賀雪峰認(rèn)為，在以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕模式下，農(nóng)村宅基地具有較強(qiáng)的生產(chǎn)生活功能，從農(nóng)民的角度來看，農(nóng)村宅基地既不同于農(nóng)村耕地，也不同于城市宅基地[[5]]。孟勤國則認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是稀缺性生活必需品，其性質(zhì)猶如居住權(quán)，宅基地使用權(quán)沒有流通含義，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)會(huì)帶來社會(huì)動(dòng)蕩[[6]]。
已有研究主要有以下不足：一是從法律法規(guī)的完善及發(fā)展戰(zhàn)略的角度說明農(nóng)村宅基地的性質(zhì)，多是宏觀判斷，缺少微觀論證，且制度主義和法條主義傾向太重，與農(nóng)民生產(chǎn)生活相去較遠(yuǎn)。二是中國是一個(gè)大國，各地發(fā)展不平衡，農(nóng)村宅基地性質(zhì)表現(xiàn)多樣，以點(diǎn)代面或抽象討論，難以說明其科學(xué)內(nèi)涵。三是多數(shù)研究討論城市化背景下農(nóng)村宅基地利用及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的問題，對(duì)一般農(nóng)村社會(huì)中的宅基地利用形態(tài)考察不多。
有鑒于此，筆者試圖從人口流動(dòng)、鄉(xiāng)村治理、國家戰(zhàn)略的角度考察一般農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、流轉(zhuǎn)、退出問題。需要說明的是，農(nóng)村宅基地分為城郊農(nóng)村宅基地和一般農(nóng)村宅基地。城郊農(nóng)村宅基地具有城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)的特點(diǎn)，宅基地利用形態(tài)及問題表現(xiàn)復(fù)雜，且只占中國農(nóng)村的5%，不具有典型性和概括性。一般農(nóng)村宅基地遠(yuǎn)離城市輻射范圍，空心村、一戶多宅等現(xiàn)象突出，占中國農(nóng)村的95%，更具普遍性和說明性。本文主要從農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀及問題中考察其與農(nóng)民生活、國家發(fā)展、土地資源的關(guān)系，并從中梳理農(nóng)村宅基地的科學(xué)內(nèi)涵。
二、農(nóng)村宅基地與農(nóng)民家計(jì)的關(guān)系
學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的無償使用導(dǎo)致理性小農(nóng)產(chǎn)生“不要白不要”的心理，占用大量土地建房;農(nóng)村宅基地的無償退出使農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力不足，造成土地資源的浪費(fèi);在城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化背景下，農(nóng)村宅基地越來越具有物權(quán)屬性，生存保障屬性則相對(duì)淡化。在上述理論假設(shè)下，諸多研究認(rèn)為，改革農(nóng)村宅基地具有現(xiàn)實(shí)意義與戰(zhàn)略意義，應(yīng)該放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立有償退出農(nóng)村宅基地的機(jī)制[[7]][[8]][[9]]。
上述論點(diǎn)沒有搞清楚農(nóng)民家計(jì)對(duì)宅基利用形態(tài)的影響。在廣大的中西部農(nóng)村，農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民的居住消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的重要部分，具有生產(chǎn)、生活、社會(huì)、文化等多種功能，這與宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)有關(guān)系。
1、半工半農(nóng)：一個(gè)認(rèn)識(shí)前提
總體說來，當(dāng)前中國以出口為導(dǎo)向且處于產(chǎn)業(yè)鏈末端的工業(yè)體系格局沒有改變，這帶來制造業(yè)利潤的微薄及農(nóng)民城市就業(yè)的低收入。而我國人地關(guān)系緊張，在城市化、工業(yè)化的帶動(dòng)下，剩余勞動(dòng)力大量流入城市，造成勞動(dòng)力市場(chǎng)的供過于求，進(jìn)一步擠壓了務(wù)工者的收入空間。另一方面，在人多地少且勞動(dòng)力富余的條件約束下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益不會(huì)大幅增長(zhǎng)。受市場(chǎng)化、全球化的影響，農(nóng)民生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品越多越不值錢，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的局面將長(zhǎng)期存在。
