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賀雪峰:農(nóng)民進(jìn)城了,農(nóng)村宅基地怎么辦?

作者:賀雪峰   來(lái)源:微信號(hào)“新鄉(xiāng)土”  

摘要農(nóng)民進(jìn)城了,農(nóng)民空出來(lái)的宅基地怎么辦?這個(gè)問(wèn)題就提錯(cuò)了。進(jìn)城農(nóng)民空出宅基地就空幾年十幾年在那里吧,這些空在那里的宅基地是中國(guó)的國(guó)土,是中國(guó)潛在的糧食生產(chǎn)能力。當(dāng)前中國(guó)還遠(yuǎn)未到非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧以養(yǎng)活中國(guó)人的地步,我們就留點(diǎn)土地的潛力與余地在那里吧。

當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程中。城市化就是農(nóng)村人口進(jìn)城。與全世界其他國(guó)家和地區(qū)城市化略有差異的是,中國(guó)城市化中,農(nóng)民進(jìn)城往往不是全家進(jìn)城,而是青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工而年齡比較大的中老年人留村務(wù)農(nóng),因此之故,雖然中國(guó)有一個(gè)快速的城市化,農(nóng)村用于農(nóng)民建房的宅基地卻沒(méi)有減少,甚至據(jù)說(shuō)還有所增加。同時(shí),中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民一旦無(wú)法在城市體面安居,他們還可能返回農(nóng)村,因此,很少有農(nóng)民家庭因?yàn)檫M(jìn)城了,而將自己農(nóng)村的住房賣掉或直接將宅基地復(fù)墾種糧食。僅有少數(shù)通過(guò)考大學(xué)等等方式進(jìn)城工作,已經(jīng)在城市體面安居者不再保留農(nóng)村的住房,徹底離開(kāi)村莊,其宅基地也就可能空在那里,或被人復(fù)墾種上莊稼或苗木。

當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度中,最為人垢病的是,大量農(nóng)村人口進(jìn)城了,農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒(méi)有減少,而且還在增加,農(nóng)民進(jìn)城,城市就要擴(kuò)張,就要占用農(nóng)地,這樣一來(lái),城市建設(shè)要占地,農(nóng)村占用建設(shè)用地也沒(méi)有減少,導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量快速下降,糧食安全得不到保障,土地未能集約節(jié)約利用。也是因此,在農(nóng)民進(jìn)城的農(nóng)村空心化的背景下面,如何讓農(nóng)民退出宅基地就成為了一個(gè)舉國(guó)上下關(guān)注的焦點(diǎn)話題,農(nóng)民退出宅基地也因此成為當(dāng)前全國(guó)正在進(jìn)行的農(nóng)村重點(diǎn)改革試點(diǎn)之一,這項(xiàng)試點(diǎn)同時(shí)在全國(guó)15個(gè)地區(qū)展開(kāi)。三年后將進(jìn)行試點(diǎn)評(píng)估后向全國(guó)推開(kāi)。

當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村退出農(nóng)民宅基地的辦法大概有三種,第一種叫做貨幣騰退,即農(nóng)民每退出一畝宅基地,即支付農(nóng)民一定貨幣補(bǔ)償。這樣的貨幣補(bǔ)償有高有低,上海市農(nóng)民退出宅基地的貨幣補(bǔ)償可以達(dá)到一畝上百萬(wàn)元,重慶的“地票”每畝15萬(wàn)元,湖北沙洋縣一畝2.58萬(wàn)元;第二種是農(nóng)民上樓,即拆掉農(nóng)民舊房子,將農(nóng)民集中居住到由地方政府新建樓房上,成都市按每畝30萬(wàn)元來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民上樓,農(nóng)民拆掉舊房子可以住上條件較好的新房子,所以滿意度比較高。山東一些地市用較少的財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民上樓,農(nóng)民拆掉舊房子后,上樓的條件不如舊房,所以農(nóng)民不愿上樓,地方政府強(qiáng)制農(nóng)民上樓,因此頻頻引發(fā)沖突甚至引發(fā)血案第三種是權(quán)利置換,即將農(nóng)民住房拆掉,置換相同面積的城市商品房,比如江蘇常州的海虞鎮(zhèn),上海嘉定的外岡鎮(zhèn),都是通過(guò)權(quán)利置換來(lái)讓農(nóng)民拆房子復(fù)墾宅基地。相對(duì)農(nóng)房,商品房可以入市,具有極高的價(jià)值,這種權(quán)利置換,農(nóng)民最為歡迎。

