云南省開遠(yuǎn)市委辦副主任、農(nóng)辦主任兼試驗辦常務(wù)副主任 李劍偉
2011年，開遠(yuǎn)市被確定為云南省唯一的全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，市委、市政府緊緊抓住這一重大歷史機遇，在省、州黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全市干部群眾，緊扣“創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)”試驗主題，率先而行、勇于創(chuàng)新，按照“全域發(fā)展、全民共享”基本方針，積極探索“推進(jìn)城鄉(xiāng)居民同權(quán)同利、建立良性的農(nóng)村基層治理機制、增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入”三大課題，實施了以戶籍管理制度改革、農(nóng)村社區(qū)化管理改革、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革等“六類改革”，從根本上打破城鄉(xiāng)二元制度壁壘，有力地推進(jìn)開遠(yuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程。
一、基本情況
開遠(yuǎn)市位于云南省東南部，紅河州中東部，是滇南中心城市群的重要組成部分。全市國土面積1950平方公里，其中山區(qū)面積1405平方公里，耕地面積55萬畝。全市轄3個鄉(xiāng)（羊街、大莊、碑格）、2個鎮(zhèn)（中和營、小龍?zhí)叮?span lang="EN-US">2個街道辦事處（靈泉、樂白道）；23個城市社區(qū)居民委員會、4個農(nóng)村社區(qū)居民委員會，51個農(nóng)村社區(qū)村民委員會，445個自然村。全市總?cè)丝?span lang="EN-US">32.67萬人，主要世居民族有漢族、彝族、苗族、回族和壯族。2014年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值141.3億元，增長6%；公共財政預(yù)算總收入18.1億元，增長10%；地方公共財政預(yù)算收入11.2億元，增長15%；地方公共財政預(yù)算支出23.3億元，增長1.3%；規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資156.1億元，增長56.1%；社會消費品零售總額35.4億元，增長12.7%；金融機構(gòu)存貸款余額分別為158.5億元、94.2億元，比年初增長11.6%、8.0%；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入24318元、農(nóng)村常住居民人均可支配收入10270元，分別增長9.8%、14%；人口自然增長率控制在5.5‰以內(nèi)；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.67%以內(nèi)。
開遠(yuǎn)歷史悠久，早在1500萬年前，人類的祖先臘瑪古猿就在這里繁衍生息。夏商周屬古畹町國范圍，元、明設(shè)阿迷州，后幾經(jīng)更名，民國20年（1931年）以“四面伸開、聯(lián)結(jié)廣遠(yuǎn)”之意改稱開遠(yuǎn)縣，1981年11月撤縣建市。開遠(yuǎn)市在歷史傳承與積淀中，形成了“老、少、高、宜、和”的主要特征。
“老”即老工業(yè)基地。有全省最大的露天煤礦——小龍?zhí)睹旱V褐煤儲量達(dá)10.5億噸。解放初期，國家把大量的項目布在開遠(yuǎn)，使開遠(yuǎn)成為了云南重要的化工、建材、能源基地。
“少”。一是平地少。國土面積有1950平方公里，山區(qū)、半山區(qū)占90%以上，城市建成區(qū)面積僅19平方公里；二是人口相對“少”，只有30余萬人；三是“少”數(shù)民族聚居，少數(shù)民族人口占到總?cè)丝诘?span lang="EN-US">56%。
“高”。主要指文明發(fā)展程度相對西部很多地區(qū)而言比較高。工商經(jīng)濟比重占到90%左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)73.26%，幸福指數(shù)高達(dá)68%，接近東部沿海地區(qū)水平。
“宜”，指適宜。宜物——年平均降雨量800毫米，氣溫19.8℃，春天生機勃勃，夏天熱情洋溢，秋天清爽宜人，冬天溫暖如春，氣候非常適宜生物生長繁衍，是云南省綠化苗木花卉基地；宜居——有南洞風(fēng)景區(qū)、瀘江公園、熱帶珍稀植物園、幸福大草原等休閑景點，環(huán)境優(yōu)美，氣候宜人，城市綠化覆蓋率達(dá)45％，是國家園林城市、全國衛(wèi)生城市。
“和”，即和諧。人與自然和諧——大力推進(jìn)節(jié)能減排和低碳經(jīng)濟，全年城市空氣質(zhì)量良好天數(shù)達(dá)310天以上，是云南省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展示范市；社會關(guān)系和諧——高度關(guān)注民生，實施“百項民生工程”，最大限度地讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果，各種主要社會關(guān)系融洽和諧，連續(xù)8年未發(fā)生群體性事件。
先后榮獲“國家園林城市”、“全國衛(wèi)生城市”、“全國科技先進(jìn)市”、“全國體育先進(jìn)市”、“全國雙擁模范城”五連冠，首批“云南省園林城市”、首批“云南省文明城市”、“云南省文化先進(jìn)市”、“云南省衛(wèi)生城市”、“云南省平安市”、“云南省未成年人思想道德建設(shè)先進(jìn)市”、“云南省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展示范市”等稱號，先后被確定為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)、全國陽光家園創(chuàng)建示范區(qū)、國家免費孕前優(yōu)生健康檢查試點、全國義務(wù)教育均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)研究試點縣（市）、全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點地區(qū)和云南省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點、社會管理創(chuàng)新試點、人居環(huán)境提升試點、“三農(nóng)”金融服務(wù)綜合改革試點、公立醫(yī)院綜合改革試點縣（市）等。
