日前，人民銀行與同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。一邊廂，隨著目前政策不斷明朗，一些此前保持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度的商業(yè)銀行開始“蠢蠢欲動(dòng)”。另一邊廂，行政力量推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場化后，萬一出現(xiàn)有價(jià)無市，無人接盤的局面，如何能夠保障農(nóng)民利益？在農(nóng)戶不能還貸的時(shí)，是否全部征收其“兩權(quán)”？是否會(huì)出現(xiàn)越扶越貧的情況？讓人憂心！
【破土編者按】日前，人民銀行與同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。一邊廂，隨著目前政策不斷明朗，一些此前保持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度的商業(yè)銀行開始“蠢蠢欲動(dòng)”。另一邊廂，行政力量推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場化后，萬一出現(xiàn)有價(jià)無市，無人接盤的局面，如何能夠保障農(nóng)民利益？在農(nóng)戶不能還貸的時(shí)，是否全部征收其“兩權(quán)”？是否會(huì)出現(xiàn)越扶越貧的情況？讓人憂心！
(圖片來自網(wǎng)絡(luò))
3月24日中國央行發(fā)布了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)辦法，從貸款對(duì)象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測評(píng)估等多方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。試點(diǎn)單位多達(dá)291個(gè)縣(市、區(qū))。
如何看待農(nóng)村的“兩權(quán)”抵押貸款向來有很大的分歧。中國的右派一直視“兩權(quán)”抵押政策是巨大的福音。他們的目標(biāo)是讓中國的土地實(shí)現(xiàn)私有化，稍溫和一些的，則在土地公有或集體所有的名義下鼓吹各種準(zhǔn)私有化的政策。事實(shí)的發(fā)展似乎也符合右派的期望。土地三權(quán)分置及確權(quán)工作已經(jīng)大面積展開，而如今的兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)也是對(duì)土地私有處置權(quán)力的進(jìn)一步確認(rèn)。
左派的態(tài)度則完全相反，在很多左派看來，“兩權(quán)”抵押無疑是剝奪農(nóng)民土地與宅基地的先聲。
“兩權(quán)”抵押貸款的真實(shí)情況是怎樣呢?我們可以結(jié)合一些案例來分析。
一、農(nóng)地抵押貸款你不情我不愿，自身存在缺陷
在我國，農(nóng)村的農(nóng)用土地很大程度上依然具有社會(huì)保障的功能，而且戶均面積小，處置難度大，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)從盈利角度出發(fā)一般不愿意向普通農(nóng)戶的發(fā)放農(nóng)地抵押貸款。有能力進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款的主要是近些年興起的家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及農(nóng)業(yè)企業(yè)。這些單位集中大面積的土地，理論上土地價(jià)值較高，處置相對(duì)容易，因而具有一定的抵押價(jià)值?？墒菑囊恍┰圏c(diǎn)來看，實(shí)際情況也不理想，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)依然不愿意向這些新型農(nóng)業(yè)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款。在實(shí)踐中，我們其實(shí)很難找到單獨(dú)的農(nóng)地抵押貸款的例子，絕大多數(shù)農(nóng)地抵押都需要與其他抵押或信用結(jié)合在一起進(jìn)行。用一些學(xué)者的話說，農(nóng)地抵押只起到了“錦上添花”的作用。
造成這種情況主要有這么幾個(gè)原因。
1.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實(shí)際上盈利能力有限，風(fēng)險(xiǎn)很大。已經(jīng)有很多資料顯示，在我國的人地矛盾約束下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模一旦超過100畝，農(nóng)業(yè)的畝產(chǎn)和每畝凈收入就開始下降。很多所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營很大程度上依靠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而非農(nóng)業(yè)經(jīng)營本身所得。
2008年湖北省委農(nóng)辦課題組對(duì)湖北省土地經(jīng)營規(guī)模效益的調(diào)查表明，經(jīng)營規(guī)模在 50 ～ 100畝之間畝平純收入最高，達(dá)565元，超過100畝后效益會(huì)大幅下降。再比如上海松江地區(qū)的一個(gè)案例，該家庭農(nóng)場每畝的土地經(jīng)營凈收入只有184元，但是各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼卻可以達(dá)到450-500元。因而在賀雪峰、黃宗智等學(xué)者看來，當(dāng)前推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)資本主義化最主要的動(dòng)力來自國家。如果沒有國家的推動(dòng)，依靠雇傭勞動(dòng)的家庭農(nóng)場實(shí)際上很難發(fā)展起來。