蔡昉認(rèn)為，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)到來，農(nóng)業(yè)不再是勞動(dòng)力的蓄水池，農(nóng)民工進(jìn)城的不可逆轉(zhuǎn)性愈發(fā)確定，地方政府應(yīng)該通過行政干預(yù)促進(jìn)農(nóng)民更好的進(jìn)城，建立均等化的公共服務(wù)和社會(huì)保障[[10]]。農(nóng)村人口的城市遷移是宏觀趨勢(shì)，但當(dāng)前的農(nóng)業(yè)收益與城市收益相比是否無足輕重，農(nóng)民是否可以退出宅基地以在城市完全落戶，尚無定論。另外，關(guān)于當(dāng)前中國農(nóng)村人口有多少，當(dāng)前的城市化水平有多高，并沒有一個(gè)確定的答案，主要是統(tǒng)計(jì)口徑的不同引起差異。如是否將進(jìn)城務(wù)工人口統(tǒng)計(jì)為城市人口，是否將長(zhǎng)年在城市居住的農(nóng)村人口統(tǒng)計(jì)為城市人口，都會(huì)影響到對(duì)城鎮(zhèn)化率的客觀估計(jì)。在諸多城鎮(zhèn)化率版本中，筆者較為認(rèn)同賀雪峰教授的判斷，他認(rèn)為城市化的本質(zhì)是生活方式的變化，即人口和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)在城市完成。依此作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億，以中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)城市化人口速度由30%增至50%，農(nóng)村仍將有7-8億人口[[11]]。
也就是說，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間里，絕大多數(shù)農(nóng)民難以在城市定居，依然要周期性地往返于城鄉(xiāng)之間，農(nóng)業(yè)收入及打工收入對(duì)農(nóng)民均不可或缺，半工半農(nóng)的就業(yè)模式支撐起小農(nóng)家庭生活。在上述宏觀結(jié)構(gòu)約束下，農(nóng)村宅基地要承擔(dān)居者有其屋的生活功能，維持小農(nóng)家計(jì)的生產(chǎn)功能，及應(yīng)付市場(chǎng)不穩(wěn)定的保障功能。
2、農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)生活功能
在一般的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，宅基地既是農(nóng)民居住之地，又是生產(chǎn)活動(dòng)的場(chǎng)所，宅基地兼具農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)及生活方式的雙重功能。農(nóng)村宅基地的“季節(jié)性閑置”是利用常態(tài)，宅基地流轉(zhuǎn)及退出也與農(nóng)民家計(jì)有較強(qiáng)的關(guān)系，筆者以湖北荊門農(nóng)村的宅基地利用狀況為例進(jìn)行說明。
荊門農(nóng)村在1990年代就有宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，不少農(nóng)戶迫于生存壓力，舉家外出打工，造成部分宅基地的閑置。有些農(nóng)戶為防止住宅廢棄或毀壞，就將房屋低價(jià)流轉(zhuǎn)給他人，并搭上幾畝土地，流轉(zhuǎn)價(jià)格為2000-3000元。買房者多為四川、鄂西等位置偏遠(yuǎn)、田畝較少的外來戶，他們買下房屋，耕種賣房者的土地。如果只是買地而不遷入戶口，則買地戶沒有獲得村莊成員權(quán)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將不合法，轉(zhuǎn)入的耕地也將只有使用權(quán)而無承包權(quán)。出于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的考慮，鄉(xiāng)村組織一般會(huì)幫助買地戶將戶口遷移至本村。本地農(nóng)戶以建筑材料的價(jià)格賣掉自己的房屋，甚至搭上10多畝耕地，并不是農(nóng)戶不知道宅基地價(jià)值，主要是在農(nóng)民心中，宅基地并不比耕地有價(jià)值。調(diào)查買房戶，得到的答復(fù)是，“如果不搭上土地，根本不會(huì)買房”。2012年當(dāng)?shù)胤课葙I賣依然在進(jìn)行，平均價(jià)格為6-8萬元，依然按房屋材料價(jià)格折算，賣房者還是要搭售幾畝土地。為了便于村莊管理，避免土地糾紛，鄉(xiāng)村組織不再允許買房戶遷入戶口。盡管如此，低廉的土地價(jià)格(包括耕地和宅基地)和便利的交通位置還是吸引了大批山區(qū)農(nóng)民到此買地買房。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶并不以法定的土地權(quán)利來判斷自己的村莊成員權(quán)，買賣雙方在土地轉(zhuǎn)上達(dá)成高度共識(shí)，即有地有房就有成員權(quán)，一旦簽定房屋買賣協(xié)議，賣房戶即轉(zhuǎn)出成員權(quán)。
宅基地的廉價(jià)與“宅基地里面有資產(chǎn)”的論點(diǎn)形成對(duì)比，對(duì)于一般農(nóng)村的農(nóng)民來說，宅基地與耕地并無本質(zhì)差異，他們都要服務(wù)于生產(chǎn)生活方便，農(nóng)民以農(nóng)業(yè)收益來判斷土地價(jià)格，宅基地廉價(jià)與使用價(jià)值低有關(guān)。
