為什么要再延長(zhǎng)土地承包期
社會(huì)主義是在實(shí)踐中前進(jìn)的，不能光憑美好的愿望行事。新時(shí)期也出現(xiàn)了貴州塘約村這樣的先進(jìn)典型，塘約“黨建引領(lǐng)、深化改革，組織起來(lái)，共同致富”的基本經(jīng)驗(yàn)具有普適性。
農(nóng)業(yè)家庭小生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化生產(chǎn)存在著很大差距，這表現(xiàn)出我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，不改變這種生產(chǎn)方式，我國(guó)農(nóng)業(yè)就沒(méi)有出路。如何改變這種局面?黨的十九大報(bào)告指出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度’”。
土地集體所有是社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)，是憲法所規(guī)定的，動(dòng)搖了這一點(diǎn)就動(dòng)搖了國(guó)體的根本。承包權(quán)是農(nóng)民的利益所在，不維護(hù)承包權(quán)，就損害了農(nóng)民的利益。經(jīng)營(yíng)權(quán)事關(guān)轉(zhuǎn)包土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，直接關(guān)系到土地能不能有償轉(zhuǎn)讓，土地能不能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；F(xiàn)代化耕作經(jīng)營(yíng)的大問(wèn)題。正確處理這三者的關(guān)系，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)工作面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題，需要集中各級(jí)鄉(xiāng)村干部、“三農(nóng)”問(wèn)題研究者和廣大農(nóng)民群眾的智慧來(lái)共同破題。
我以為處理土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間關(guān)系的關(guān)鍵在于土地所有權(quán)，這是解決問(wèn)題的鑰匙。
如今很多地方土地流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，已經(jīng)由過(guò)去農(nóng)民外出，把土地委托給親朋好友來(lái)種，或者低價(jià)有償轉(zhuǎn)給村里種田大戶，轉(zhuǎn)變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)到涉農(nóng)公司、合作社來(lái)經(jīng)營(yíng)。村里土地承包，村民各家種幾畝地，在哪里，村干部和村民都很清楚。政府直接對(duì)土地確權(quán)，意味著削弱了村集體對(duì)土地的所有權(quán)和管理權(quán);意味著家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制只是一句空話，反而對(duì)土地流轉(zhuǎn)設(shè)置了障礙。比如，村里有一戶不愿流轉(zhuǎn)土地，村集體就可以采取調(diào)換農(nóng)戶土地的方式來(lái)解決，村民都認(rèn)可土地是集體的，而村集體在不影響農(nóng)戶利益的基礎(chǔ)上調(diào)換農(nóng)戶承包地往往是行得通的。而且村里當(dāng)初分地時(shí)，絕大多數(shù)采取的是見(jiàn)地分地的方式，每家分六七塊條條縷縷的地，種地很不方便，因此，村戶之間往往自行采取調(diào)換土地的方式來(lái)解決，也許二畝賴地?fù)Q一畝好地種。而現(xiàn)行的土地確權(quán)辦法把承包地固定化了，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中一旦出現(xiàn)釘子戶，連法院都不能過(guò)問(wèn)，事情就復(fù)雜了。土地確權(quán)應(yīng)該讓村集體搞，體現(xiàn)出村集體對(duì)土地所有權(quán)的管理權(quán)威。
其實(shí)，在全國(guó)各地己經(jīng)創(chuàng)造出很多土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，比如，村里成立農(nóng)民專業(yè)種植合作社，農(nóng)民自行把土地流轉(zhuǎn)到合作社集體經(jīng)營(yíng)。有經(jīng)濟(jì)富裕的村集體，把村民承包地收回來(lái)，村集體采取雇工機(jī)械化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶按地畝分糧。有的采取村集體反租倒包的方式把土地重新集中起來(lái)，向外整體有償發(fā)包轉(zhuǎn)讓土地，農(nóng)戶按地畝領(lǐng)取承包地出租費(fèi)，不一而足。
以我國(guó)人多地少的國(guó)情，農(nóng)村走美國(guó)農(nóng)業(yè)道路是走不通的。如果按美國(guó)一個(gè)三四口人的農(nóng)戶種植2500畝地的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)多數(shù)農(nóng)民往哪兒去?歷史告訴我們，土地過(guò)于集中，富者花天酒地、貧者無(wú)立足之地，必然引發(fā)巨大的社會(huì)動(dòng)蕩。
