一
2009年4月，偶然讀到一篇關(guān)于土地制度的論文，基于對(duì)論文缺乏常識(shí)的不滿，臨時(shí)決定寫一本關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去的書，目的是恢復(fù)學(xué)界和媒體關(guān)于土地制度的常識(shí)。2010年，此書以《地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》為名由中國(guó)政法大學(xué)出版社出版?！兜貦?quán)的邏輯》出版后，產(chǎn)生了一些影響，贊揚(yáng)不少，批評(píng)也有。批評(píng)最激烈的是北京大學(xué)周其仁教授。
2009年之前，我主要研究鄉(xiāng)村治理，側(cè)重政治學(xué)和社會(huì)學(xué)方面，對(duì)土地制度的關(guān)注很少。2009年撰寫《地權(quán)的邏輯》一書，開始系統(tǒng)關(guān)注土地制度，這一關(guān)注才發(fā)現(xiàn)，土地制度和土地問(wèn)題上的缺乏常識(shí)，到了讓人驚心的地步。尤其是四棲于官產(chǎn)學(xué)媒的周其仁教授為代表的主流學(xué)者對(duì)改革開放30年后中國(guó)土地的復(fù)雜性的無(wú)視，已經(jīng)到了不可思議的程度。以周其仁教授為代表的主流學(xué)者樂(lè)意用極其簡(jiǎn)化和簡(jiǎn)單的黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)推導(dǎo)土地制度的應(yīng)然安排，全然不顧中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)高度分化，農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)高度復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)。這些黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)不僅極大地誤導(dǎo)了地方政府的決策，而且對(duì)中央決策也有巨大影響。
以對(duì)周其仁批評(píng)的回應(yīng)為基點(diǎn)，2012年，我集中四個(gè)時(shí)間段對(duì)當(dāng)前學(xué)界和政策部門關(guān)于土地制度的若干觀點(diǎn)進(jìn)行了辨析。這四次寫作分別為2012年的3月、8月、9月和12月，每次寫作時(shí)間為一周左右，寫成大約30萬(wàn)字的數(shù)十篇評(píng)論。每篇評(píng)論針對(duì)學(xué)界和政策部門的一個(gè)具體觀點(diǎn)或?qū)嵺`展開，所寫不免零碎分散。2012年年底，將這些評(píng)論編輯成一冊(cè)，題為《地利共享——中國(guó)建設(shè)用地制度研究》，交給東方出版社。
東方出版社的李治華先生因?yàn)樽x過(guò)我所寫《地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》一書，對(duì)我的研究頗有好感，而在2012年年初向我約稿。我答應(yīng)說(shuō)，正好《地權(quán)的邏輯》出版后，我繼續(xù)關(guān)注土地制度，有些新的想法，因此愿意撰寫關(guān)于中國(guó)土地制度向何處去的新文章。這樣，以對(duì)周其仁教授批評(píng)的回應(yīng)為基點(diǎn)，到年底總算向治華交出了這本書稿。
拿到書稿后，治華和另外一個(gè)編輯徐玲討論后認(rèn)為，用《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》為名出版，可以更準(zhǔn)確表達(dá)我的意思，也更能夠說(shuō)明本書與《地權(quán)的邏輯》一書的關(guān)系。他們將我之前分四次撰寫的評(píng)論，按章節(jié)以及不同文章的邏輯關(guān)系，編輯成目前書中的樣子，這樣一來(lái)好像一本專著了。
二
之所以初稿取名《地利共享》，是因?yàn)槲艺J(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)之所以可以取得快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)重要原因是中國(guó)現(xiàn)行土地制度為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尤其是城市發(fā)展提供了制度紅利：隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展，越來(lái)越多農(nóng)地被征收為城市建設(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地增值收益的大部分都以土地財(cái)政的形式掌握到地方政府手中，地方政府因此可以建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前，主流學(xué)界和媒體都在批評(píng)土地財(cái)政，認(rèn)為土地財(cái)政有百弊而無(wú)一利。