筆者依據(jù)職業(yè)及收入標(biāo)準(zhǔn)，將當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、農(nóng)村貧弱階層[[12]]。不同階層對(duì)農(nóng)村宅基地的功能訴求不同，利用宅基地的方式也不同。脫離土地階層大多具備城市生活的能力，農(nóng)村宅基地的居住意義不大，他們或者將宅基地贈(zèng)與、出售給其他農(nóng)戶，或者將宅基地長(zhǎng)期閑置，該階層所占比例極小，真正住宅空廢化的情況不多。舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多是季節(jié)性閑置，“人走屋空”的空心村易形成。其中舉家外出務(wù)工階層有較強(qiáng)的融入城市的愿望，將農(nóng)房變現(xiàn)以換取進(jìn)城資金的訴求強(qiáng)烈，流轉(zhuǎn)宅基地的現(xiàn)象也較為普遍。小農(nóng)兼業(yè)階層及村莊貧弱階層的宅基地使用效率較高，因?yàn)樗麄兊闹饕嬷饕P(guān)系在村莊。需要說明的是，小農(nóng)兼業(yè)階層及半工半農(nóng)階層在鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)地位高，有較強(qiáng)的消費(fèi)能力和較高的生活訴求，他們也可能賣掉房屋，在交通沿線建房，“一戶多宅”的現(xiàn)象因此出現(xiàn)。
除開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地自發(fā)退出在當(dāng)?shù)匾埠芷毡?，主要有兩種情況：一是農(nóng)戶出于生產(chǎn)便利，搬到離田較近的地方居住;二是農(nóng)戶出于交通、教育方便的考慮，在新地方建房。不管出于生產(chǎn)還是生活方便，農(nóng)戶多會(huì)將將老屋的棱子、椽子、磚瓦拆除，然后再作建房材料，或者直接賣掉。當(dāng)土地收益較大時(shí)，農(nóng)戶將老宅基地復(fù)墾為耕地，在上面種麥子或蔬菜，當(dāng)土地收益較小時(shí)，農(nóng)戶便將房屋材料出售，然后任老屋閑置直至廢棄，空心村現(xiàn)象因此出現(xiàn)。國家2000年出臺(tái)退耕還林政策時(shí)，一些農(nóng)戶在廢棄的宅基地上種植樹木。筆者2010年調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，某村的個(gè)別人搞苗木買賣發(fā)了財(cái)，農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)巨大收益，紛紛將老宅基地復(fù)墾，甚至將門前的禾場(chǎng)、屋后的園輔也開墾出來種苗木，宅基地自然退出。
沙洋農(nóng)村的宅基地利用方式在廣大的中西部農(nóng)村較為普遍，半工半農(nóng)的家計(jì)模式?jīng)Q定了宅基地的福利屬性要遠(yuǎn)大于其商品屬性，多數(shù)農(nóng)民從生產(chǎn)方便和生活舒適的角度考慮宅基地的存廢，宅基地問題的出現(xiàn)與其社會(huì)功能的缺乏有直接關(guān)系。沙洋農(nóng)村“搭地賣房”的低價(jià)，并不是農(nóng)民不了解宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，而是宅基地價(jià)值依附于農(nóng)戶家計(jì)模式。宅基地、房屋和土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓在家庭再生產(chǎn)的考量下形成均衡市場(chǎng)，其流轉(zhuǎn)價(jià)格是合理的。
三、農(nóng)村宅基地與土地利用的關(guān)系
1、農(nóng)村宅基地的價(jià)值來源
目前學(xué)界有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地是資源，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要生產(chǎn)要素，只要參與市場(chǎng)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與勞動(dòng)力要素的結(jié)合，就能生產(chǎn)出巨大財(cái)富，因此，應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)制度改革來顯化農(nóng)村宅基地的價(jià)值。如韓康說，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個(gè)物品只有在充分交易和充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下才能顯示其真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值即交易價(jià)值[3]。問題是，湖北荊門農(nóng)村的“搭地賣房”現(xiàn)象從1990年代出現(xiàn)起一直持續(xù)到現(xiàn)在，宅基地價(jià)值的顯現(xiàn)狀況并不明顯，筆者以為，一些學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地價(jià)值的理解有誤。
土地價(jià)格由兩方面決定，土地使用價(jià)值及土地供求狀況。農(nóng)村宅基地不是勞動(dòng)產(chǎn)品，不具有任何固有和使用價(jià)值，是否參與市場(chǎng)流通與宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的有無關(guān)系不大，畢竟，單純的流通不會(huì)產(chǎn)生價(jià)值。學(xué)界常講的農(nóng)村宅基地價(jià)值與城市化、工業(yè)化聚集帶來的土地增值有很大關(guān)系[[13]]。國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)耕地的需要，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃管理，下達(dá)給地方的城市建設(shè)用地指標(biāo)一般偏緊，以保證城市的合理經(jīng)濟(jì)密度，客觀上造成地方發(fā)展的兩個(gè)稀缺——實(shí)地稀缺與指標(biāo)稀缺。土地作為特殊商品，其地理位置具有不可移動(dòng)性，城市化、工業(yè)化要平面推進(jìn)，就要占用特定位置的土地，城郊農(nóng)村的土地(包括宅基地)因供不應(yīng)求快速升值。