二、主要做法和特點
開遠(yuǎn)緊緊抓住被列為云南省唯一的全國農(nóng)村改革試點區(qū)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點兩大平臺機遇，認(rèn)真研究并解決“九個問題”，率先探索建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制取得實質(zhì)性進(jìn)展。
（一）解決“認(rèn)識”問題
習(xí)總書記強調(diào)，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。開遠(yuǎn)市緊緊圍繞“為什么干、怎么干”等問題，一方面通過組織學(xué)習(xí)、展開討論、派出宣講團(tuán)等多種方式深化認(rèn)識，另一方面對符合上級精神、老百姓強烈要求的事情大膽闖、大膽干，在干的過程中振奮民心、統(tǒng)一思想、深化認(rèn)識。全市上下達(dá)成了共識——開遠(yuǎn)98%以上的國土面積是農(nóng)村、一半以上的人口是農(nóng)民，離開為農(nóng)民服務(wù)就談不上“為人民服務(wù)”；離開以農(nóng)民為本就談不上“以人為本”；離開“三農(nóng)”的發(fā)展就不可能是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展；離開農(nóng)民的小康就不是全面小康。所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀的需要，是全面建成小康社會的要求，是破解“三農(nóng)”問題、促進(jìn)縣域經(jīng)濟整體發(fā)展的需要，是縣域發(fā)展的根本之道。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是“干不干”、“可干可不干”的問題，而是“必須干”、“抓緊干”的問題。
（二）解決“核心”問題
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題是縮小城鄉(xiāng)差距，確保城鄉(xiāng)居民享有同等的權(quán)利和機會，推進(jìn)城鄉(xiāng)共進(jìn)共榮。開遠(yuǎn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中針對城鄉(xiāng)二元差別進(jìn)行認(rèn)真統(tǒng)計和研究，找出了4大類42項具體的城鄉(xiāng)差別待遇，想方設(shè)法加速打破這些帶歧視性的城鄉(xiāng)二元制度，還農(nóng)民平等身份、平等待遇、平等權(quán)利，還農(nóng)民最起碼的尊嚴(yán)。“十一五”期間，開遠(yuǎn)投入新農(nóng)村建設(shè)資金31.5億元，建設(shè)完善農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，縮小了城鄉(xiāng)硬件發(fā)展差距。進(jìn)入“十二五”后，開遠(yuǎn)依托被列為全國、全省的試點平臺，創(chuàng)新實施了城鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)新型委托管理、探索建立社區(qū)公務(wù)員制度、戶籍管理制度改革、農(nóng)村金融體制改革、農(nóng)村社區(qū)化管理改革等一系列旨在調(diào)整城鄉(xiāng)不平等關(guān)系的城鄉(xiāng)綜合改革措施，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民待遇，消除政策歧視、政策差異，體現(xiàn)出了平等觀念、公平思想，激發(fā)了城鄉(xiāng)居民特別是長久受到城鄉(xiāng)二元制度不平等待遇的農(nóng)村居民的強大發(fā)展活力，破除了長期束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏，增強了開遠(yuǎn)市全域發(fā)展的內(nèi)生活力。
?。ㄈ┙鉀Q“根本”問題
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最根本的問題就是要改革破除束縛和阻礙生產(chǎn)力的各種制度性障礙，激活生產(chǎn)要素，讓要素在城鄉(xiāng)自由、公平流動，最大限度地解放生產(chǎn)力。開遠(yuǎn)牢固樹立“抓改革就是抓產(chǎn)業(yè)，抓改革就是抓發(fā)展”的理念，于2011年在全省率先啟動實施了以“六類改革”為重點的城鄉(xiāng)綜合改革，通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，改革（基層）上層建筑，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。
