當(dāng)前土地問題引起廣泛關(guān)注，不僅是學(xué)界和政策部門關(guān)注的焦點(diǎn)，而且持續(xù)成為社會(huì)熱點(diǎn)問題。遺憾的是，當(dāng)前關(guān)于土地制度的認(rèn)識(shí)存在著很多誤會(huì)，以下?lián)褚信e說明之。
一、中國現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵是缺少大約一億畝建設(shè)用地?
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張，在人口城市化的過程中也同時(shí)進(jìn)行著土地的城市化。中國人多地少，能否保持18億畝耕地紅線，關(guān)涉到能否養(yǎng)活中國的大問題。城市化會(huì)占用農(nóng)地，從而會(huì)減少耕地，因此，國家采取了嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，嚴(yán)格控制新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)集約節(jié)約用地。為了集約節(jié)約用地，保護(hù)耕地，國家出臺(tái)了很多具體政策。在保護(hù)耕地和嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，造成城市建設(shè)用地的相對稀缺，這種建設(shè)用地稀缺產(chǎn)生的價(jià)值再加上土地不可移動(dòng)所產(chǎn)生的城市建設(shè)用地級(jí)差收益，使城市建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的價(jià)值，在一些地區(qū)甚至高達(dá)每畝數(shù)百萬元。
城市建設(shè)用地價(jià)值巨大，容易讓人誤會(huì)為土地價(jià)值巨大，從而以為，如果中國再多一億畝土地，就可以產(chǎn)生巨額的財(cái)富，就可以為中國現(xiàn)代化提供關(guān)鍵資源。中國現(xiàn)代化能否成功，中國能否走出中等收入陷阱，關(guān)鍵是我們能否獲得一億畝城市建設(shè)用地。
這個(gè)認(rèn)識(shí)顯然是錯(cuò)誤的。中國有960萬平方公里國土面積，相當(dāng)于140多億畝國土，其中有20億畝耕地。城市化需要占用土地，并非僅是耕地，140億畝國土上，雖然有沙漠、高山、河流、戈壁等不適宜建城的地方，但適宜建設(shè)城市的國土少說也有三、四十億畝，當(dāng)然就不缺少當(dāng)前中國快速城市化所必需的大約一億畝土地。
何況城市化就意味著農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)民進(jìn)城之后，他們就會(huì)退出自己的宅基地?，F(xiàn)在農(nóng)民有大約2.5億畝宅基地，即使退出一半也有一億多畝，足以彌補(bǔ)城市新增建設(shè)用地所占用耕地。
有人說，自1990年以來，中國耕地由19億多畝降低到18.26億畝，就是因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地過多。這個(gè)說法有誤，因?yàn)楦販p少的主要原因是退耕還林。退耕還林的耕地高于期間城市建設(shè)占用耕地。
現(xiàn)在城市建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的價(jià)值，并非土地本身有價(jià)值，而是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)展，使得土地上的經(jīng)濟(jì)容量極大地增加所致，也就是說，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的價(jià)值附著在特定的不可移動(dòng)的用于建設(shè)的土地上的緣故。沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不需要建設(shè)用地，土地也就不會(huì)產(chǎn)生增值收益。國家為保護(hù)耕地進(jìn)行的土地用途管制和嚴(yán)格控制城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，使得建設(shè)用地相對稀缺，從而進(jìn)一步提高了城市建設(shè)用地的價(jià)值。
再說一遍就是，城市建設(shè)用地具有高價(jià)只是因?yàn)閮蓚€(gè)原因，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，使特定區(qū)位的土地附著了巨大增值收益，一旦離開這個(gè)特定區(qū)位，附著在土地上的價(jià)值也就不再存在。沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張帶來的價(jià)值附著，一塊土地，無論你是否叫它建設(shè)用地，都是沒有這樣一種增值收益的。二是因?yàn)橥恋赜猛竟苤?，國家采用偏緊的建設(shè)用地供給政策，而使建設(shè)用地相對稀缺，從而產(chǎn)生形成指標(biāo)價(jià)值。這個(gè)指標(biāo)價(jià)值是管制形成的，一旦取消管制，指標(biāo)價(jià)也就沒有了，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地不再稀缺。