城郊農(nóng)村的土地因區(qū)位優(yōu)勢(shì)而升值緣于實(shí)地的供不應(yīng)求，一般農(nóng)村宅基地的升值則與國家政策連帶出的指標(biāo)供不應(yīng)求有關(guān)。在土地資源有限及保障耕地紅線的背景下，中央對(duì)土地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增量，它在防止城市多占土地的同時(shí)，帶來兩個(gè)社會(huì)后果，一是耕地被限定為只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品的低價(jià)格決定耕地的低價(jià)值，二是城市建設(shè)用地供給指標(biāo)的稀缺帶來指標(biāo)價(jià)值的攀升。本來農(nóng)村宅基地與城市宅基地并不相關(guān)，只因國土資源部2008年出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，使地方政府看到了農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)效用，即將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)平衡，農(nóng)村宅基地作為建設(shè)用地之一，將之復(fù)墾為耕地獲得指標(biāo)收益，不僅可以使農(nóng)民獲益，而且增加耕地面積，還能優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，一舉三得。
問題是，那些一般農(nóng)村的宅基地必須通過復(fù)墾為耕地以形成指標(biāo)，然后通過流轉(zhuǎn)與交易，完成與城市耕地之間的空間置換，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值提升。只有少數(shù)的宅基地才可能被復(fù)墾，并因此顯現(xiàn)出較高的貨幣價(jià)格，多數(shù)農(nóng)村的宅基地難有機(jī)會(huì)被復(fù)墾，土地用途管制才是其高價(jià)格的根源。若國家不再管控建設(shè)用地指標(biāo)，允許農(nóng)民自主復(fù)墾宅基地以獲得指標(biāo)，然后像金融市場(chǎng)一樣自由交易，則指標(biāo)必定因供過于求而價(jià)格大跌，農(nóng)民的自主城市化之路也將成為夢(mèng)囈。另一方面，復(fù)墾出的農(nóng)村宅基地并沒有作為獨(dú)立的生產(chǎn)要素進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，參與到與勞動(dòng)力、資本的結(jié)合中去，更談不上生產(chǎn)更多社會(huì)財(cái)富及實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。農(nóng)村宅基地的功能僅在于一減一增以獲取用地指標(biāo)，指標(biāo)與實(shí)地的不同是指標(biāo)只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政策調(diào)控和偏緊的土地供給策略。指標(biāo)只是一個(gè)符號(hào)，本身不具有資產(chǎn)功能，只有指標(biāo)落地區(qū)，即城郊農(nóng)村的土地才能參與城市發(fā)展。
城市要擴(kuò)張就要占有土地(包括耕地和建設(shè)用地)，現(xiàn)在國家每年的建設(shè)用地計(jì)劃是600萬畝，而我國有18.26億畝的耕地資源，即使按照當(dāng)前的城市速度發(fā)展，30年后也只有極少的土地被占用，變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，參與城市化進(jìn)程。大多數(shù)一般農(nóng)村難有獲取宅基地復(fù)墾的機(jī)會(huì)，多數(shù)農(nóng)民還是要依賴土地謀生活，宅基地的資產(chǎn)價(jià)值與他們無關(guān)。
2、增減掛鉤政策的性質(zhì)及影響
我國國土資源短缺，保障耕地紅線壓力大，一味占用耕地來滿足城市發(fā)展很難持續(xù)，在新增建設(shè)用地受到限制的條件下，如何盤活存量土地，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，使建設(shè)用地資源得到合理配置，成為中央和地方共同關(guān)心的問題。2008年出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是基于人多地少矛盾國情下的一個(gè)特殊政策，但對(duì)城鄉(xiāng)土地利用及管理影響巨大。梳理清楚增減掛鉤政策的性質(zhì)，考察其對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及退出的影響，有助于我們更深入理解農(nóng)村宅基地的性質(zhì)。