1．戶籍管理制度改革。按“一好兩自由”的原則，消除城鄉(xiāng)“身份歧視”，鼓勵進(jìn)城、自由下鄉(xiāng)。 “一好”即原城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民享受的好的現(xiàn)行政策性待遇一概不變； “兩自由”即鼓勵進(jìn)城、自由下鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng)，不鼓勵不限制，下鄉(xiāng)后不能享受經(jīng)濟組織的特定權(quán)利，只能享受農(nóng)村基本公共服務(wù)；農(nóng)民轉(zhuǎn)戶入城后可以在現(xiàn)并行的城鄉(xiāng)政策待遇中自由選擇享受。在市級層面上打破依附于城鄉(xiāng)戶籍上的不平等待遇，“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)政策、機關(guān)事業(yè)單位職工死亡后遺屬生活困難補貼標(biāo)準(zhǔn)、“三屬”撫恤標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助及臨時救助標(biāo)準(zhǔn)和方式、城鄉(xiāng)退役士兵安置政策、職中學(xué)生資助政策。今年，云南省在開遠(yuǎn)戶籍制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又出臺了新的政策，全面實行流動人口居住證制度，把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。截至2015年6月底，全市已累計辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民手續(xù)60346人，本市城鎮(zhèn)居民戶口轉(zhuǎn)入農(nóng)村的有330人，城鎮(zhèn)化率達(dá)73.26%。
2．農(nóng)村社區(qū)化管理改革。①把農(nóng)村社區(qū)的公共職能、經(jīng)濟職能、自治職能分開，公共職能由政府負(fù)責(zé)，經(jīng)濟職能由經(jīng)營主體負(fù)責(zé)，按照公司法人結(jié)構(gòu)要求、經(jīng)濟規(guī)律運作，自治職能由社區(qū)居民負(fù)責(zé)，依據(jù)相關(guān)自治法規(guī)和政策辦理。②建立村居干部崗位補貼動態(tài)增長機制，全面提高村（社區(qū)）干部待遇，并創(chuàng)新實行績效考核獎勵。市財政為社區(qū)干部交納“五險”，讓村（社區(qū)）干部“勞有所得、績有所獎、離有所補”。③探索建立社區(qū)公務(wù)員制度，將市級機關(guān)公務(wù)員配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)工作，現(xiàn)已配備了12名公務(wù)員到社區(qū)工作。④將公共服務(wù)延伸到社區(qū)，把村（社區(qū)）公共管理經(jīng)費納入市級財政預(yù)算，每年給予每個村委會不低于7萬元的公共事務(wù)管理經(jīng)費，給予每個社區(qū)5萬元工作經(jīng)費和5000元教育培訓(xùn)經(jīng)費，從根本上解決“農(nóng)村公共服務(wù)自給化”問題。目前，開遠(yuǎn)的農(nóng)村社區(qū)化管理改革正全面推進(jìn)，因地制宜探索實施不同類型的農(nóng)村社區(qū)化管理模式，建立了樂白道辦事處舊寨、乍黑甸社區(qū)，中和營鎮(zhèn)躍進(jìn)社區(qū)，羊街鄉(xiāng)黑泥地社區(qū)，大莊鄉(xiāng)宜民社區(qū)5個農(nóng)村新型社區(qū)。
3．農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。重點推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記國家級試點工作；進(jìn)一步完善農(nóng)村林地林木確權(quán)、頒證的查缺補漏工作；由第三方中介組織的建立“開遠(yuǎn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心”，促進(jìn)各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)；試點開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定和農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革；在樂白道辦事處同心社區(qū)、大莊鄉(xiāng)龍泉社區(qū)、羊街鄉(xiāng)黑泥地社區(qū)、中和營鎮(zhèn)中和營社區(qū)一期4個試點村，探索實行農(nóng)村宅基地使用權(quán)片區(qū)內(nèi)跨村組流轉(zhuǎn)改革，進(jìn)一步健全農(nóng)村宅基地管理制度。截至2015年6月底，全市農(nóng)村承包地確權(quán)4.5萬畝，涉及28個村民小組、3843戶農(nóng)戶、31573塊地塊，規(guī)范和簽訂土地流轉(zhuǎn)合同3903份，流轉(zhuǎn)9.8萬畝，占總面積的41%；集體林地確權(quán)128.3萬畝，占林地總面積的86.4%，頒發(fā)林權(quán)證1.2萬本，流轉(zhuǎn)集體商品林9.5萬畝；農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證20256宗19758宗，農(nóng)房完成測繪3.3萬戶、確權(quán)頒證4981戶、流轉(zhuǎn)28戶。
4．農(nóng)村金融體制改革。著力推進(jìn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押融資為突破口的“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新省級試點工作。建立農(nóng)村金融激勵機制，全面吸引銀行資本、企業(yè)資本、民間資本投向“三農(nóng)”金融服務(wù)；推廣農(nóng)村房屋抵押貸款、林權(quán)抵押貸款、土地承包經(jīng)營權(quán)抵（質(zhì)）押貸款、農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)抵押貸款、農(nóng)戶建房按揭貸款等新型農(nóng)村信貸產(chǎn)品，探索大牲畜活體抵押貸款、農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)使用權(quán)抵押貸款；制定出臺“三農(nóng)”貸款抵（質(zhì)）押物處置辦法，設(shè)立涉農(nóng)貸款風(fēng)險財政補償金等政策制度；開展信用市、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶、信用企業(yè)創(chuàng)建活動，形成支持農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村信用體系；鼓勵銀保合作，建立健全“商業(yè)保險+政府（集體）補助”等商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險與財政補助綜合配套的風(fēng)險防范與救助機制，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險覆蓋面。