土地財(cái)政當(dāng)然不是沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題是，我們應(yīng)該從哪個(gè)角度和哪個(gè)方向來(lái)批評(píng)土地財(cái)政。著名學(xué)者吳敬璉在2013年3月24日召開的中國(guó)發(fā)展高層論壇上說(shuō)，農(nóng)地變成工商業(yè)用地，政府要征購(gòu)，征購(gòu)價(jià)格和土地批租價(jià)格中間有很大的差距，“舊型城鎮(zhèn)化整個(gè)是由賺取土地差價(jià)推動(dòng)的。”“這些年來(lái)，大概從這個(gè)差價(jià)得到的收入有不同的估計(jì)，最低的估計(jì)30萬(wàn)億。”他說(shuō)：“為什么城中村發(fā)生了大問(wèn)題?就是農(nóng)民不愿意用征購(gòu)價(jià)格賣給政府”，按吳敬璉研究員的意見，新型城鎮(zhèn)化就不應(yīng)該再用這個(gè)征購(gòu)價(jià)格和土地批租價(jià)格之間的差價(jià)來(lái)推動(dòng)，這個(gè)差價(jià)應(yīng)該都給到農(nóng)民，這也是保護(hù)農(nóng)民的利益[1][1]。吳敬璉研究員的意見一定可以引起很多人共鳴，就是我們不能以犧牲農(nóng)民利益來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。
報(bào)道吳敬璉講話的同一篇報(bào)道中，《瀟湘晨報(bào)》記者引用有關(guān)學(xué)者的話說(shuō)：“懸殊的土地價(jià)差，催生了新的社會(huì)不公。在南方某城市，200多畝土地，村民拿到的補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)款等累計(jì)不過(guò)2400多萬(wàn)元;而經(jīng)地方政府‘預(yù)征’、儲(chǔ)備十幾年后，出讓的價(jià)格卻劇增至20多億元。百倍‘價(jià)差’，讓村民們難以接受，遂以上訪等手段表達(dá)訴求。這樣的土地糾紛，在近年來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中層出不窮。”
按吳敬璉研究員的意見和《瀟湘晨報(bào)》的意思，要讓城中村農(nóng)民滿意，土地征購(gòu)價(jià)格和批租價(jià)格就不應(yīng)該有差價(jià)，土地增值收益就都應(yīng)該都給到農(nóng)民。那我們就來(lái)算一算，若沒(méi)有這個(gè)差價(jià)，土地轉(zhuǎn)用增值收益都得給到農(nóng)民，那是一個(gè)什么概念。200畝土地，按每戶10畝承包地，200畝也就20戶，20戶分享20億，每戶1億元土地收入?國(guó)家當(dāng)然可以征收高額累進(jìn)稅，增收50%的稅，還有每戶5000萬(wàn)元?僅僅承包了集體10畝土地，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展正好需要征收不可移動(dòng)的這個(gè)處在特定位置的土地，承包農(nóng)民就可以每戶獲得數(shù)千萬(wàn)元的土地增值收益，這樣的飛來(lái)橫財(cái)，真是對(duì)得起這里的農(nóng)民啊!
其實(shí)，即使有以上差價(jià)，吳敬璉所說(shuō)發(fā)生大量問(wèn)題不愿用征購(gòu)價(jià)賣土地給國(guó)家的城中村農(nóng)民，在幾乎所有大中城市都是最富裕的特殊階層。不僅北京如此，深圳如此，上海如此，而且?guī)缀跏侨珖?guó)大中城市都是如此。這些城中村農(nóng)民已經(jīng)形成一個(gè)不勞而獲的土地食利階層，幾乎是所有城市市民向往但是不可企及的既得利益群體。城中村農(nóng)民是既得利益群體，這是所有居住在城市的人所具有的常識(shí)，也是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民所具有的常識(shí)。吳敬璉住在北京，自然也會(huì)有這個(gè)常識(shí)。但是，為什么吳敬璉研究員在發(fā)言中卻沒(méi)有這個(gè)常識(shí)了呢?
退一步講，無(wú)論是從法律上還是從實(shí)踐上看，200畝農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所形成的增值收益既不應(yīng)該也不可能都給到恰好具有這200畝農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民。或者說(shuō)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用于建設(shè)用地形成增值收益不能全部給到具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民。作為資產(chǎn)階級(jí)民主革命和社會(huì)主義革命成果的中國(guó)憲政制度安排早已消滅了土地私有制度，消滅了土地食利階層。農(nóng)民只是具有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)地的所有權(quán)屬于村社集體，且農(nóng)地必須經(jīng)由國(guó)家征收才能成為非農(nóng)建設(shè)用地。這樣的憲政制度安排可以將中國(guó)發(fā)展形成經(jīng)濟(jì)剩余不是用級(jí)差地租形式給到特定位置農(nóng)地承包者，這也就保證了因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展帶來(lái)農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益主要掌握在國(guó)家手中，因此可以做到“地利共享”。正是當(dāng)前中國(guó)土地制度安排上的這種憲法秩序，使中國(guó)可以獲得可以與歐洲媲美的城市基礎(chǔ)設(shè)施。注意，城市基礎(chǔ)設(shè)施絕對(duì)不僅僅是形象工程，而且是保持經(jīng)濟(jì)有效率運(yùn)轉(zhuǎn)和城市良好生活環(huán)境的基礎(chǔ)。沒(méi)有良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，就不會(huì)有良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境，就不會(huì)有有效率的經(jīng)濟(jì)。新中國(guó)已經(jīng)消滅了土地食利階層，為什么我們還要再制造一個(gè)出來(lái)?如果我們的土地制度改革改出了大量不勞而獲的土地食利階層，我們的土地改革就走到邪路上去了。