“增減掛鉤政是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城市建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作[[14]]”。需要說明的是，土地的空間轉(zhuǎn)換只限于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，要經(jīng)過相關(guān)部門論證，還要報(bào)國土部審批。在一般農(nóng)村的宅基地?cái)?shù)量眾多且不能進(jìn)入項(xiàng)目規(guī)劃的背景下，增減掛鉤政策只能使特定區(qū)域的農(nóng)村分享城市發(fā)展帶來的土地增值收益好處，一旦農(nóng)村宅基地的復(fù)墾規(guī)模擴(kuò)大，造成指標(biāo)市場(chǎng)的供不應(yīng)求，則指標(biāo)價(jià)格將會(huì)大跌，農(nóng)村宅基地的價(jià)值也不再顯化[[15]]。
周其仁教授從成都增減掛鉤政策的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)更高市場(chǎng)價(jià)值的路徑，即土地資源經(jīng)過轉(zhuǎn)讓可提升收入流，只要改變土地房產(chǎn)的空間位置，就可大幅度增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[[16]]。周教授犯了三個(gè)常識(shí)性錯(cuò)誤，一是土地位置具有不可移動(dòng)性，決定了多數(shù)土地不能成為完全的商品參與市場(chǎng)流通，只有城郊農(nóng)村的土地才能作為生產(chǎn)要素參與城市發(fā)展。二是農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)空間位置變動(dòng)而增值的部分是稀缺指標(biāo)而非實(shí)地，是虛擬的土地價(jià)值。三是沒有生產(chǎn)發(fā)展，就沒有資源分配，增減掛鉤政策只是改變生產(chǎn)領(lǐng)域，并沒有真正發(fā)展生產(chǎn)力，所謂“農(nóng)民自用建設(shè)用地一經(jīng)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，就可表現(xiàn)出驚人的貨幣財(cái)富”實(shí)在大錯(cuò)特錯(cuò)[[17]]。
其實(shí)，真正有要素價(jià)值的是城郊農(nóng)村的土地，增減掛鉤政策不過是通過土地增值收益的再分配帶來部分農(nóng)村宅基地的升值，如果不是地方政府從“土地財(cái)政”中拿出資金，支援農(nóng)村建設(shè)，一般農(nóng)村的宅基地將難有升值空間。原因很簡(jiǎn)單，一般農(nóng)村的宅基地沒有獨(dú)立生產(chǎn)要素的內(nèi)涵，難以參與第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相比較于無使用價(jià)值的宅基地，農(nóng)村耕地因其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出要比宅基地有價(jià)值得多。增減掛鉤政策的本質(zhì)是通行政府財(cái)政轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村的利益輸送，以為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供必要資金支持。但好政策常常帶來悖論的實(shí)踐效果，增減掛鉤政策的實(shí)施影響了農(nóng)村宅基地的利用方式：
一是項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地的高價(jià)讓其他農(nóng)戶看到宅基地的“影子價(jià)格”。本來出于生產(chǎn)生活方便，農(nóng)戶會(huì)將老宅基地復(fù)墾為耕地，在上面種樹種菜的，現(xiàn)在大多停止拆遷老屋，熱切等待國家惠農(nóng)政策的到來，任其老房屋閑置直至廢棄。與此同時(shí)，自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)也停止，原來的房屋買賣因協(xié)議不完備，戶口遷移等遺留問題，成為賣房戶收回老屋，要求買房戶補(bǔ)錢的借口，帶來諸多房屋買賣糾紛，影響基層社會(huì)穩(wěn)定。
二是農(nóng)民被上樓的現(xiàn)象易發(fā)生，農(nóng)民合法權(quán)益易受侵害。要節(jié)約集約利用宅基地，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)，就要將農(nóng)村宅基地連片拆除，否則很難通過驗(yàn)收，形成掛鉤指標(biāo)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對(duì)房屋的功能訴求不同，對(duì)拆舊建新的感受也不一樣。地方政府為了盡快拆除房屋，就要與農(nóng)戶談判，或者給農(nóng)戶高價(jià)，誘導(dǎo)其拆除，或者運(yùn)用行政力量強(qiáng)拆，由此帶來農(nóng)民被上樓的情況。農(nóng)村宅基地具有生產(chǎn)生活功能，農(nóng)民要儲(chǔ)存糧食、存放農(nóng)具、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨，維持家庭生活的體面，對(duì)宅基地面積就會(huì)有要求，增減掛鉤政策通過“拆舊建新”，讓農(nóng)民集中居住，不僅掏空了農(nóng)民的積蓄，而且造成農(nóng)民生活單一化，農(nóng)民的幸福指數(shù)大大降低。
四、農(nóng)村宅基地與國家發(fā)展的關(guān)系