2011年至2015年6月末，全市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵（質(zhì)）押貸款1360筆，累計抵押貸款額8.5億元，貸款余額為3.5億元，其中：共辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款26筆，累計貸款額 5708萬元；林權(quán)抵押貸款132筆，累計貸款額 42051萬元；農(nóng)房抵押貸款1202 筆，累計貸款額37055萬元。
目前，全市共有10家銀行業(yè)金融機構(gòu)，54個銀行營業(yè)網(wǎng)點，7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（處）均設(shè)有營業(yè)網(wǎng)點，在農(nóng)村共設(shè)置ATM機15臺、103個農(nóng)村惠農(nóng)支付點，農(nóng)村群眾享受到了便捷的金融服務(wù)；有4家小額貸款公司、3家擔(dān)保公司，有14家保險公司到開遠(yuǎn)設(shè)立分公司或營業(yè)點，另已有1家證券公司、1家典當(dāng)公司、1家投融資公司，全市金融業(yè)態(tài)日漸豐富、金融供給體系逐漸完善。
5．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革。在實施城鄉(xiāng)同比例報銷醫(yī)療費用、免費逛公園、免費喝直飲水、免費上公廁等百余項民生工程的基礎(chǔ)上，重點推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)的均等化。教育，建立了從幼兒到博士一條龍資助體系；在全省第一家實行高中“小班化”教學(xué)試點（每班學(xué)生人數(shù)不超過36人），全力推進(jìn)高中階段學(xué)校建設(shè)工程，全市高中毛入學(xué)率達(dá)85%，基本實現(xiàn)普及高中階段教育；采取公建公辦、公建民辦、民辦公助三種模式推進(jìn)農(nóng)村幼兒園建設(shè)，推進(jìn)普及學(xué)前教育；在全市各中小學(xué)推進(jìn)教育教學(xué)改革，建立“高效課堂”，全面提升城鄉(xiāng)學(xué)生綜合素質(zhì)；推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，探索實施校長、教師城鄉(xiāng)交流輪崗制度，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)教師合理流動，提升教育教學(xué)質(zhì)量。衛(wèi)生，推進(jìn)公立醫(yī)院改革，不斷健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。在全省率先探索實行城鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)新型委托管理模式，由城區(qū)5所優(yōu)質(zhì)醫(yī)院對全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（處）衛(wèi)生院、衛(wèi)生所進(jìn)行業(yè)務(wù)“托管”，讓農(nóng)民在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院就能享受到城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源和服務(wù)。文化，在實現(xiàn)廣播電視“村村通”的基礎(chǔ)上推進(jìn)“戶戶通”，通戶率保持在98%以上；在全省率先啟動數(shù)字電影放映惠民工程，形成了“廣場電影天天放、農(nóng)村電影月月看、廉政電影定期放、法制電影常態(tài)放、擁軍電影專門放、愛國主義教育電影不間斷”，被各級新聞媒體稱之為中國農(nóng)村電影的“開遠(yuǎn)模式”；對群眾文化藝術(shù)社團(tuán)給予經(jīng)費補助，每年補助每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站文化活動經(jīng)費1萬元，補助每個村委會、社區(qū)、文體協(xié)會5000元，催生近千支文藝社團(tuán)蓬勃發(fā)展；加快推進(jìn)自然村“四位一體”活動陣地建設(shè)，并被列入第二批國家公共文化服務(wù)體系的示范項目；鞏固廣播有線電視“村村通”、直播衛(wèi)星“戶戶通”成果，推進(jìn)“兩館一站一室”免費開放工作，建立多元的公共文化服務(wù)機制，促進(jìn)農(nóng)村基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。
