湄潭貢獻(xiàn)還是湄潭教訓(xùn)?
——與周其仁教授商榷“增人不增地，減人不減地”
【原編者按：12月1日，農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中組部等農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議成員單位下發(fā)了 《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》，全國(guó)共34個(gè)縣市將參與該項(xiàng)改革試驗(yàn)。參與過1987年中國(guó)第一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)的貴州省湄潭縣，將在“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理”方面進(jìn)行試驗(yàn)。周其仁教授是1987年的湄潭試點(diǎn)的主要參與者，并在之后推動(dòng)了湄潭經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。不過，在新一輪試點(diǎn)中，湄潭重點(diǎn)試驗(yàn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理”。觀察者網(wǎng)特此刊發(fā)對(duì)此前湄潭經(jīng)驗(yàn)的反思，希望對(duì)新一輪試點(diǎn)和改革有所啟發(fā)?！?/p>
“增人不增地，減人不減地”最早由貴州湄潭縣進(jìn)行試驗(yàn)，并在后來推向全國(guó)農(nóng)村。周其仁教授是這一試驗(yàn)的主要參與者、總結(jié)者和宣傳者，應(yīng)該也是使這一地方試驗(yàn)?zāi)軌蛲葡蛉珖?guó)的重要推動(dòng)者。近來，周教授又在《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》開設(shè)的“城鄉(xiāng)中國(guó)系列評(píng)論”欄目中大談特談湄潭試驗(yàn)的貢獻(xiàn)。在他的論述中，湄潭經(jīng)驗(yàn)于國(guó)于民都是百利而無一害的大好事，但筆者在全國(guó)農(nóng)村調(diào)查所了解到的情況卻非如此，甚至湄潭的農(nóng)民也并不認(rèn)同這一試驗(yàn)。問題到底出在哪?
由于“增人不增地、減人不減地”的政策，農(nóng)村土地日益小塊化，使農(nóng)民不得不純?nèi)肆ΩN。
一、周其仁眼中的湄潭貢獻(xiàn)
1987年，湄潭縣開始試驗(yàn)“增人不增地，減人不減地”制度，主要做法有二：一是，土地承包期內(nèi)無論人口增減都不在調(diào)整土地;二是最大限度地延長(zhǎng)承包期，由1980年代初的20年延長(zhǎng)到1997年的50年。兩者結(jié)合起來，就使“增人不增地，減人不減地”在長(zhǎng)期得以實(shí)現(xiàn)。這就是后來在全國(guó)推行的“增人不增地，減人不減地”和“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的制度藍(lán)本。在周其仁看來，這種制度藍(lán)本具有以下四個(gè)方面的貢獻(xiàn)：
第一、化解了土地繼續(xù)細(xì)碎化，提高了農(nóng)民投資土地的積極性。周其仁認(rèn)為，如果繼續(xù)按照人口增減調(diào)整土地，隨著新增人口的增多，土地就會(huì)無限細(xì)碎化，這也不利于農(nóng)民對(duì)土地的投資。而湄潭試驗(yàn)穩(wěn)定了承包關(guān)系，從而緩解了土地細(xì)碎化問題。
第二、徹底告別了集體經(jīng)濟(jì)，有效保障了農(nóng)民的土地權(quán)利。在周其仁看來，“集體是模糊之源”，這是“集體”侵犯農(nóng)民的權(quán)利的根源(《土地承包，意猶未盡》)。湄潭試驗(yàn)使集體土地的所有權(quán)得到虛化，增強(qiáng)了農(nóng)民承包權(quán)的強(qiáng)度，有效保障了農(nóng)民的土地權(quán)利。
第三、有利于農(nóng)村人口從土地上轉(zhuǎn)移出去，提高了非農(nóng)收入和城鎮(zhèn)化率。周其仁認(rèn)為，不給新增勞動(dòng)力分地，可以把他們逼出土地和農(nóng)村，從而推動(dòng)他們轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)從事非農(nóng)就業(yè)，既有利于增加非農(nóng)收入又可推動(dòng)城鎮(zhèn)化。
第四、減緩了人口增速，有利于控制人口增長(zhǎng)。周其仁認(rèn)為，“增人增地”會(huì)刺激農(nóng)戶多生孩子，而“誰家人口少了就吃虧，不利計(jì)劃生育”。“增人不增地，減人不減地”恰可打消農(nóng)民的念頭。
為了讓大家認(rèn)識(shí)湄潭的貢獻(xiàn)，周其仁在多篇文章中將以上幾條翻來覆去地宣講，似乎“增人不增地，減人不減地”已經(jīng)完美至極。一般人不去深究，還真可能就被他的宣講忽悠過去了。明眼人則不會(huì)，而對(duì)此最有發(fā)言權(quán)的明眼人就是廣大農(nóng)民群眾。我們通過對(duì)農(nóng)民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，正是周其仁眼中的完美制度給農(nóng)民帶來了不盡的麻煩和苦楚。下面，筆者就結(jié)合自己在農(nóng)村的調(diào)研所得，來揭開周其仁教授不曾言說的另一面。