這樣一來，無論有多少土地，叫什么名字，作什么用途，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張對建設(shè)用地的需要，這些土地就沒有超出農(nóng)業(yè)用途以外的高價(jià)。而農(nóng)業(yè)用途土地的價(jià)值現(xiàn)在也就在萬元左右。這個(gè)價(jià)值相對于動(dòng)輒數(shù)百萬元的城市建設(shè)用地，實(shí)在太少。
換句話說，中國即使可以從天上掉下來一億畝土地，中國也并不能因此獲得每畝數(shù)百萬元的土地增值收益。土地增值收益來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，這本來是一個(gè)樸素的真理。沒有哪個(gè)國家是因?yàn)橥恋刎S富就實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了的，也沒有哪個(gè)國家只是因?yàn)橥恋叵∪本蜔o法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?？上У氖?，當(dāng)前中國社會(huì)中普遍出現(xiàn)了土地拜物教，將附著在土地上的價(jià)值當(dāng)作了土地本身的價(jià)值，從而鬧出很多笑話。
其中比如為節(jié)約土地而填海造地，為節(jié)約集約用地將城市拆了重建，為獲得建設(shè)用地指標(biāo)而拆農(nóng)民房子以致于每畝建設(shè)用地指標(biāo)達(dá)數(shù)十萬元，等等。在中國總體建設(shè)強(qiáng)度還不足的情況下，這其中造成的嚴(yán)重資源浪費(fèi)簡直是犯罪啊。這樣的節(jié)約集約用地必導(dǎo)致中國現(xiàn)代化重大損失。
二、現(xiàn)行土地制度沒有效率?
一種普遍的認(rèn)識(shí)是，中國現(xiàn)行土地制度沒有效率，必須得改。這種認(rèn)識(shí)認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度剝削了農(nóng)民利益，引起土地沖突，導(dǎo)致國家合法性的流失?，F(xiàn)行土地制度限制了土地自由流動(dòng)，使土地?zé)o法成為市場經(jīng)濟(jì)的要素被有效配置，從而降低了資源配置效率，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不能形成統(tǒng)一市場，既不公平，又無效率等等?？傊?，現(xiàn)行土地制度是無效率的制度。
以上認(rèn)識(shí)可謂是大雜燴，還可以列舉更多關(guān)于現(xiàn)行土地制度沒有效率不合理必須改變的認(rèn)識(shí)出來。
問題是，現(xiàn)行土地制度真的沒有效率不公平嗎?
現(xiàn)行土地制度是經(jīng)由新民主主義革命和社會(huì)主義改造的兩場革命所鍛造出來的制度。新民主主義革命平均地權(quán)，消滅了土地食利者，社會(huì)主義改造消滅了土地私有制，這樣就徹底摧毀了依附于土地謀取利益的食利者階層，從而使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余主要用于分配給勞動(dòng)者。隨著改革開放和私人資本的興起，參與中國經(jīng)濟(jì)剩余分配的就主要是資本和勞動(dòng)，而無關(guān)土地，農(nóng)地非農(nóng)使用所形成增值收益主要通過土地出讓金的形式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而最終歸還給社會(huì)，做到了“地利共享”，“漲價(jià)歸公”。這樣的土地制度，得益于新中國兩場革命摧毀了土地既得利益，才使得中國社會(huì)具有遠(yuǎn)比未經(jīng)歷土地革命國家強(qiáng)大得多的活力。
假定中國土地是私有的，這就意謂著，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成剩余要由資本、勞動(dòng)和土地所有者來分。在全球化背景下，資本要獲得全球平均利潤，土地分享剩余，則勞動(dòng)必減少剩余的分享。勞動(dòng)者之間的利益分配關(guān)系必進(jìn)一步緊張，這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)然是無法與不存在土地分享剩余的中國經(jīng)濟(jì)相競爭的。