6．社會保障制度改革。在“五險”擴面的基礎(chǔ)上，突出養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障三個重點。養(yǎng)老保障方面，建成2個農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心和5個城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，完善和提高國家新農(nóng)保試點和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障工作，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，全市新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保率達(dá)94%，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋。醫(yī)療保障方面，鞏固全民醫(yī)保全覆蓋成果，在全省率先實行“城鄉(xiāng)居民住院費用同比例報銷”政策，探索整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。實行農(nóng)村孕產(chǎn)婦免費住院分娩、免費產(chǎn)前檢查；免費婚檢；兩年一次的全民免費健康檢查。住房保障方面，推進(jìn)“居者有其屋”行動計劃，結(jié)合“美麗家園”建設(shè)實施農(nóng)村危舊房改造建設(shè)，加快推進(jìn)城市棚戶區(qū)改造，對“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員優(yōu)先提供保障房，建設(shè)農(nóng)村公租房，基本解決貧困群眾的住房保障問題。
?。ㄋ模┙鉀Q“主體”問題
開遠(yuǎn)在工作推進(jìn)中明確了黨委政府、基層組織和群眾是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“三大主體”，改變了過去把農(nóng)民作為“單一主體”，幾乎樣樣事情都要農(nóng)村集體、農(nóng)民自己干的做法。黨委政府自覺承擔(dān)起農(nóng)村的公共職責(zé)，干公益的事，幫助指導(dǎo)基層組織和群眾個體干集體的事和自己的事；基層組織承擔(dān)集體職能，組織發(fā)動群眾干集體的事、幫助指導(dǎo)群眾干自己的事、支持公益的事；群眾承擔(dān)個體發(fā)展的事，參與集體的事、支持公益的事。三大主體各司其職，協(xié)調(diào)配合，激發(fā)了強大活力，引爆了巨大能量。
?。ㄎ澹┙鉀Q“內(nèi)容”問題
認(rèn)真研究制定出臺了《中共開遠(yuǎn)市委開遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點工作的指導(dǎo)意見》（開發(fā)〔2011〕1號）文件，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點的具體工作內(nèi)容。從橫向上涵蓋了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)、勞動就業(yè)、生態(tài)建設(shè)、綜合改革、黨建和社會管理等八大方面，從縱向上包括物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明“四個文明”發(fā)展的方方面面，體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性。
?。┙鉀Q“方法論”問題
在推進(jìn)工作的不同階段有不同的工作目標(biāo)和切入點。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之初，提出“建美麗開遠(yuǎn)市，做幸福開遠(yuǎn)人”目標(biāo)，按照“整市推進(jìn)、全面突破”的思路，把實施民生工程、為城鄉(xiāng)居民“解難”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最佳切入點，一年為群眾解決幾個難題，到現(xiàn)在已基本解決了行路難、就醫(yī)難、就學(xué)難、用電難、用水難、養(yǎng)老難、文娛難、看電視難、照明難、安居難、洗澡難、燃料難、如廁難、保健難、乘車難、貸款難、增收難等10多個難題。
列為省級試點后，開遠(yuǎn)提出打造“四區(qū)開遠(yuǎn)”目標(biāo)，明確了“縱深突破、整體提升”8字工作方針，具體為“123468”：[1]圍繞“一個目標(biāo)”即“建設(shè)幸福之鄉(xiāng)，打造四區(qū)開遠(yuǎn)”（把開遠(yuǎn)建設(shè)成為全省乃至我國西部地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先行區(qū)、更高水平全面小康社會示范區(qū)、整體推進(jìn)“四個文明”發(fā)展樣板區(qū)）；[2]提升“兩種能力”（政治動員能力和資源整合能力）；[3]發(fā)揮“三大主體”作用（黨委政府、基層組織、群眾）；[4]促進(jìn)“四個集中”（農(nóng)業(yè)向優(yōu)勢特色區(qū)域集中，工業(yè)向園區(qū)集中，人口向中心村和城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村土地向合作經(jīng)濟組織和種植大戶集中）；[6] 推進(jìn)“六類改革”（戶籍管理制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)村社區(qū)化管理制度、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度、城鄉(xiāng)社會保障制度改革）；[8]實施“八大統(tǒng)籌”（統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建和社會管理）。在“123468”的思路指引下，開遠(yuǎn)把推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合改革作為新一輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最佳切入點，著眼調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、改革（基層）上層建筑，有力地推動了省級試點各項工作的展開，從深層次的制度層面破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