當(dāng)然，城市建設(shè)要征收農(nóng)民土地，也不能剝奪農(nóng)民應(yīng)該得到的利益。土地征收的價(jià)格還可以進(jìn)一步增長(zhǎng)。但就當(dāng)前吳敬璉所說(shuō)城中村的情況來(lái)看，農(nóng)民所得不是太少，而是已經(jīng)很多了。真正得到較少征地補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民，是中西部一些財(cái)政實(shí)力薄弱的中小城市，這些城市征收農(nóng)民土地，往往是按現(xiàn)行法律規(guī)定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收農(nóng)民土地，少數(shù)地方甚至連最低補(bǔ)償都沒(méi)有給到位。農(nóng)民因?yàn)檎鞯胤地?。這樣的因?yàn)檎鞯胤地毜那闆r，在吳敬璉先生最關(guān)注的北京、深圳的城中村是不會(huì)存在的。只要我們還有常識(shí)，我們就一定可以看到和聽到北京、深圳城中村動(dòng)輒一戶得到數(shù)千萬(wàn)元征地拆遷補(bǔ)償?shù)南?。?dāng)吳敬璉站在城中村農(nóng)民的立場(chǎng)提出自己新型城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)時(shí)，吳敬璉就已經(jīng)誤會(huì)了城中村的少數(shù)農(nóng)民與占中國(guó)農(nóng)民絕大多數(shù)的土地不可能被征收的農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民的差異。中國(guó)95%以上農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地是不可能被征收的，承包地有機(jī)會(huì)被征收的只可能是城市近郊農(nóng)民，這些農(nóng)民的承包地正好處在城市擴(kuò)張的邊上，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，城市發(fā)展必然要征收這些處在特定位置的土地。征地也應(yīng)該給農(nóng)民土地補(bǔ)償，這個(gè)補(bǔ)償要足以讓失地農(nóng)民的生活水平不降低。但是也不能在城市近郊形成一個(gè)龐大的動(dòng)輒補(bǔ)償數(shù)千萬(wàn)元的土地食利階層。站在極少數(shù)的土地食利階層立場(chǎng)設(shè)計(jì)土地制度，這樣的設(shè)計(jì)就走到邪路上去了。這樣改革土地制度的結(jié)果就是，第一，目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金再無(wú)來(lái)源;第二，之前主要建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到城市近郊形成一個(gè)巨富的土地食利階層;第三，因?yàn)榈胤秸畣适恋刎?cái)政，中央就不能不拿出部分財(cái)政資源補(bǔ)地方政府財(cái)政之不足，目前用于民生(包括每年超過(guò)萬(wàn)億的支農(nóng)資金)的資源因此不足，占中國(guó)人口中大多數(shù)的農(nóng)民也就更難得到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的好處。
一句話就是，沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富。當(dāng)城市擴(kuò)展中農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要給到恰好具有承包權(quán)的城市近郊農(nóng)民，從而形成一個(gè)龐大而巨富的土地食利階層時(shí)，支撐中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市良好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地制度條件也就不再有。
吳敬璉站在農(nóng)民一邊講話，在道義上當(dāng)然是有高度的。不過(guò)，當(dāng)前農(nóng)民是嚴(yán)重分化的，城中村的農(nóng)民人數(shù)不足中國(guó)農(nóng)民總數(shù)的5%，這部分農(nóng)民已經(jīng)是中國(guó)最為富裕的一個(gè)特殊階層。而95%以上農(nóng)民的承包地是永遠(yuǎn)不可能有機(jī)會(huì)被征收的，他們也因此不可能有因?yàn)檎鞯囟灰贡└坏臋C(jī)會(huì)。這個(gè)占農(nóng)民95%以上多數(shù)的沒(méi)有承包地被征收機(jī)會(huì)的農(nóng)民的大多數(shù)又要到城市務(wù)工經(jīng)商，他們租住住房的房東，正是吳敬璉高度關(guān)注同情的城中村村民。務(wù)工經(jīng)商的進(jìn)城農(nóng)民工，實(shí)在是很羨慕城中村的農(nóng)民的。農(nóng)民工和城中村農(nóng)民恐怕是兩個(gè)距離最遠(yuǎn)的農(nóng)民階層了。吳敬璉所在農(nóng)民的位置，是那個(gè)農(nóng)民?他在代表農(nóng)民說(shuō)話嗎?也許，代表誰(shuí)說(shuō)話不重要，重要的是占據(jù)道德制高點(diǎn)和做足姿態(tài)?