此外，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中成片土地成本較高，往往只有種植經(jīng)濟(jì)作物才能盈利?？墒墙?jīng)濟(jì)作物的種植受自然災(zāi)害、市場波動(dòng)影響比較大，風(fēng)險(xiǎn)較高。華中科技大學(xué)王德福曾組織團(tuán)隊(duì)對(duì)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)S市進(jìn)行了為期半個(gè)月關(guān)于農(nóng)地抵押貸款的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大量進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款的企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場在幾年后經(jīng)營陷入困難，無法償還貸款，遂形成銀行壞賬。
2.即使對(duì)于這些成規(guī)模的土地，銀行的處置難度依然很大。當(dāng)借款人無法償還貸款，銀行實(shí)際上也無法拿走土地，因?yàn)檫@些土地都是從農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)過來，而非買斷，每年都需要付租金。銀行即使收回土地進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，也很難變現(xiàn)多少價(jià)值。
3.三權(quán)分置下，農(nóng)地抵押貸款鼓勵(lì)土地投機(jī)。在各國的農(nóng)地制度安排中，防止土地投機(jī)都是一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容。而目前的農(nóng)地抵押貸款安排，無疑正在鼓勵(lì)土地投機(jī)。當(dāng)前的中國基層政府，普遍存在一種盲目推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的氣氛，導(dǎo)致工商業(yè)資本很容易從農(nóng)村取得土地?，F(xiàn)在銀行又普遍惜貸，這時(shí)候推動(dòng)農(nóng)地抵押貸款，等于鼓勵(lì)工商業(yè)資本通過土地流轉(zhuǎn)騙貸。
此外，土地實(shí)行三權(quán)分置，借款人抵押的農(nóng)地只是流轉(zhuǎn)來的，很多還是一年一付租金。這種情況下，借款人拍屁股走人，銀行根本沒辦法。由此也可見，農(nóng)地抵押貸款政策一旦落實(shí)，為防止土地投機(jī)，客觀上就要求土地流轉(zhuǎn)關(guān)系長期化、固定化，要求土地經(jīng)營權(quán)一次買斷，最終使得土地三權(quán)當(dāng)中的所有權(quán)和承包權(quán)完全虛置，破壞農(nóng)村集體所有制。
二、農(nóng)地抵押貸款最后搞成不陰不陽的政策性金融
試點(diǎn)農(nóng)地抵押貸款，按一些政策主導(dǎo)者的說法，是要激活農(nóng)村金融市場的活力?？墒菍?shí)際上呢，真讓市場來主導(dǎo)這個(gè)農(nóng)地抵押貸款，根本搞不起來。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地抵押貸款沒什么熱情，推動(dòng)農(nóng)地抵押貸款的主要是基層政府。很多試點(diǎn)地區(qū)的地方政府都為農(nóng)地抵押貸款設(shè)立專門的擔(dān)保公司或風(fēng)險(xiǎn)基金，覆蓋了絕大部分風(fēng)險(xiǎn)，這才有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)愿意發(fā)放農(nóng)地抵押貸款。
即使這樣，不少農(nóng)戶也不愿意向銀行貸款，地方政府只好要求部分農(nóng)戶帶頭示范。比如下面這個(gè)案例。
興農(nóng)家庭農(nóng)場。興蘭是S市某縣遠(yuǎn)近聞名的種西瓜能手，之前種植規(guī)模多在10-15畝。2009年，政府為宣傳推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)專門找到興蘭，讓其帶頭做示范。當(dāng)時(shí)銀行并不愿意，怕有風(fēng)險(xiǎn)。后來縣委領(lǐng)導(dǎo)出面，銀行才最終同意。市領(lǐng)導(dǎo)建議興蘭貸款50萬元，但她覺得太多，想先貸30萬元試試。貸款需要一定面積的土地流轉(zhuǎn)鑒證書，興蘭就流轉(zhuǎn)了165畝土地。貸款利息每年兩萬，政府兩年貼息9000元，但興蘭如今還欠15萬元。原因在于興蘭的農(nóng)場連年遭遇經(jīng)營困境。第一年種棉花，天氣不好加上人工成本過高，虧本。第二年種西瓜，遇到大雨，幾乎絕收。第三年，興蘭心灰意冷，將土地還給了農(nóng)戶。如今年近60的興蘭背負(fù)著數(shù)十萬元債務(wù)，非常懊悔和痛苦。去年銀行起訴了她，興蘭感嘆到：“貸款是害人的事兒，建議政府不要搞這個(gè)事兒。貸款政策害人，建議不要搞貸款。”
可見，在農(nóng)地抵押貸款的試點(diǎn)中，借貸雙方可謂你不情我不愿，往往只是政府的一廂情愿。
貸款需要抵押，是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)矩。從日韓和中國臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民的貸款不應(yīng)該主要依靠商業(yè)貸款，而應(yīng)該采取政策性金融、合作性金融等形式。近日，全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在接受新華社采訪時(shí)就表示：
“在日、韓等國和我國臺(tái)灣，商業(yè)銀行在農(nóng)村的競爭力遠(yuǎn)遜于農(nóng)民自己的合作金融，這是因?yàn)檎畬?duì)后者有政策性優(yōu)惠，降低了其在農(nóng)村的運(yùn)營成本，將實(shí)惠落在了農(nóng)民身上。這樣的合作金融，以熟人社會(huì)的信用體系為依托，既降低了運(yùn)營成本、又減少了不良貸款。在這些國家和地區(qū)，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)基本不下鄉(xiāng)，主要是難以處置農(nóng)民的抵押物。如果農(nóng)民貸款經(jīng)營失敗，銀行查封、拍賣農(nóng)民的土地和房屋，使農(nóng)民流離失所，那這家銀行就會(huì)被社會(huì)輿論罵死。因此，農(nóng)民的貸款主要靠政府的政策性金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民自己的合作性金融機(jī)構(gòu)。”
可見農(nóng)地抵押貸款在實(shí)踐中行政色彩要遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)本身的意愿。既然農(nóng)地抵押貸款自身存在缺陷，政策上大力支持最后也往往便宜了土地投機(jī)者，那么這種東西還不如不鼓勵(lì)、不發(fā)展，同樣的人力、財(cái)力直接用來發(fā)展政策性金融、農(nóng)村合作互助金融豈不更好!
