W縣在推行村民自治的過(guò)程中，一方面不斷地完善制度設(shè)計(jì)，制定了越來(lái)越細(xì)致的規(guī)則規(guī)范指導(dǎo)村民自治健康發(fā)展，另一方面每次選舉的時(shí)候地方政府高 度重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要下鄉(xiāng)主持選舉工作。但是，總體上來(lái)看，村莊民主的培育和村莊的治理效果并沒有預(yù)期的發(fā)展，尤其是村民的參與積極性不高，村民自治很大 程度上變成了村民委員會(huì)自治，特別是在稅費(fèi)改革以后，村干部與村民之間的聯(lián)系減少，村民愈加不關(guān)心村莊的公共事務(wù)。從S村經(jīng)驗(yàn)看，行政村自治存在實(shí)踐與文 本上的背離現(xiàn)象，這種張力帶來(lái)諸多的“意外”后果。
（一）在陌生人社會(huì)里推行海選，民眾的分散性及投機(jī)性容易為少數(shù)政治精英所操控
一般地，傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村被認(rèn)為是熟人社會(huì)，其社會(huì)關(guān)系以差序格局為主要特征，社會(huì)內(nèi)部運(yùn)行以人情和面子的方式展開。熟人社會(huì)內(nèi)部是信息高度透明和 共享的，人們的一言一行都處于他人的視域內(nèi)，也正因?yàn)槿绱?，其?nèi)部的信任度或者說(shuō)社會(huì)資本較高。但是，準(zhǔn)確地說(shuō)，熟人社會(huì)特征只是在自然村落內(nèi)適合，超越 了自然村則是半熟人社會(huì)甚至是陌生人社會(huì)。如上文所述，行政村是建立在數(shù)個(gè)自然村基礎(chǔ)上，但自然村之間除了行政上的聯(lián)系以外，村民之間的交往并不多，村民 彼此多不熟悉甚至不認(rèn)識(shí)，大部分村民也不關(guān)心自己村莊以外的事情。村民選舉是在行政村范圍內(nèi)進(jìn)行，超出熟人社會(huì)的選舉加上沒有建立公開透明的合理競(jìng)爭(zhēng)機(jī) 制，村莊政治精英只能動(dòng)用各種資源運(yùn)作權(quán)力技術(shù)。與此同時(shí)，村民對(duì)于日常生活之外的選舉事件的政治效能感很低，即在大多數(shù)村民眼中何人擔(dān)任村干部并無(wú)差 別，如此指向村民的權(quán)力技術(shù)很輕易發(fā)揮作用。
具體而言，自從農(nóng)村相繼實(shí)行村委會(huì)海選以來(lái)，各種拉票甚至買票賄選現(xiàn)象屢見不鮮，這與諸多學(xué)者對(duì)村莊民主的想象和期待大相徑庭。當(dāng)然，這種現(xiàn)象 在各地表現(xiàn)程度不一樣，非利益密集型村莊的選舉競(jìng)爭(zhēng)較利益密集型村莊要平靜得多[14]。W縣農(nóng)村屬于典型的中西部農(nóng)業(yè)型村莊，除了當(dāng)?shù)卣蛟斓纳贁?shù)幾 個(gè)新農(nóng)村示范點(diǎn)外，大多數(shù)村莊沒有什么經(jīng)濟(jì)資源。然而盡管如此，村莊選舉還是呈現(xiàn)出合縱聯(lián)橫的競(jìng)選模式，候選人逢選舉須花很大的精力和財(cái)力去拉票。S村現(xiàn) 任村主任曾某從2005年開始進(jìn)入村班子，干了一屆副主任后被選為村主任，此人能力和口才都很一般，在擔(dān)任副主任之前常年在外打工，無(wú)任何村組干部任職經(jīng) 歷，當(dāng)年突然進(jìn)入村班子實(shí)際上是他弟弟在背后做了很多工作。其弟常年在縣里承接工程項(xiàng)目，財(cái)力大社會(huì)關(guān)系也廣，換屆之前他與村支書葉某談判并獲其支持，還 親自出面請(qǐng)村里的大小干部吃飯，尤其是各個(gè)村的小組長(zhǎng)，讓他們回去把關(guān)確保選票，為此花費(fèi)好幾萬(wàn)元。而與他競(jìng)選的某老干部，盡管擔(dān)任干部時(shí)間長(zhǎng)工作能力 強(qiáng)，最終還是落選。
站在村民角度，他們對(duì)村干部的拉票行為早已“見怪不怪”，不認(rèn)為是嚴(yán)重的違規(guī)行為，落選的人只是被認(rèn)為人緣關(guān)系不好或者經(jīng)濟(jì)條件不行。一則村民 只了解本自然村的情況，其他村子的干部根本不熟，“不是我們村上的干部，我都叫不出來(lái)”。競(jìng)選村委會(huì)的干部需要在全行政村范圍內(nèi)獲取選票，每個(gè)自然村的組 長(zhǎng)、村民代表等村莊精英人物的影響力不可小覷，通過(guò)這些人可以與他們自然村的老百姓建立起聯(lián)系，從陌生人關(guān)系變成半熟人關(guān)系，老百姓也樂得做個(gè)順?biāo)浦鄣?人情。二則大部分的村民并不關(guān)心誰(shuí)當(dāng)村干部，行政村干部大多數(shù)時(shí)間都在上面跑，與他們的生活缺乏直接關(guān)聯(lián)，他們更感興趣的是與自身息息相關(guān)的本自然村事 務(wù)。村民有事也多傾向于找小組長(zhǎng)，而不是去找行政村的大干部。與之形成鮮明對(duì)照，每年自然村的組長(zhǎng)改選時(shí)，幾乎是家家戶戶派代表參加，會(huì)議形式上可能不如 村委會(huì)換屆正式，但是村民代表都很認(rèn)真地清賬，選舉新組長(zhǎng)也是熱熱鬧鬧，總之大家參與程度比較高。