顯然,無(wú)論哪種讓農(nóng)民退出宅基地的辦法,都需要有大量的政府財(cái)政補(bǔ)償。需要宅基地和農(nóng)房來(lái)使用的農(nóng)戶,當(dāng)然是一定要求有政府財(cái)政補(bǔ)償?shù)?,不然他們就無(wú)處可住,就會(huì)損失利益。已經(jīng)進(jìn)城不再需要農(nóng)村宅基地和住房的農(nóng)戶則正好借此機(jī)會(huì)向政府要求補(bǔ)償。白得一筆錢,誰(shuí)都不會(huì)有意見(jiàn)。也是因此,本來(lái)那些已經(jīng)進(jìn)城不再需要農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶,看到退出宅基地復(fù)墾種莊稼,竟然還可以拿到高額政府補(bǔ)償,他們就一定會(huì)奇貨可居,將宅基地留在那里算著政府補(bǔ)償,而之前這些已經(jīng)不再使用的宅基地都是理所當(dāng)然復(fù)墾種莊稼或種樹(shù)了的。

現(xiàn)在的問(wèn)題是,地方政府為什么愿意花錢拆農(nóng)民房子讓農(nóng)民退出宅基地?農(nóng)民退出宅基地,將宅基地復(fù)墾為耕地,耕地種糧的收益是很低的,地方政府為何會(huì)化如此巨大的財(cái)政代價(jià)來(lái)造收益低的耕地?其中原因是依據(jù)國(guó)土部制定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,地方政府將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地,減少了農(nóng)村建設(shè)用地,就可以獲得相應(yīng)數(shù)量的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。在當(dāng)前保護(hù)土地的國(guó)策下面,國(guó)家一般采取相對(duì)偏緊的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的供給,從而造成地方城市建設(shè)用地指標(biāo)的相對(duì)稀缺,地方政府因此打農(nóng)民宅基地的主意,并因此去拆了農(nóng)民的房子。

注意,地方政府拆農(nóng)民房子并不是為了增加耕地,而是為了獲取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。從理論上講,當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化進(jìn)程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張都需要建設(shè)用地,地方既然有需要,國(guó)家就應(yīng)當(dāng)滿足地方的需要。如果中央出于控制地方發(fā)展沖動(dòng),調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,乃至布局區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)的考慮,而對(duì)全國(guó)不同地區(qū)新增城市建設(shè)用地進(jìn)行控制,中央就不應(yīng)該通過(guò)鼓勵(lì)地方政府花巨大財(cái)力去拆農(nóng)民房了以獲得新增城市建設(shè)用地。

因此,地方政府花費(fèi)巨大財(cái)力去拆農(nóng)民房子以騰出農(nóng)民宅基地的理由是,當(dāng)前中國(guó)耕地極度稀缺,必須通過(guò)將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧食,才能保證中國(guó)的糧食安全。而這顯然不符合當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際。實(shí)際上,農(nóng)民宅基地一般都是選擇灌溉不便的坡地旱地來(lái)建房,重慶這樣的山區(qū)更是利用山坡來(lái)建房,這樣的宅基地即使退出復(fù)墾也很難有效耕種。而因?yàn)檎厣嫌修r(nóng)民正在使用的住房,拆農(nóng)民房子再?gòu)?fù)墾宅基地為耕地必然是極高成本的,以至于長(zhǎng)三角地區(qū)普遍達(dá)到了復(fù)墾宅基地為耕地的成本超過(guò)百萬(wàn)元/畝。而相對(duì)來(lái)說(shuō),全國(guó)仍然有規(guī)模巨大的未開(kāi)發(fā)地、荒地、低丘坡地,只需要用很低成本就可以開(kāi)發(fā)為耕地。中國(guó)更是有大量低產(chǎn)田,如果進(jìn)行開(kāi)發(fā),低投入即獲得高產(chǎn)量。也就是說(shuō),如果中國(guó)現(xiàn)在耕地不足,糧食安全存在問(wèn)題,完全可以通過(guò)開(kāi)發(fā)荒地或改造低產(chǎn)田來(lái)增加糧食產(chǎn)量,而不必去拆農(nóng)民房子。十分荒唐的是,目前全國(guó)地方政府不去做那些低成本、少矛盾的開(kāi)發(fā)荒地或改造低產(chǎn)田的事情,卻熱衷于做那些成本極高、矛盾極大的拆農(nóng)民房子來(lái)復(fù)墾宅基地種地的事情,而這些又是緣自中央的保護(hù)耕地的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。