三、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)住房屬于保障房，保障房可以抵押貸款？
與承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)同時(shí)進(jìn)行的是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性住房及宅基地使用權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)。之前我們已經(jīng)說明，在現(xiàn)有的條件下，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)小農(nóng)戶的土地抵押并不感興趣，農(nóng)村的住房與宅基地一定程度上也是如此，除非是城市近郊那些具有高升值預(yù)期的農(nóng)村住房與宅基地。更重要的是，農(nóng)村實(shí)行一戶一房，農(nóng)民的住房實(shí)際上是一種保障房，允許保障房進(jìn)行商業(yè)抵押不合常理。
四、“兩權(quán)抵押”將幫助農(nóng)民致富？
很多人認(rèn)為允許農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款之后，農(nóng)民就可以通過抵押貸款獲得創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金，這將有利于農(nóng)民致富及在城鎮(zhèn)落戶。暫且不論“兩權(quán)”抵押貸款自身的缺陷，即使“兩權(quán)”抵押貸款運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，認(rèn)為這將幫助農(nóng)民致富的想法也未免天真。
的確，很多新生代農(nóng)民工都有通過打工攢錢然后回老家做點(diǎn)小生意的想法，但很顯然，其中的絕大多數(shù)恐怕只能想想。鼓勵(lì)農(nóng)民通過“兩權(quán)”抵押貸款進(jìn)行生產(chǎn)性投資，恐怕大半都要失敗。農(nóng)民一旦無力償還貸款，他的住房和土地銀行要不要收走;被收走之后，農(nóng)民作為村集體一員是否還有權(quán)利另外再得到一塊宅基地;農(nóng)民破產(chǎn)國家管不管，這都將成為問題。
此外，那些家境相對(duì)較差的農(nóng)戶的貸款基本是生活性貸款。對(duì)于這些農(nóng)戶，到了需要抵押房子和土地來維持生計(jì)，肯定是遇到了很大的難處。在一個(gè)社會(huì)主義國家，這些農(nóng)戶本應(yīng)該得到救濟(jì)，現(xiàn)在好了，他們還有土地和房子可以抵押，所以就不救濟(jì)了嗎?
在我國地主封建時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)兩極分化，高利貸是一個(gè)很大的因素。農(nóng)民因病因?yàn)?zāi)典押土地向地主商人貸款，這個(gè)貸款都是高利貸。農(nóng)民活不下去了，無論多高的利率都只好接受。借了高利貸還不起就失地，甚至為奴為婢。舊中國土地分配不均，這是很重要的一個(gè)原因?，F(xiàn)在是工業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意義不像以前，有錢人也不像封建時(shí)期那樣都用土地來積累財(cái)富。但這并不意味著這種兩極分化不會(huì)發(fā)生?，F(xiàn)在農(nóng)民工普遍無力在城市落戶，工資低買不起房。這種情況下農(nóng)村土地和住房的保障作用非常突出。這時(shí)候推動(dòng)“兩權(quán)抵押”不知究竟對(duì)誰有利?
總之，農(nóng)民的貸款需求主要不應(yīng)該由商業(yè)金融機(jī)構(gòu)去滿足，應(yīng)該依靠政策性金融和互助合作式金融。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)自愿給農(nóng)村貸款的，基本都是高利貸，否則他就要虧本，不劃算。與其費(fèi)那么大力來推動(dòng)這個(gè)充滿缺陷的“兩權(quán)”抵押貸款，不如將同樣的人力、財(cái)力投入到直接的惠農(nóng)政策上來。