可以預(yù)料今后20年，農(nóng)村會(huì)有60%的耕地流轉(zhuǎn)到公司、合作社、種田大戶手中，以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式規(guī)模種植，但還會(huì)有40%的耕地繼續(xù)以家庭小農(nóng)生產(chǎn)模式進(jìn)行。如何將家庭小農(nóng)生產(chǎn)融入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系中，生產(chǎn)出高質(zhì)量有競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)產(chǎn)品;如何完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);如何健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。這是擺在我們面前的大課題，前途明朗，任重道遠(yuǎn)。
土地承包制再延長(zhǎng)要解決的問(wèn)題
二輪土地承包再有11年到期，到期后如何再順延承包，還存在一些具體問(wèn)題需要解決。
要正視二輪土地承包過(guò)程中失地農(nóng)民再承包土地的正當(dāng)要求
在內(nèi)蒙古一些貧困地區(qū)，由于十多年前當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)過(guò)重，農(nóng)民種地甚至倒貼錢，因而造成了有的農(nóng)民撂荒了承包地進(jìn)城打工走了，在二輪土地承包時(shí)，喪失了土地承包權(quán)。有的是二輪土地承包時(shí)，農(nóng)戶雖然分到了承包地，但為了逃稅把地撂荒走了，行政村就把該戶的承包地另外分給其他農(nóng)戶種植了。我所在的卓資縣，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有及時(shí)發(fā)放二輪承包地證書。村民二輪承包地存在承包權(quán)不清問(wèn)題，村民之間存在糾紛，一直上訪不斷。出于以上種種原因，我所在的烏蘭察布市，約有35%的農(nóng)戶沒(méi)有了承包地。如今，失地村民見(jiàn)土地“吃香”了，就要爭(zhēng)取土地承包權(quán)。2017年正月期間，商都縣發(fā)生了幾千人到縣政府請(qǐng)?jiān)隔[事的事件，現(xiàn)在地方政府只能以二輪土地承包到期后統(tǒng)籌安排來(lái)安撫。二輪承包中失地的農(nóng)民能不能在三輪土地承包時(shí)再承包到土地，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，必須正視。
要對(duì)農(nóng)村違法違約用地進(jìn)行清理
農(nóng)村中廣泛存在四種違法、違約用地現(xiàn)象：(1)違約用地—承包人在承包土地期間沒(méi)有按照合同承擔(dān)必須承擔(dān)的義務(wù)，造成土地污染、荒廢、農(nóng)田設(shè)施毀壞、土地用途改變等。(2)違規(guī)占地—農(nóng)戶或非農(nóng)戶隨意將大面積的農(nóng)田圈為宅基地或個(gè)人建設(shè)用地。國(guó)家規(guī)定宅基地農(nóng)戶不得超過(guò)3分，城鎮(zhèn)居民不得超過(guò)2分，實(shí)際占地明顯超過(guò)國(guó)家規(guī)定。(3)違法賣地—為了一時(shí)的紅利，承包人與村干部合伙出賣土地。(4)暴力征地—開(kāi)發(fā)商聯(lián)合執(zhí)法部門以暴力的形式強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地。對(duì)以上四類問(wèn)題，應(yīng)該在三輪土地承包時(shí)一并解決。
土地三輪承包時(shí)如何體現(xiàn)公平的原則
現(xiàn)行農(nóng)村土地承包政策是在第一輪土地承包基礎(chǔ)上，農(nóng)戶增人不增地，減人不減地。四十多年過(guò)后，農(nóng)戶人口變化很大，每戶村民擁有的承包地有了很大的差別。三輪土地承包如果不做調(diào)整，顯然有失公平。但要重分土地，又牽涉很多問(wèn)題。有關(guān)部門的態(tài)度似不準(zhǔn)備重分或者作大的調(diào)整。我建議：在三輪土地承包時(shí)，利用一些死亡絕戶留下的土地，全家戶口遷到大城市的農(nóng)戶應(yīng)該退出的承包地，作為小調(diào)整土地可利用的資源。另外，通過(guò)考學(xué)、參軍到行政事業(yè)單位工作的青年人，他們?cè)诖謇镞€有承包地，顯然是不合理的，這部分人的承包地應(yīng)該由村里收回來(lái)，不必拘泥于減人不減地的條款。據(jù)我估計(jì)，如果把上述土地集體收回來(lái)，約占村里總耕地面積20%左右，是一個(gè)不小的數(shù)字。
農(nóng)村留守種地農(nóng)民與已在城里定居的農(nóng)民在村集體組織中應(yīng)該有兩種不同的權(quán)利。進(jìn)城轉(zhuǎn)產(chǎn)農(nóng)民不能享受土地小調(diào)整承包土地的權(quán)利。一視同仁是對(duì)留守農(nóng)民的不公，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和新農(nóng)村的建設(shè)。