有人說，現(xiàn)行土地制度剝削了農(nóng)民的利益，問題是，土地本來就不是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，國家征收農(nóng)民土地是給予了補(bǔ)償?shù)?，且農(nóng)民是歡迎國家征地的(當(dāng)然要有足夠的補(bǔ)償)。關(guān)于在征地拆遷過程中出現(xiàn)沖突，其中原因并非農(nóng)民利益受到損失，而是有人希望得到更多補(bǔ)償。中國正處在史無前例的高速城市化過程中，附著在土地上的利益極其巨大，如何分享土地利益，各利益主體必有爭執(zhí)甚至爭奪。在如此快速城市化和如此巨大土地利益上，不發(fā)生任何沖突與矛盾才是奇怪的事情。相對來講，雖然征地拆遷發(fā)生了一些矛盾，總體卻是可控的，因?yàn)檗r(nóng)民從征地拆遷中是得到了巨大利益的。再過十多年，城市化結(jié)束，征地拆遷也就不再有，與此相關(guān)的征地拆遷沖突也就不再有了。
有人說，當(dāng)前城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地同地不同權(quán)也不同價(jià)。這種說法也是似是而非。農(nóng)村建設(shè)用地是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的建設(shè)用地，是生產(chǎn)生活附屬設(shè)施用地，雖然也是建設(shè)用地，與城市用于二、三產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地根本就是兩碼事。有人望文生義，說農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地不同權(quán)不同價(jià)，但本來就不是同一類型的土地，怎么可以同權(quán)，且本來就處在不同區(qū)位，如何可以同價(jià)呢!建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?這種說法完全不理解中國土地制度及不理解土地不可移動(dòng)的屬性。
當(dāng)前中國具有全世界最高效率的土地制度，且這個(gè)土地制度防止了土地食利者的產(chǎn)生，做到了農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的漲價(jià)歸公，地利共享，因此也是世界上最公平的土地制度。這個(gè)土地制度是兩場革命的結(jié)果，用憲法鞏固下來的，因此可以稱之為中國土地制度的憲法秩序。我們要防止有反革命的力量來破壞土地制度的憲法秩序。
三、農(nóng)地入市即產(chǎn)生巨額貨幣財(cái)富?
這是一種十分流行的誤會(huì)。這種誤會(huì)認(rèn)為，只要放開農(nóng)地入市就可以產(chǎn)生出巨大的貨幣財(cái)富，而完全忽視了城市建設(shè)用地之所以具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張需要建設(shè)用地，正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，使用于城市建設(shè)的土地附著了增值收益。是經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非土地本身創(chuàng)造出了巨大的城市建設(shè)用地的價(jià)值。因?yàn)槌鞘兄荒芷矫鏀U(kuò)張，就使得只有在城市近郊的土地才具有更高增值收益。而因?yàn)閲覍ν恋赜猛镜墓苤坪拖鄬ζo的建設(shè)用地供給，使城市建設(shè)用地相對稀缺而具有超出實(shí)際價(jià)值的超額價(jià)值。
顯然，讓農(nóng)地自由入市，并不能創(chuàng)造出額外的巨額貨幣財(cái)富，而最多只能分享現(xiàn)有的附著在土地上的價(jià)值。農(nóng)地可以自由入市，則土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)就不再存在，偏緊的建設(shè)用地供給所形成建設(shè)用地稀缺也就不再存在，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)稀缺而使入市農(nóng)地可以獲得的價(jià)值自然也不存在。而正好處在城市近郊的農(nóng)地因?yàn)榭梢苑窒淼匠鞘邪l(fā)展附著在土地上的利益，這些農(nóng)地入市的確可以產(chǎn)生巨額貨幣財(cái)富，但這個(gè)貨幣財(cái)富與農(nóng)民勞動(dòng)無關(guān)，與土地?zé)o關(guān)，而只是特定區(qū)位參與分享了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而產(chǎn)生了不勞而獲。而占全國95%以上土地，入市不入市，都因?yàn)槿鄙俳?jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的需要，而不可能獲得農(nóng)地入市的機(jī)會(huì)，更不可能產(chǎn)生巨額貨幣財(cái)富。
四、農(nóng)民需要更大土地權(quán)利?