我國人地矛盾突出，宅基地資源嚴(yán)重稀缺。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加快，建設(shè)用地使用量大幅增長(zhǎng)，農(nóng)村宅基地的稀缺性隨之上升。農(nóng)村宅基地被占用主要包括兩個(gè)方面：一是城市發(fā)展占用城郊農(nóng)村的宅基地，二是農(nóng)民新建住房帶來村莊建設(shè)用地?cái)U(kuò)大。在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，城市化、工業(yè)化的集聚還會(huì)占地，農(nóng)民居住訴求還會(huì)提高，在保障農(nóng)民生存權(quán)益的基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)村宅基地的有序退出，才能實(shí)現(xiàn)保障國家糧食安全，促進(jìn)政治社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略大局。
1、農(nóng)村宅基地的利用效率問題
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997-2008年，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長(zhǎng)4%，農(nóng)村戶均總用地超過1畝，人均居民點(diǎn)用地高達(dá)229平方米，遠(yuǎn)高于規(guī)范規(guī)定的150平方米，“散、亂、空”現(xiàn)象普遍，宅基地使用效率低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重[③]。筆者在此不評(píng)論統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性[④]，只從農(nóng)民流動(dòng)機(jī)制及“三農(nóng)”問題本身考察宅基地利用問題。梳理相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，已有研究對(duì)土地的要素價(jià)值過于重視，對(duì)半工半農(nóng)的小農(nóng)家計(jì)模式缺乏認(rèn)識(shí)，造成研究結(jié)論的以偏概全、脫離實(shí)際。筆者以為，從宅基地生產(chǎn)功能的發(fā)揮及可復(fù)墾為耕地的特點(diǎn)來分析，則農(nóng)村宅基地利用不僅有效率，而且具有長(zhǎng)期合理性。
農(nóng)民家計(jì)模式對(duì)宅基地利用的影響是根本的，宅基地利用的問題也來源于此。為維持家庭生活的體面尊嚴(yán)，青壯年勞動(dòng)力到城市打工養(yǎng)小家，老人在村莊種田自給自足。個(gè)人機(jī)遇、能力不同，市場(chǎng)環(huán)境、生命周期不同，帶來農(nóng)戶城市打工時(shí)間的長(zhǎng)短不一，連帶出農(nóng)村房屋的完全居住型、不完全居住型、完全不居住型、租約型四種類型，只要進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民難以在城市落戶，農(nóng)村宅基地的存在及利用就具有高度合理性。有學(xué)者從村莊空間形態(tài)的角度統(tǒng)計(jì)出戶均宅基地0.268的容積率，因此得出農(nóng)村宅基地使用效率低、土地利用浪費(fèi)的結(jié)論[[18]]，并不符合農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民就業(yè)模式的半工半農(nóng)特點(diǎn)，帶來農(nóng)村房屋的不完全居住形態(tài)，這在廣大中西部農(nóng)村廣泛存在。從農(nóng)民角度考慮，農(nóng)村房屋閑置在那里，可以為城市打工提供居住保障，即使被殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰，也可以回到老屋繼續(xù)種田，維持基本生產(chǎn)生活。從政治社會(huì)穩(wěn)定及小農(nóng)家庭再生產(chǎn)的角度，而不是從經(jīng)濟(jì)效用的角度去認(rèn)識(shí)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村宅基地的利用是有效率的[[19]]。
學(xué)界所說的宅基地使用效率不僅指農(nóng)村房屋的居住率，還指將宅基地復(fù)墾為耕地的生產(chǎn)率。劉彥隨等人發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展與耕地資源流失之間存在顯著的負(fù)向關(guān)系，其中建設(shè)占用耕地是耕地減少的主要原因，如果將空心村整治上升為國家戰(zhàn)略，可緩解保障耕地紅線的壓力[[20]]。而筆者在一般農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果土地收益較大，農(nóng)戶會(huì)自覺將宅基地復(fù)墾為耕地，在上面種植糧食果蔬，如此，不僅實(shí)現(xiàn)了宅基地退出，而且擴(kuò)大了耕地面積。當(dāng)前農(nóng)村宅基地的大量閑置，除開受宏觀政策制度影響，還與復(fù)墾宅基地的收益低廉有關(guān)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的背景下，糧食產(chǎn)量連續(xù)多年增加，農(nóng)業(yè)收益不會(huì)大幅增長(zhǎng)，農(nóng)民因此閑置宅基地，等待價(jià)格機(jī)制的刺激及引導(dǎo)，然后回來復(fù)墾并耕種宅基地。從宅基地可復(fù)墾為耕地的角度考慮，當(dāng)前中國1.14億畝的宅基地閑置并非不好，需知我們要的是耕地生產(chǎn)能力和生產(chǎn)潛力，而非具體的糧食生產(chǎn)狀況[[21]]?，F(xiàn)在糧食市場(chǎng)供過于求，糧價(jià)太低，農(nóng)戶沒有復(fù)墾宅基地的積極性，甚至拋荒自己的承包地。如果糧食供不應(yīng)求，糧價(jià)上漲，農(nóng)民多會(huì)復(fù)墾宅基地，擴(kuò)大種植面積。在耕地拋荒日趨增多的條件下，通過行政力量推動(dòng)土地整治，建立宅基地退出機(jī)制，既增加了行政成本，浪費(fèi)了國家資源，也難以保證復(fù)墾出的耕地質(zhì)量。