被確立為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)后，開遠(yuǎn)提出了“全域發(fā)展、全民共享”基本工作方針，明確了建設(shè)“中國幸福之鄉(xiāng)”的宏偉目標(biāo)，進(jìn)一步加強農(nóng)村社會管理創(chuàng)新工作，加大民生工程推進(jìn)力度，實施城鄉(xiāng)綜合改革，不斷優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系、解放生產(chǎn)力，讓改革化成動力、讓改革推動發(fā)展、讓城鄉(xiāng)居民更好地享受改革帶來的豐碩成果。
（七）解決“特色”問題
一體化不等于一樣化。開遠(yuǎn)市以“城市有鄉(xiāng)村的風(fēng)格，鄉(xiāng)村有城市的品味，鄉(xiāng)村比城市更美好”為目標(biāo)，按照“建大中心城、建強中心鎮(zhèn)、建實中心村、建美自然村”發(fā)展思路，加快推進(jìn)“四級規(guī)劃”。目前已累計完成452個自然村以及52個行政村的特色規(guī)劃編制，2012年已實現(xiàn)所有行政村和自然村村莊規(guī)劃全覆蓋。加快推進(jìn)“美麗家園”建設(shè)行動計劃，累計完成美麗村莊建設(shè)52個，做特民居1萬余戶。實施了彝、苗、回、壯4個世居主體少數(shù)民族聚居區(qū)專項建設(shè)，不斷推進(jìn)物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，保持和發(fā)掘農(nóng)村文化特色，避免城鄉(xiāng)同質(zhì)化，縮小城鄉(xiāng)差距，保持城鄉(xiāng)差異。
?。ò耍┙鉀Q“理論與實踐”問題
先后邀請了郎咸平、茅以軾、趙樹凱、溫鐵軍、房寧、張曉山、顧益康、黃祖輝等知名專家學(xué)者到開遠(yuǎn)講學(xué)，圍繞城市發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培植、合作經(jīng)濟發(fā)展等問題進(jìn)行了深入探討；與中國社科院、中華合作時報、云南省委黨校、云南大學(xué)、云南社科院、云南省農(nóng)村干部學(xué)院、浙江大學(xué)等21個科研院校長期合作，進(jìn)行了涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的23個重大課題研究；先后建立中國社科院縣政研究中心、浙江大學(xué)西部新農(nóng)村建設(shè)開遠(yuǎn)研究實驗基地、云南省社科院開遠(yuǎn)研究基地、云南農(nóng)村干部學(xué)院開遠(yuǎn)現(xiàn)場教學(xué)基地等，搭建學(xué)習(xí)實踐平臺；創(chuàng)辦《城鄉(xiāng)交響》理論季刊雜志，成立開遠(yuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論研究會和開遠(yuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展講習(xí)所，聘請省內(nèi)外專家、本土鄉(xiāng)村能人等作為講習(xí)所“特聘教授”，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展講習(xí)班、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“我來講”論壇、開遠(yuǎn)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者合作聯(lián)盟三大核心平臺，培訓(xùn)開遠(yuǎn)鄉(xiāng)土人才，目前已舉辦各種講習(xí)班28期，培訓(xùn)學(xué)員2000人次。全方位的培訓(xùn)使開遠(yuǎn)的干部學(xué)會了運用正確理論指導(dǎo)開遠(yuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐，有力推動了開遠(yuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展朝著科學(xué)理性方向前進(jìn)。
?。ň牛┙鉀Q“保障”問題
1．投入保障。通過財政支持、融資貸款支持、引導(dǎo)農(nóng)民投入、企業(yè)投入、社會各界投入“五大”融資渠道，籌措新農(nóng)村建設(shè)和民生工程建設(shè)資金，有效解決了“錢從哪里來”的問題。一是財政投入：初步建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系。對農(nóng)村投入從2005年的1.84億元增加到2014年的16.1億元，增長近4倍；對農(nóng)村投入占總支出的比重從2005年的35%提高到2014年的49.7%；國有土地使用權(quán)出讓金收入返還農(nóng)村比重從2005年的1.4%提高到2014年的64.4%。5年來開遠(yuǎn)對農(nóng)村總投入占公共財政總投入的48.4%，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“平分秋色”。二是融資貸款：2006年以來，通過成立云南首家新農(nóng)村投資公司、首家新農(nóng)村投資擔(dān)保公司、城市開發(fā)投資公司等政府性融資平臺，共籌集資金7.35億元用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2014年全市涉農(nóng)貸款余額達(dá)63億元。三是農(nóng)民投入：引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞，政府14萬噸水泥投入帶動了350多萬人次的農(nóng)村勞動力投入；在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和美麗家園建設(shè)中，以政府貼息、補助等優(yōu)惠政策帶動了農(nóng)民投入房屋庭院建設(shè)的資金達(dá)20億元以上。四是企業(yè)投入：創(chuàng)造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，自2006年來共吸引各類企業(yè)投入累計達(dá)288.56億元。此外，積極發(fā)動企業(yè)參與到抗旱救災(zāi)、衛(wèi)生、科技、文化等社會事業(yè)發(fā)展中。五是社會各界投入：成立全省首家縣級慈善機構(gòu)——開遠(yuǎn)市慈善總會，共募集資金1438.49萬元，用于扶貧濟弱1200.83萬元，受益59959戶，13萬人次；實行各單位、領(lǐng)導(dǎo)掛鉤包保聯(lián)系村、社區(qū)進(jìn)行幫扶；在開企業(yè)支持村子“結(jié)對”扶持投入。