二、化解還是固化了土地細(xì)碎化？
實(shí)際上，“增人不增地，減人不減地”不僅沒有化解反而固化了既有的土地細(xì)碎化，而且是長(zhǎng)久固化。
在“增人不增地，減人不減地”實(shí)施前，各地包括湄潭都堅(jiān)持“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的土地調(diào)整政策。“小調(diào)整”確實(shí)可能會(huì)加劇土地細(xì)碎化，因?yàn)闇p人的農(nóng)戶需從自家田塊中切出一塊給增人的農(nóng)戶。但是，“大調(diào)整”卻可以克服這種進(jìn)一步的細(xì)碎化的問題，因?yàn)?ldquo;大調(diào)整”是將集體的所有土地集中起來按照當(dāng)時(shí)的人口再重新分配。所以，在真正實(shí)施“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的地方，根本不會(huì)出現(xiàn)周其仁所說的土地?zé)o限細(xì)碎化下去的問題。
不過，目前我國(guó)農(nóng)村土地確實(shí)面臨著細(xì)碎化問題，而這正是拜周其仁極力推崇的湄潭貢獻(xiàn)所賜。
在分田到戶之初，為了做到公平，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村都是按照土地的遠(yuǎn)近、肥瘦搭配分田，這就使各家各戶的地塊分散在七、八上十處甚至更多。這種做法在分田到戶初期是有其合理性的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)民的主要收入來源于土地，他們對(duì)土地的細(xì)微差別都非常在乎。而隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和現(xiàn)代技術(shù)的采用，使田塊之間的差別逐漸縮小，且隨著務(wù)農(nóng)收入在家庭收入中的相對(duì)下降，農(nóng)戶對(duì)田塊之間的細(xì)微差異也相對(duì)淡然，這個(gè)時(shí)候他們最心煩的恰是土地的細(xì)碎化帶來的不便，這在南方農(nóng)村表現(xiàn)的尤為明顯。土地的細(xì)碎化不僅大大增加了農(nóng)戶的耕作成本，也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械等先進(jìn)技術(shù)的采用和投入，亦阻礙了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。
本來我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有制已經(jīng)賦予了集體進(jìn)行調(diào)地以解決土地細(xì)碎化的權(quán)利，比如集體在改善基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上將每戶的土地都集中在一起，甚至可以將規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶流轉(zhuǎn)的土地都集中在一起，從而化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的細(xì)碎化困境。但是“增人不增地，減人不減地”卻剝奪了集體對(duì)細(xì)碎化土地進(jìn)行整合的權(quán)利，強(qiáng)化了每個(gè)人口與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這樣就固化了分田到戶時(shí)的土地細(xì)碎化格局，而且長(zhǎng)久不得改變。
三、虛化集體權(quán)利是好事嗎？
在周其仁眼里，集體產(chǎn)權(quán)模糊不清，使集體經(jīng)常侵害農(nóng)民的權(quán)利和利益，因此他主張要最大限度地削弱集體權(quán)利，甚至急欲除之而后快。
有點(diǎn)常識(shí)的人都知道，很多一家一戶“辦不好或不好辦”的公共事業(yè)都要靠村集體來完成，難道曾經(jīng)參與起草“中央1號(hào)文件”的周教授不知道嗎?1986年的“中央1號(hào)文件”就明確指出，集體“統(tǒng)”的層次存在的必要性就是，一些事情是“一家一戶辦不好或不好辦的事”，這些職能應(yīng)該由集體經(jīng)營(yíng)層次來承擔(dān)，比如溝、渠、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和修繕等。農(nóng)村很多基礎(chǔ)設(shè)施的修繕都需要超越單個(gè)家庭的范圍，很難由單家獨(dú)戶承擔(dān)。既然是超越家庭之上的公共行動(dòng)，就自然可能遇到釘子戶的問題。比如建設(shè)或修繕基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)需要占地，有些農(nóng)戶可能會(huì)出于各種理由不讓占用自家的承包地，如果無法克服這樣的釘子戶就無法完成公共事業(yè)。