（二）難以建立有效的民主監(jiān)督，容易形成分利的中間層
在村民自治中，雖然有村務(wù)公開及財(cái)務(wù)公開，并且推行村賬鄉(xiāng)管，但這還是自上而下的監(jiān)督，自下而上的村民監(jiān)督依然欠缺，客觀上存在謀利空間。在國(guó) 家自下而上汲取資源階段，因?yàn)猷l(xiāng)村兩級(jí)組織皆超越了村莊共同體，作為稅費(fèi)供給方的分散化村民難以約束其自利性，出現(xiàn)了愈來(lái)愈難以抑制的鄉(xiāng)村利益共同體。新 時(shí)期國(guó)家轉(zhuǎn)而自上而下輸入資源，不論選擇性惠農(nóng)資源還是普惠性惠農(nóng)資源，都大大增加了農(nóng)村內(nèi)部的資源流量。此外，農(nóng)村的各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)加快，越來(lái)越多的社會(huì) 資本流向農(nóng)村。村級(jí)組織越來(lái)越多地卷入到農(nóng)村的新一輪資本流動(dòng)中。村莊政治精英擁有相對(duì)于普通民眾信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，普通民眾的民主監(jiān)督也很難到位，從而形 成一種以“權(quán)力”為中介的非正式資源分配原則，簡(jiǎn)稱為“分利秩序”。村級(jí)政治精英作為受益的中間層，將各種公共資源直接轉(zhuǎn)化為私人利益或者間接服務(wù)于私人 利益，從而導(dǎo)致公共資源大量的損耗和基層治理的內(nèi)卷化。
S村的村莊政治精英的分利行為表現(xiàn)在兩方面，其一是村莊內(nèi)部公共資源的開發(fā)轉(zhuǎn)化上。曾某任村主任后，其弟2011年即引進(jìn)外地老板合伙開發(fā)村里 的石礦，由于石礦開采嚴(yán)重污染水源影響村民的正常生產(chǎn)生活，坪里的三個(gè)組長(zhǎng)聯(lián)名向上告狀，后來(lái)石礦被政府關(guān)閉，不過(guò)他們第二年也很快被選下去。村主任兩兄 弟從礦產(chǎn)開發(fā)中獲得了巨大的利益，幾個(gè)告狀組長(zhǎng)之所以下臺(tái)與村主任的背后運(yùn)作有關(guān)系。其二是上級(jí)政府的涉農(nóng)政策和資源為行政村干部所控制。村莊內(nèi)部的諸多 事務(wù)雖要依靠村民小組長(zhǎng)來(lái)完成，但是調(diào)控資源的權(quán)力皆為行政村干部所掌控，村民小組長(zhǎng)基本上沒有發(fā)言權(quán)。比如低保名額的分配，皆由行政村干部分配，大多數(shù) 村民小組長(zhǎng)根本不了解低保戶情況。按S村趙副主任的說(shuō)法，每個(gè)行政村干部在各自的片區(qū)具有提名權(quán)，村干部之間互不干涉，除非上級(jí)民政部門不予批準(zhǔn)。從低保 戶摸底情況看，很顯然他們都與村干部關(guān)系比較近享有優(yōu)先權(quán)。還比如危房改造項(xiàng)目，政策規(guī)定符合條件的農(nóng)戶建房給予1.6萬(wàn)補(bǔ)助，但是村民能否享受補(bǔ)助隨意 性很大，如趙屋某組長(zhǎng)與村書記關(guān)系不錯(cuò)，房子建好后立即領(lǐng)到補(bǔ)貼，但是有的村民卻遲遲拿不到。
（三）將村民自治重心放在行政村，自然村自治空間受到擠壓
現(xiàn)行的村民自治是國(guó)家基層治理體系建設(shè)的結(jié)果，探索中自始面臨著如何發(fā)育和完善的問題。而自然村的自治則長(zhǎng)期以來(lái)自發(fā)自為地存在，是鄉(xiāng)村社會(huì)自我治理的有機(jī)單位。但是當(dāng)兩者相結(jié)合以后，從實(shí)踐上來(lái)看前者對(duì)后者構(gòu)成了壓制和阻礙，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
第一是資源下鄉(xiāng)背景下行政村對(duì)自然村的吸納和控制。從村莊社會(huì)政治結(jié)構(gòu)看，可以將村民分為三類，第一類是村莊的頂層政治精英，主要是村里的行政 村干部尤其是正職干部，還包括一些地方退休回鄉(xiāng)的地方知名人士。第二類是村莊的中層政治人物，主要是自然村的組長(zhǎng)及村民代表，他們相對(duì)于一類政治精英具有 一定的獨(dú)立性，同時(shí)也有希望升級(jí)為一類精英人物，與普通的村民亦具有密切關(guān)系，而政治敏感性和政治能力要高于后者。第三類是普通的村民，現(xiàn)實(shí)中屬于沉默的 大多數(shù)，他們僅僅是作為村民而存在，而不是所謂的作為政治人的公民，因而他們極少關(guān)心村政也很少參與，他們一般只有自身利益受到直接的威脅或損害的時(shí)候， 才會(huì)被迫做出各種可能的反應(yīng)性政治行動(dòng)。這三類群體，在不同的場(chǎng)域和語(yǔ)境下，相互之間的關(guān)系是不一樣的。而在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的背景下，作為沉默的大多數(shù)的第 三類群體開始處于絕對(duì)弱勢(shì)，也就是說(shuō)村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出失衡的局面。