2．組織保障。建立大行政、大包保、大督查“三大制度”，全面加強黨的建設(shè)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供堅強的組織保障。
“大行政”即在市級四套班子領(lǐng)導(dǎo)分工的基礎(chǔ)上，建立市級領(lǐng)導(dǎo)分工聯(lián)系部門工作制度，“打造陽光黨委政府，建設(shè)黨政有機體”，實現(xiàn)開遠(yuǎn)“核心”與“中心”的統(tǒng)一。
“大包保”即①市級領(lǐng)導(dǎo)包保村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、重點信訪案件等，抓經(jīng)濟社會發(fā)展、抓黨建工作落實、抓社會和諧穩(wěn)定。目前全市在職的29名市級領(lǐng)導(dǎo)、149名部門主要領(lǐng)導(dǎo)已分別包保51個農(nóng)村社區(qū)村委會、23個城市社區(qū)居委會、4個農(nóng)村社區(qū)居委會、73個企業(yè)、39個學(xué)校、370余戶困難家庭。②財政供養(yǎng)的干部職工包保城鄉(xiāng)困難家庭，由處級干部包保聯(lián)系2戶、科級以下干部包保聯(lián)系1戶。③實行領(lǐng)導(dǎo)干部包保掛鉤聯(lián)系村委會（社區(qū)）信訪工作和定期開展信訪工作現(xiàn)場辦公會議制度，對群眾信訪問題包調(diào)查核實、包處理答復(fù)，每季度召開信訪現(xiàn)場辦公會，聽取社情民意，化解矛盾糾紛，解決群眾反映強烈的信訪問題和信訪積案。④市級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任基層黨組織第一書記，引領(lǐng)和推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展各項工作在一線落實、在一線推進(jìn)，為全面實現(xiàn)跨越發(fā)展提供有力的組織保障。⑤結(jié)合“四群”教育活動，實行干部直接包保聯(lián)系群眾“五聯(lián)五包”制度，即領(lǐng)導(dǎo)蹲點聯(lián)系、包戶體驗民情，部門掛鉤聯(lián)系、包戶開展幫扶，隊伍進(jìn)村聯(lián)系、包戶增收致富，干部結(jié)對聯(lián)系、包戶解決困難，建卡經(jīng)常聯(lián)系、包戶維護(hù)權(quán)益。同時，還建立“大包保”責(zé)任考核體系，將包保結(jié)對幫扶工作納入年度黨建工作目標(biāo)考核、組織工作目標(biāo)考核、公務(wù)員（事業(yè)人員）年度個人考核。
“大督查”即將市委督察室、政府督辦科連人帶編劃入市紀(jì)委監(jiān)察局，通過一個中樞（市紀(jì)委監(jiān)察局）、兩線聯(lián)系（市委督查室和政府督辦科）、四輪驅(qū)動（四個紀(jì)工委監(jiān)察分局為主要督查力量）、多方協(xié)同（邀請市黨代表、人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員、新聞媒體等參加督查），構(gòu)建了集紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察、人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等多股力量匯成的“大督查”格局，對全市重大項目和重要工作進(jìn)行全方位統(tǒng)一督查。
3．社會環(huán)境保障。圍繞“扁平化”社會治理結(jié)構(gòu)的要求，積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。推行實有人口管理“一卡通”，創(chuàng)新特殊人群管理和服務(wù)，全面加強以農(nóng)村社區(qū)化管理改革為重點的一系列城鄉(xiāng)社會治理體制機制建設(shè)，積極發(fā)展各種社會組織，全面推進(jìn)市民聽證、村民聽證，建立黨代表列席常委會議制度，率先對重大項目實行黨代表、人大代表、政協(xié)委員、市民代表無記名票決制，建立社會安全季度聯(lián)席會議制度、領(lǐng)導(dǎo)干部“包保制”和領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪等制度，實施百項民生工程，使開遠(yuǎn)在快速發(fā)展中，關(guān)系快速改善，社會總體和諧安寧。市委、市政府發(fā)揮政治動員能力和資源整合能力優(yōu)勢，把各種資源要素聚集起來，建立最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，匯聚成了推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的強大力量，形成了濃郁的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，培育了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會土壤。