實(shí)際上,當(dāng)前中國(guó)耕地?cái)?shù)量還是很龐大,且耕地生產(chǎn)糧食的能力也是相當(dāng)強(qiáng)的。在當(dāng)前全國(guó)耕地普遍出現(xiàn)季節(jié)性拋荒極大地降低了復(fù)種指數(shù)的情況下面,中國(guó)仍然保持了糧食的“十三連增”,全國(guó)糧庫(kù)都裝滿了糧食,中國(guó)的糧食某種意義上不是少了而是多了,我們卻急于將農(nóng)民現(xiàn)在仍然要用的宅基地復(fù)墾種糧食,這是著了哪門子急呢!

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,中國(guó)必須保護(hù)耕地,必須保證糧食生產(chǎn)。但從目前來(lái)講,中國(guó)的糧食安全主要不是將所有可能生產(chǎn)糧食的土地包括復(fù)墾農(nóng)民宅基地來(lái)種糧,而是要保證生產(chǎn)糧食的能力,是臧糧于地及臧糧于技。如果將來(lái)農(nóng)民真正全家進(jìn)城了,他們自然不再需要農(nóng)村的宅基地,農(nóng)村的宅基地也就會(huì)自然而然用于種莊稼或者種樹(shù)?,F(xiàn)在拆農(nóng)民房子來(lái)復(fù)墾農(nóng)民宅基地,立即馬上就要做,地方政府花費(fèi)巨額財(cái)力來(lái)做,就是從耕地保護(hù)上看,也完全沒(méi)有這么急,而完全可以放一放,等一等。保護(hù)耕地是長(zhǎng)期的事情?,F(xiàn)在不拆農(nóng)民房子不退出農(nóng)民的宅基地,農(nóng)民宅基地并不因此就消失了,而是仍然在那里。再過(guò)幾年十幾年甚至幾十年,中國(guó)城市化已經(jīng)完成,農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城而不再需要依托農(nóng)村農(nóng)業(yè)時(shí),也待國(guó)家財(cái)力進(jìn)一步增強(qiáng)時(shí),再對(duì)農(nóng)村進(jìn)行再造,完全為時(shí)不晚。

現(xiàn)在農(nóng)村中出現(xiàn)了空心村,有農(nóng)民的宅基地空在那里了,怎么辦?無(wú)論是中央還是地方政府似乎對(duì)此事都很著急。筆者以為,在中國(guó)快速城市化進(jìn)程中,農(nóng)民宅基地空在那里,正如全國(guó)一直有大量荒地仍未開(kāi)發(fā),大量低產(chǎn)田仍未改造一樣,空在那里幾年、十幾年,讓子彈飛一會(huì),留一點(diǎn)資源冗余量,是完全沒(méi)有問(wèn)題的?,F(xiàn)在的問(wèn)題恰恰是我們太著急,非得在農(nóng)民仍然未能完全離開(kāi)農(nóng)村的情況下面去折騰農(nóng)民的房子和宅基地。花巨額財(cái)政資金去復(fù)墾農(nóng)民宅基地,是一件吃虧不討好的事情,是完全錯(cuò)誤的事情。

農(nóng)民進(jìn)城了,農(nóng)民空出來(lái)的宅基地怎么辦?這個(gè)問(wèn)題就提錯(cuò)了。進(jìn)城農(nóng)民空出宅基地就空幾年十幾年在那里吧,這些空在那里的宅基地是中國(guó)的國(guó)土,是中國(guó)潛在的糧食生產(chǎn)能力。當(dāng)前中國(guó)還遠(yuǎn)未到非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧以養(yǎng)活中國(guó)人的地步,我們就留點(diǎn)土地的潛力與余地在那里吧。



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