在廣西農(nóng)村調(diào)查時(shí)，農(nóng)民說，“國家不能只給我們錢，還要給我們權(quán)利”，農(nóng)民要更大的權(quán)利，這話聽起來很熟悉，因?yàn)楝F(xiàn)在學(xué)界和政策部門都在說，應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民更大的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)在正在全國試點(diǎn)的土地確權(quán)正是以給農(nóng)民更大土地權(quán)利作為目標(biāo)的。但與農(nóng)民討論，很容易就知道，他們所要更大土地權(quán)利，恰恰不是個(gè)體農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，不是土地確權(quán)所確權(quán)利，而是要讓村社集體有一定的調(diào)整農(nóng)民土地以便于耕作的權(quán)利。農(nóng)民并不需要抽象的土地權(quán)利，他們也不是要將土地當(dāng)作財(cái)產(chǎn)去抵押、交易的權(quán)利，而是要適應(yīng)生產(chǎn)技術(shù)條件的發(fā)展和農(nóng)村普遍出現(xiàn)的人地分離，而可以通過土地調(diào)整、尤其是小塊并大塊，以達(dá)到連片經(jīng)營的問題，以及村社集體為單家獨(dú)戶小農(nóng)提供共同生產(chǎn)服務(wù)的問題。農(nóng)民最急需解決的問題，恰恰是因?yàn)閭€(gè)體農(nóng)戶土地權(quán)利過大而成釘子戶，以及因此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)協(xié)商困難，組織交易成本過高，從而造成的“反公地悲劇”。
農(nóng)村土地是用于耕種的，耕種方便才是作為耕者的農(nóng)民的最大最強(qiáng)烈期盼。給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，其實(shí)不僅不能解決農(nóng)民耕作便利問題，而且極大地提高了農(nóng)民協(xié)商成本，使農(nóng)民無法解決一家一戶難以解決的生產(chǎn)困難，從而不得不在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中多流汗與多流淚。甚至要多流血。
五、農(nóng)地非正規(guī)流轉(zhuǎn)沒有效率?
當(dāng)前全國都在建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，其中一項(xiàng)是將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入到正規(guī)的土地產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易，從而形成正式的規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。之所以要建產(chǎn)權(quán)交易所來流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，是因?yàn)閾?jù)說農(nóng)民之間自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)無效率，且易起爭議。
但農(nóng)民之間自發(fā)進(jìn)行的不正式非正規(guī)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是在熟人社會(huì)進(jìn)行的，我?guī)缀鯊膩頉]有聽說農(nóng)民之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)會(huì)引起爭議，且這種自發(fā)流轉(zhuǎn)，因?yàn)槭窃谑烊松鐣?huì)中進(jìn)行的，流轉(zhuǎn)極其便利，手續(xù)基本不需要，可以說是極高效率。
極高的效率還表現(xiàn)在農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)，進(jìn)城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給親朋鄰里之后，親朋鄰里也正好幫他看看房子，照顧老人。流入耕地的農(nóng)民，因?yàn)榉N種原因無法進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商而留村務(wù)農(nóng)，他們自家承包地太少，流入一定面積耕地形成適度規(guī)模經(jīng)營，他們就可以從農(nóng)業(yè)中獲得不低于外出務(wù)工的收入，并因此成為村莊的“中堅(jiān)農(nóng)民”。正是村莊中堅(jiān)農(nóng)民的存在，使農(nóng)村人財(cái)物流出背景下面仍然可以保持一個(gè)健全的社會(huì)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的樣態(tài)。這如何可以說效率不高!
農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，租金比較低，這對耕者有利，而流轉(zhuǎn)出土地的進(jìn)城農(nóng)民也不在乎土地租金的多與少，但他們可以隨時(shí)回來要地自己種，這也為他們進(jìn)城失敗提供了退路。這也是高效率。
所以，認(rèn)為農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)沒有效率，實(shí)在是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。這種自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)及因此形成的農(nóng)村中堅(jiān)階層，正是自生自發(fā)秩序的典范啊。