問(wèn)題是，吳敬璉研究員的觀點(diǎn)是站不住腳的，占據(jù)道德制高點(diǎn)的做法是不好的，姿態(tài)有點(diǎn)做作。吳敬璉在前述發(fā)言中還說(shuō)：“大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)制度是首先要解決的問(wèn)題”，本書所批評(píng)的周其仁的觀點(diǎn)與吳敬璉完全一樣，他們都屬于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，都將主要關(guān)注點(diǎn)集中在所謂“土地產(chǎn)權(quán)改革”，說(shuō)白了，他們都是反對(duì)現(xiàn)行土地制度安排的。我的這本書則要為現(xiàn)行土地制度唱贊歌。我以為，雖然現(xiàn)行土地制度也有不足，也有需要完善的地方，但正是現(xiàn)行土地制度所具有的地利共享的制度安排，為中國(guó)近30年的經(jīng)濟(jì)奇跡提供了最重要的支撐，也是將來(lái)中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興所具有的最大制度紅利之一。我們要珍惜現(xiàn)行的土地制度。
三
治華認(rèn)為，從本書的立論來(lái)看，雖然地利共享是這本評(píng)論集的核心思想，但這本書稿何嘗又不是一個(gè)新的關(guān)于地權(quán)邏輯的討論：土地價(jià)值來(lái)自何處，如何分配?中國(guó)土地制度的憲法秩序安排如何，及中國(guó)土地性質(zhì)如何?正是在對(duì)當(dāng)前地權(quán)變革中種種謬誤的辨析中，形成了本書的文字。且這本書稿在某種意義上是對(duì)《地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》批評(píng)的回應(yīng)，這個(gè)意義上，我同意治華建議的《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》的書名。
土地制度是我國(guó)的基本制度。我所焦慮的是當(dāng)前土地制度討論中存在種種有意無(wú)意的誤導(dǎo)。唯有真正深入到中國(guó)實(shí)踐，用理性態(tài)度來(lái)討論中國(guó)土地制度，而不是站在道德制高點(diǎn)，用意識(shí)形態(tài)表態(tài)來(lái)“研究”中國(guó)土地制度，我們才能得出有益于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)于中國(guó)土地制度向何處去的正確結(jié)論。
四
本書寫作得到眾多師友的支持和幫助。其中，國(guó)土資源部劉國(guó)洪副司長(zhǎng)、吳太平副司長(zhǎng)、王愛民處長(zhǎng)、中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心唐健主任、王慶日研究員、國(guó)土資源部土地整理中心隕文聚副主任，都對(duì)我的研究給予了熱情關(guān)心。成都市政府副秘書長(zhǎng)曾敏是成都市土地改革的具體操作者，雖然我不完全贊同成都的土地政策設(shè)計(jì)，曾敏秘書長(zhǎng)給予的真誠(chéng)關(guān)懷和幫助卻讓我感動(dòng)。成都市國(guó)土局黃曉蘭副局長(zhǎng)、彭建輝副局長(zhǎng)、姚樹榮處長(zhǎng)、虞衛(wèi)副處長(zhǎng)、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所廖彥淞董事長(zhǎng)、鄂州市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所肖輝所長(zhǎng)、重慶農(nóng)村土地交易所王曉芹副總裁、武漢市農(nóng)業(yè)局楊玲副局長(zhǎng)、湖北省農(nóng)辦庹忠輝處長(zhǎng)為本書調(diào)研提供了方便。再次一并表示感謝。
本書成稿過(guò)程中多次與成都大學(xué)吳建瓴先生討論，書中觀點(diǎn)也多次與李昌平交流，均受益匪淺。
感謝接受調(diào)研的長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在三農(nóng)實(shí)踐第一線的基層官員和農(nóng)民朋友。因?yàn)槭芙倘藬?shù)眾多，恕不在此一一列出感謝名單。
東方出版社徐玲女士和李治華先生為本書策劃和編輯做了大量工作，感謝他們。
最后還要感謝我們這個(gè)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的各位同仁。我所在華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心在2012年專門成立了有10多人參加的“中國(guó)土地制度研究小組”，這個(gè)小組正日以繼夜地在全國(guó)開展調(diào)研。相信再過(guò)2~3年，我們會(huì)有更加深入的關(guān)于中國(guó)農(nóng)地和建設(shè)用地制度研究的系列作品出版。
因?yàn)槭钦撧q性的作品，書中觀點(diǎn)較為尖銳，唯期待書中觀點(diǎn)有助于深化對(duì)中國(guó)土地制度尤其是建設(shè)用地制度的認(rèn)識(shí)。
期待與各位讀者朋友進(jìn)一步的交流論爭(zhēng)。
2013年3月30日晚
華中科技大學(xué)東七樓附五樓
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[1]見“專家稱近年政府造城賣地拿走農(nóng)民30萬(wàn)億”，《瀟湘晨報(bào)》2013年3月25日。