2、農(nóng)村宅基地對(duì)國家發(fā)展的影響
當(dāng)前學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地問題的討論主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為無償使用宅基地制度鼓勵(lì)了農(nóng)民“不要白不要”的心理，既無法阻止多占宅基地的行為，也無法收回多占和無用的宅基地，造成一戶多宅和超標(biāo)占地現(xiàn)象，及土地閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重的后果 [[22]][[23]][[24]]。二是認(rèn)為在現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度與管理制度存在諸多缺陷，禁止農(nóng)村宅基地出售、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，不允許城鎮(zhèn)人到農(nóng)村買房購置宅基地等，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移[[25]][[26]]。
如果沿著上述觀點(diǎn)的立論邏輯，依據(jù)村莊空間形態(tài)及城市化趨勢(shì)來推斷農(nóng)村宅基地的利用問題，我們多會(huì)得出改革農(nóng)村宅基地制度，推動(dòng)農(nóng)村住宅的商品化是提高農(nóng)民福利必由之路的結(jié)論。問題是，農(nóng)村宅基地具有維持小農(nóng)家計(jì)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民生活方便的功能，居者有其屋的保障功能只是其中之一，且生存保障功能對(duì)于國家穩(wěn)定意義重大。僅從城鄉(xiāng)二元體制角度考察農(nóng)村宅基地的利用問題，忽視二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”問題及農(nóng)民流動(dòng)的影響，將帶來政策實(shí)踐悖論及侵害農(nóng)民權(quán)益的后果。
作為世界上人口最多的國家及世界上最大的發(fā)展中國家，中國改革開放30年來一直保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，原因無他，主要是農(nóng)村勞動(dòng)力源源不斷的向城市供給，及村莊作為現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池保證了總體的社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村土地(包括宅基地)制度的福利性，使2億多農(nóng)民進(jìn)城打工沒有后顧之憂。受中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)限制，70%的農(nóng)民難以在城市立足，還是要回到農(nóng)村生活，居住進(jìn)農(nóng)村房屋并耕種一畝三分地。有學(xué)者認(rèn)為，把保障性當(dāng)成貫穿宅基地使用權(quán)始終的屬性，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下假定農(nóng)民不流動(dòng)的觀點(diǎn)，解決農(nóng)民喪失宅基地后無家可歸的問題需要社會(huì)保障制度解決，與宅基地制度的改革本身無關(guān)[1]。這種論調(diào)的荒謬之處在于，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系不是一蹴而就的，且不說盲目推行城鄉(xiāng)接軌的社會(huì)保障制度很可能增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民務(wù)工的門檻和獲得高收入的難度，只是居無定所催生出的大量流民，將危脅社會(huì)治理及政治穩(wěn)定，給“中國夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)帶來諸多不確定因素。農(nóng)村宅基地的福利性及保障性連接著農(nóng)民的基本人權(quán)及國家的繁榮富強(qiáng)，應(yīng)穩(wěn)健的改革而不是片面的否定。