村集體要體現(xiàn)對(duì)土地管理的主導(dǎo)權(quán)
土地由家庭小農(nóng)生產(chǎn)方式向規(guī)?；r(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，我國(guó)農(nóng)業(yè)才有發(fā)展前途，農(nóng)產(chǎn)品才有競(jìng)爭(zhēng)力，質(zhì)量才有保證，這是上下的共識(shí)。但在包產(chǎn)到戶土地體制下，如何將村民零散的土地集中起來(lái)?誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)土地的流轉(zhuǎn)?可以通過(guò)市場(chǎng)的方式，誰(shuí)給的轉(zhuǎn)包費(fèi)高，農(nóng)民就轉(zhuǎn)包給誰(shuí)。但事情也沒(méi)有那么簡(jiǎn)單，如果村里一整塊土地流轉(zhuǎn)，只要有二三戶農(nóng)民死活不轉(zhuǎn)讓就轉(zhuǎn)不成。在現(xiàn)實(shí)中，凡是流轉(zhuǎn)土地比較成功的地方，都有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部起到引薦、協(xié)調(diào)的重要作用;甚至可以說(shuō)，沒(méi)有村干部的幫助，大片流轉(zhuǎn)土地就難以辦成。村干部為什么能起這么大的作用呢?因?yàn)橥恋厥羌w的，村干部有調(diào)換村民承包地的余地。土地管理問(wèn)題是屬于村民自治條例規(guī)定的范圍，應(yīng)該由村民委員會(huì)民主決定土地的經(jīng)營(yíng)模式。三輪土地承包方式，由村民代表大會(huì)來(lái)決定，可以集體經(jīng)營(yíng)、以集體的名義對(duì)內(nèi)對(duì)外招標(biāo)轉(zhuǎn)包、以農(nóng)民專業(yè)合作社形式經(jīng)營(yíng)，也可以繼續(xù)承包到戶。這樣既落實(shí)了土地承包權(quán)三十年不變的原則，村民和集體又能有多種土地經(jīng)營(yíng)方式來(lái)選擇，保護(hù)農(nóng)民承包地所帶來(lái)的利益，促進(jìn)土地有序的流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，已經(jīng)有了塘約村把確權(quán)后的土地再流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)營(yíng)的例子，各地已經(jīng)建了成批的農(nóng)民專業(yè)合作社，盡管其中有名不符實(shí)的情況，但也不乏成功的典型。山東等地，早就有村里把土地集中回來(lái)，集體雇工機(jī)械化耕作，村民按地畝分?jǐn)偢髻M(fèi)用，分產(chǎn)出糧食的經(jīng)驗(yàn)。
各地都有集體反租倒包村民承包地的經(jīng)驗(yàn)。三輪土地承包時(shí)，要吸收這種先進(jìn)做法，不要死念分田到戶一本經(jīng)。第一輪土地承包，目的很單純，就是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決吃飽飯的問(wèn)題。第三輪土地承包，情況大不一樣了，已經(jīng)有70%的農(nóng)民不種地了，政府只是維護(hù)土地集體所有制不變的底線，將土地作為維護(hù)農(nóng)民的一種權(quán)益、福利而已，起一種社會(huì)保險(xiǎn)的作用。在家庭包產(chǎn)到戶的基礎(chǔ)上如何實(shí)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還是應(yīng)該踏著石頭過(guò)河。實(shí)干興邦，空談?wù)`國(guó)。塘約集體經(jīng)營(yíng)好不好，要由塘約人的實(shí)踐來(lái)回答。要看學(xué)塘約村能否大批涌現(xiàn)。社會(huì)主義是靠干出來(lái)的，不是說(shuō)出來(lái)的，要由實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。
如何解決撂荒地的問(wèn)題
中西部地區(qū)土地撂荒問(wèn)題十分嚴(yán)重，約有20%的耕地撂荒，對(duì)此，各級(jí)政府束手無(wú)策，因?yàn)檎疀](méi)有處罰撂荒地的法律依據(jù)。據(jù)說(shuō)有關(guān)部門要制定土地撂荒三年要收回的條款。撂荒地誰(shuí)來(lái)管，誰(shuí)來(lái)收，收回來(lái)如何處理?責(zé)任單位必須明確才行。我認(rèn)為，對(duì)撂荒地的管理權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于村民委員會(huì)，國(guó)土資源部應(yīng)該監(jiān)督，但不能越俎代庖行使土地所有的權(quán)限，不能將撂荒地收歸國(guó)有。但要處罰村集體，也沒(méi)多少道理，因?yàn)?，法律沒(méi)有授予村集體對(duì)村民撂荒地處罰的權(quán)力。因此，建議在實(shí)施三輪承包地的時(shí)候，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)細(xì)則，研究配套措施。授予村委會(huì)管理土地的明確權(quán)力職責(zé)。
(智廣俊，內(nèi)蒙古卓資縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣研究員、內(nèi)蒙自治區(qū)勞動(dòng)模范。)