這種失衡可以從權(quán)力結(jié)構(gòu)的橫向和縱向的比較去考察。在橫向上，如上所述，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了呈現(xiàn)出均衡的穩(wěn)定局面，這種均衡本質(zhì)上是一種博弈后的形 成的特定的分利秩序。而在縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)上，也呈現(xiàn)出失衡的局面，這種失衡指的是行政村層面的一類政治精英對(duì)自然村層面二類精英人物的吸納和收買。本來(lái)作 為自然村自治的產(chǎn)物，二類精英人物應(yīng)該是作為村民的“當(dāng)家人”而存在，但是在當(dāng)前資源和財(cái)富涌動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)，他們很容易就會(huì)被各種利益手段所俘獲，從而成 為鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的又一群自利的行動(dòng)者，是新的的分利群體。一類精英人物和二類精英人物的聯(lián)合，實(shí)際上是在整個(gè)行政村形成了一個(gè)更廣泛的分利網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng) 絡(luò)消解自然村自治的能力，亦可視為行政吸納自治的另類變種。這樣就造成三類群體在新形勢(shì)下在村政場(chǎng)域中的愈加弱勢(shì)。事實(shí)上，一類精英人物的分利平衡，一類 精英吸納二類精英的縱向失衡，也可以看做是第一種均衡的擴(kuò)散效應(yīng)，這樣一個(gè)龐大的鄉(xiāng)村社會(huì)的分利群體的存在，構(gòu)成了自然村自治發(fā)育完善的重大障礙。
第二是制度和政策上對(duì)自然村自治建設(shè)的忽視，往往造成自發(fā)的自治面臨著風(fēng)險(xiǎn)。由于行政村是村民自治基本單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將自身精力大部分放在行政村層 面，通常不與自然村直接接觸，因而對(duì)自然村自治的情況也不太關(guān)注。比如村集體經(jīng)濟(jì)管理，按照現(xiàn)行規(guī)定，行政村是一級(jí)法人單位，允許設(shè)立公共賬戶，而自然村 則無(wú)法開設(shè)獨(dú)立賬戶，以坪里為例，雖然有的老干部還保留著“坪里村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”的印章，但是已經(jīng)多年失去用武之地。W縣農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體基本上在自然 村，這為村民自治提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是有了集體收入，僅僅為自然村自治提供了必要條件，真正的治理好村莊須要管好用好資金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恰恰在這點(diǎn) 上，當(dāng)?shù)卦诩w資金的管理和監(jiān)督上存在諸多漏洞，構(gòu)成村民對(duì)組長(zhǎng)不滿的因素之一。具體情況是，自然村通常安排一個(gè)組長(zhǎng)專門保管財(cái)物，村里的集體資金存放在 該組長(zhǎng)的私人賬戶，年中集體每項(xiàng)開支都要詳細(xì)記錄，到第二年正月組長(zhǎng)換屆時(shí)開村民會(huì)議進(jìn)行清賬。盡管一年一清最大程度上保證了集體資金的安全，但是畢竟是 存放在私人賬戶上，所以依然不乏挪用和拖欠的事例，諸如泉口就出現(xiàn)過(guò)組長(zhǎng)把集體資金賭博輸?shù)暨€不上的現(xiàn)象。從當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站不允許自然村集體 開設(shè)公共賬戶，也無(wú)法對(duì)自然村資金實(shí)行有效的監(jiān)管，而只能是依賴村民的內(nèi)部自我監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，目前的集體資金管理方式存在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)，一旦遇到不負(fù)責(zé) 任的干部，這很可能突然使得村莊治理陷入癱瘓的狀態(tài)。