4．政策保障。城鄉(xiāng)分割由來已久，已形成制度化和體系化，“單兵突進(jìn)”不可能解決問題。開遠(yuǎn)出臺促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策200余個，體現(xiàn)出“橫向到邊，縱向到底”的特點，是整體性、系統(tǒng)性、全面性地推進(jìn)。其中，2010年列為省級試點后一次性出臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展文件23個，2011年市委1—19號文件全部是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和改革的政策措施，2014年以來又先后出臺了10多個有關(guān)改革的文件。系統(tǒng)配套的綜合政策，推動和支撐了開遠(yuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展深入開展。
三、取得的初步成效
?。ㄒ唬┏青l(xiāng)生產(chǎn)力空前迸發(fā)
2014年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)141.3億元，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)120億元，是2005年的3.64倍和2.55倍；公共財政預(yù)算總收入、地方公共財政預(yù)算收入分別達(dá)18.1億元和11.2億元，是2005年的3.46倍和4.11倍；農(nóng)村經(jīng)濟總收入達(dá)32.7億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)25.8億元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入為10270元，分別是2005年的3.24倍、3.51倍、3.42倍。
?。ǘ┏青l(xiāng)面貌發(fā)生重大變化
農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，“美麗家園”建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治成效顯著，開遠(yuǎn)農(nóng)村呈現(xiàn)出整潔干凈、鳥語花香、山明水秀的迷人風(fēng)采。城郊、壩區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)涌現(xiàn)出了一批批各具特色的美麗“明星”村。城市通過“細(xì)節(jié)工程”、“小巷工程”、“水景工程”、夜景“夢幻工程”、“兩污”工程、公園提升改造工程等市政工程的深入實施，城市品位得到歷史性提升。開遠(yuǎn)從根本上告別了“臭熱鬧”、“臟亂差”的歷史，清新亮麗、鳥語花香、四季宜人成為開遠(yuǎn)的新特征。
?。ㄈ┺r(nóng)村生產(chǎn)方式實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度空前提高，產(chǎn)生了285個農(nóng)民專業(yè)合作社，全市1/3以上的農(nóng)民入社成為會員，輻射帶動了50%的農(nóng)戶。2014年，全市第二、第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值124.76億元，是2005年的3.7倍。三次產(chǎn)業(yè)比從2005年的14.1︰50.9︰35調(diào)整為2014年的11.7︰43.7︰44.6，“一產(chǎn)更優(yōu)、二產(chǎn)更強、三產(chǎn)更活”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局基本形成。
?。ㄋ模┺r(nóng)民生活方式發(fā)生重大改變
日出而作、日落而息的傳統(tǒng)生活方式已淡出開遠(yuǎn)農(nóng)村，別墅村、汽車村一個個涌現(xiàn)，用手機、學(xué)電腦、蓋別墅、買汽車不再是“稀罕事”，外出考察、旅游、打網(wǎng)球、下圍棋正成為農(nóng)村生活的新時尚。2014年，全市農(nóng)村社會消費品零售總額達(dá)7.6億元，同比增長16.1%，是2005年的6.4倍。
（五）城鄉(xiāng)居民精神面貌發(fā)生重大變化
開遠(yuǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合改革轟轟烈烈的創(chuàng)新實踐，錘煉和培養(yǎng)了一大批充滿朝氣、有激情、想干事、會干事、能干事的農(nóng)村能人、致富帶頭人、鄉(xiāng)村干部和新型農(nóng)民，形成了濃郁的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。
?。┏青l(xiāng)社會變得更加融洽和諧
開遠(yuǎn)的各種主要社會關(guān)系因統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來和諧。歷年被上級黨委政府列為社會治安重點監(jiān)控區(qū)的開遠(yuǎn)市，各種治安案件、刑事案件大幅度下降，成為了“云南省先進(jìn)平安（縣）市”。開遠(yuǎn)市公安局強制隔離戒毒被國務(wù)院授予“模范戒毒所”稱號，被公安部授予“集體一等功”。
開遠(yuǎn)在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，探索建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制工作中雖取得了一定成績，得到了上級黨委政府、相關(guān)部門的肯定，得到了人民群眾的認(rèn)可，但在探索前進(jìn)的道路上，仍然面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。下一步，我們將堅定不移地按照全國農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室的安排部署和要求，緊緊圍繞改革試驗課題，繼續(xù)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制創(chuàng)新，爭取在農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合改革上取得新的更大突破，為西部地區(qū)全面深化改革探索路子、積累經(jīng)驗，努力將開遠(yuǎn)建設(shè)成為幸福之鄉(xiāng)！