在集體有一定權(quán)利的時(shí)候，則可以通過調(diào)整土地使大家平攤被占土地或者從機(jī)動(dòng)地中劃出一部分對(duì)涉及農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，從而化解難題。但在“增人不增地，減人不減地”實(shí)施后，農(nóng)戶的權(quán)利已經(jīng)被剛性化，而集體的權(quán)利則被嚴(yán)重虛化，集體再無權(quán)利干涉農(nóng)民的土地也不再擁有機(jī)動(dòng)地了。此時(shí)，任何一個(gè)釘子戶就可以將對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)戶都有利的公共事業(yè)廢止。尤其是農(nóng)民日益分化和不在村農(nóng)戶大量出現(xiàn)的當(dāng)下，這種困境出現(xiàn)的可能性更大，因?yàn)橛谐邪氐环N地的農(nóng)戶與務(wù)農(nóng)戶的利益訴求完全不同，他們也不再關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此如果其中有些人只關(guān)心自己的利益或者故意阻攔，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或修繕肯定會(huì)陷入僵局。
這就是周其仁主張的虛化集體權(quán)利的結(jié)果。有時(shí)集體確實(shí)會(huì)侵害到農(nóng)民的權(quán)利和利益，但理性的人都知道，相對(duì)于集體能做的積極的事情，這種負(fù)面的后果畢竟是少數(shù)。而周其仁為了不讓集體做壞事，主張干脆把集體取締掉算了。這豈不是因噎廢食!
四、難道農(nóng)民進(jìn)城是逼出來的？
前文已述，周其仁的核心要旨是，通過“增人不增地，減人不減地”將農(nóng)民“逼”出土地進(jìn)城求生。我們不妨再來溫習(xí)下他的高談闊論：“把新增勞力逼出耕地以外，不見得一定就是死路和窮路，搞得好，也可以是活路和富路”，“橫豎一雞死、一雞鳴，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之變，缺了背水一戰(zhàn)的動(dòng)力，是永遠(yuǎn)搞不起來的”(《湄潭的貢獻(xiàn)》)。同樣，我們反過來講也是成立的，即也不見得一定就是活路和富路，搞不好，也可以是死路和窮路。所以，他也承認(rèn)“究竟轉(zhuǎn)得過去還是轉(zhuǎn)不過去，非經(jīng)過試驗(yàn)，誰也沒把握給予回答”(《拖泥帶水的新體制》)。
而正是在沒有把握的情況下，周其仁設(shè)計(jì)的制度卻幫那些農(nóng)村新增勞動(dòng)力做出了“背水一戰(zhàn)”的決定，“橫豎一雞死、一雞鳴”。反正，有什么不良后果也不需要周教授來承擔(dān)。但請(qǐng)問周教授，難道中國(guó)的城鎮(zhèn)化到了非要逼農(nóng)民進(jìn)城的地步了嗎?既然要逼農(nóng)民進(jìn)城，何不模仿英國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”呢?顯然這是有極大風(fēng)險(xiǎn)的，那么難道“增人不增地，減人不減地”將農(nóng)村新增勞動(dòng)力逼出去就沒有風(fēng)險(xiǎn)嗎?這些勞動(dòng)力在年輕的時(shí)候自然是可以進(jìn)城務(wù)工的，但是進(jìn)城務(wù)工不等于能夠在城安家。他們中的大多數(shù)到一定年齡后仍無法在城市安家，而又失去了務(wù)工的年齡優(yōu)勢(shì)，這時(shí)他們?nèi)粲谐邪刈匀豢梢皂樌掂l(xiāng)務(wù)農(nóng)。但是他們卻自出生就沒有分到土地，他們返鄉(xiāng)就沒有那么順利甚至還會(huì)遇到麻煩，留在城里沒干頭，返鄉(xiāng)又沒想頭，這個(gè)時(shí)候他們的生活就會(huì)非常艱難。這樣他們的生活就沒有安全感、穩(wěn)定感，再想到同樣作為村集體成員在土地上卻分配不均，他們對(duì)社會(huì)和政府的不滿感就會(huì)徒然增加。而這些無地的農(nóng)民又是一個(gè)龐大的群體，因此就為整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定埋下了重大隱患。而這種隱患在周期性的金融危機(jī)下很容易就會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的威脅。
因此，借助“增人不增地，減人不減地”來逼農(nóng)民進(jìn)城對(duì)國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)民都是非常危險(xiǎn)的。正常的農(nóng)民進(jìn)城應(yīng)該是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的一個(gè)自然過程，而不是靠將農(nóng)民趕出土地逼著他們進(jìn)城。相反，讓他們?cè)谵r(nóng)村擁有一份“進(jìn)可攻、退可守”的保障，則會(huì)使我國(guó)的城鎮(zhèn)化更加穩(wěn)健和順暢。
至于周其仁所講的“增人不增地，減人不減地”對(duì)控制人口的作用就更不用說了。這個(gè)作用可能會(huì)有一點(diǎn)，但幾乎是微乎其微。對(duì)農(nóng)村生育有所了解人的都知道，很少有農(nóng)民會(huì)因?yàn)橥恋氐脑鰷p而多生或少要孩子。
五、是否符合大多數(shù)農(nóng)民的意愿？
一個(gè)制度是不是好制度，關(guān)鍵還是當(dāng)事人說了算，因?yàn)?ldquo;老百姓心里有桿秤”。但縱覽周其仁近期論述“湄潭貢獻(xiàn)”的大作，卻絲毫不提現(xiàn)在農(nóng)民的意愿如何。不知他是確實(shí)不知，還是有意隱瞞?