農(nóng)業(yè)于農(nóng)民很重要，正是農(nóng)業(yè)收益作保障，務(wù)工收益作彩頭，維持了小農(nóng)家庭再生產(chǎn)，保證了農(nóng)民生活的體面尊嚴(yán)。“一戶多宅”及“空心村”問題的出現(xiàn)有著復(fù)雜原因，與鄉(xiāng)村治理狀況的惡化，公共品供給的不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，國家政策和地方政府的推動(dòng)有較大關(guān)系[[27]]。農(nóng)民易地建房主要有兩個(gè)原因：一是原有的農(nóng)村宅基地難以滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要;二是出于農(nóng)村社會(huì)的生活壓力，如為了增加婚嫁資本、獲得村莊面子、照顧小孩上學(xué)方便，農(nóng)戶被迫在拋棄老屋的同時(shí)到城鎮(zhèn)買房或擇地新建房屋。無論哪種原因，農(nóng)戶多選擇將房屋安置在農(nóng)業(yè)耕作半徑內(nèi)，以方便農(nóng)田種植管理。筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前不少公路兩旁建起密密麻麻的房屋，由于缺少統(tǒng)一的村鎮(zhèn)規(guī)劃，公共設(shè)施建設(shè)薄弱，垃圾污水遍地，房屋私搭亂建，既影響居住環(huán)境的改善，又不利于生活質(zhì)量的提高。訪談得知，農(nóng)民在建房一事上也很糾結(jié)，一方面，建幢樓房要花費(fèi)農(nóng)戶半生的積蓄，如果沒有選好建房地點(diǎn)，極有可能再次易地建房并升級(jí)房屋檔次，這將帶來資金的浪費(fèi)及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。另一方面，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃缺失、宅基地管理不到位，造成農(nóng)戶建新不拆舊，占用耕地建房行為得不到有效控制，而新建房屋的質(zhì)量不高，空間布局不協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏等增加了改造居民點(diǎn)的成本，影響了新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。
五、結(jié)論與討論
相較于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度、城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度，中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其在國際經(jīng)濟(jì)體系中的位置對(duì)農(nóng)村宅基地的利用方式影響更大，它帶來農(nóng)村宅基地的三重性質(zhì)：一是農(nóng)村宅基地對(duì)小農(nóng)家庭再生產(chǎn)發(fā)揮著重要作用，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要部分;二是農(nóng)村宅基地介于耕地與城市宅基地之間，容易復(fù)墾為耕地，不具有資產(chǎn)屬性;三是農(nóng)村宅基地具有重要的保障功能，能應(yīng)付市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，對(duì)保障國家糧食安全及推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。
農(nóng)村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與糧食市場(chǎng)供過于求、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益偏低有關(guān)，也與國家惠農(nóng)政策如新農(nóng)村建設(shè)政策、增減掛鉤政策有關(guān)，更與農(nóng)村公共品供給不足及農(nóng)民消費(fèi)能力的提高有關(guān)，各種因素相互影響，共同發(fā)力，造成“一戶多宅”、亂占耕地、“空心村”等現(xiàn)象的出現(xiàn)和擴(kuò)大。
在半工半農(nóng)的家計(jì)模式下，農(nóng)村宅基地的“季節(jié)性閑置”、利用率不高是正?，F(xiàn)象，沒必要大驚小怪。從國家戰(zhàn)略和農(nóng)民福利的角度考察農(nóng)村宅基地利用問題，而不是從土地要素角度考察宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度總體合理，需要不斷完善和健全。
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[④] 目前學(xué)界對(duì)宅基地概念界定不清，“地方性知識(shí)”對(duì)宅基地測(cè)量影響較大，造成不少農(nóng)村宅基地出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的面積擴(kuò)大，詳見劉銳，農(nóng)村宅基地退出問題再探討[J]，中州學(xué)刊，2013(7)
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[[23]] 趙之楓，城市化背景下農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度初探[J]，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2001(1)
[[24]] 楊一介，農(nóng)村宅基地制度面臨的問題[J]，中國農(nóng)村觀察，2007(5)
[[25]] 張曙光，博弈：地權(quán)的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：85-89
[[26]] 曹良明，關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度的若干思考[J]，經(jīng)濟(jì)叢刊，2008(1)
[[27]] 劉銳，空心村問題再認(rèn)識(shí)——農(nóng)民主位的視角[J]，社會(huì)科學(xué)研究，2013(3)
修改稿發(fā)表于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014(1)