那就讓我們來告訴周教授吧。首先來說下我調(diào)查中的一個(gè)故事吧，今年上半年我在安徽繁昌縣中與一位老村民組長(zhǎng)聊起“增人不增地，減人不減地”，他對(duì)此很有意見，我說這個(gè)制度主要是幾位學(xué)者提倡的，他拍桌而起怒發(fā)沖冠地喝道“不管是誰提倡的，他只要站在我面前，我就跟他干一架，打死他我也不怕，農(nóng)民都會(huì)支持我”。當(dāng)時(shí)，我很震撼，沒想到農(nóng)民竟會(huì)如此反感這個(gè)制度。那么他的這個(gè)態(tài)度能代表多少農(nóng)民的想法呢?因?yàn)槟壳斑€沒有全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們無從得知。
幸運(yùn)的是，周其仁的老搭檔、也曾參與湄潭試驗(yàn)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的劉守英研究員這二十多年來一直跟蹤湄潭的改革，他在近兩年的調(diào)查中統(tǒng)計(jì)了農(nóng)民的意愿，也許可以參考。他在全縣抽查了500個(gè)農(nóng)戶，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：“盡管這一制度在湄潭已實(shí)施了24年，農(nóng)民對(duì)土地再調(diào)整的意愿仍然強(qiáng)烈。93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配，89%和90%的人認(rèn)為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地，54%的人認(rèn)為逝者的土地應(yīng)交回村里重新分配，只有41%人同意可由家人繼承。”(《貴州湄潭實(shí)行“增人不增地，減人不減地”24年的效果與啟示》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012年04期)
這應(yīng)該已經(jīng)比較能夠說明問題了，因?yàn)檫@一統(tǒng)計(jì)結(jié)果恰恰是來自“增人不增地，減人不減地”的發(fā)源地同時(shí)也是周其仁一直津津樂道的湄潭。至此，我們也完全可以有底氣地說，周其仁所力推的“增人不增地，減人不減地”是不得人心的。盡管如此它卻沒有被“束之高閣”，反而被推向了全國(guó)，只能說，這是周其仁的大幸，卻是農(nóng)民的不幸。
綜上所述，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，周其仁所宣揚(yáng)的“增人不增地，減人不減地”和現(xiàn)實(shí)中的“增人不增地，減人不減地”實(shí)在是大相徑庭，甚至是南轅北轍。周其仁眼中的“湄潭貢獻(xiàn)”，現(xiàn)實(shí)中卻是“湄潭教訓(xùn)”。為什么會(huì)有這么大的差異呢?原因可能在于，周其仁教授至今還在固守著80年代末為湄潭試驗(yàn)論證時(shí)的思維，并利用當(dāng)時(shí)在湄潭的調(diào)研來論證其合理性，對(duì)于當(dāng)下廣大農(nóng)民群眾的所思所想、所期所盼卻視而不見、置若罔聞，更可能的情況是他確實(shí)不曾了解。因此，最后還是奉勸周其仁教授一句，21世紀(jì)都過去十幾年了，別老拿自己上世紀(jì)80年代的調(diào)查來說事了。真想為九億農(nóng)民代言，還是先到現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村聽聽農(nóng)民的真實(shí)呼聲吧!