2011年一號(hào)文件的亮點(diǎn)與憂(yōu)思
鄭鳳田
千呼萬(wàn)喚的2011年1號(hào)文件終于全文公布，整個(gè)文件共分八大部分三十條。八大部分包括：其一是新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位；其二是水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則；三、突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)；四、全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五、建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制；六、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度；七、不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制；八、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水利工作的領(lǐng)導(dǎo)。
一號(hào)文件有不少新提法，其實(shí)媒體已報(bào)道過(guò)不少。最實(shí)質(zhì)的新亮點(diǎn)我總結(jié)為六點(diǎn)，主要包括：
1.提出水利的三性：公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，加快水利改革發(fā)展，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全。其實(shí)最大的還是糧食安全，我國(guó)目前的農(nóng)田水利基本上是在吃老本，還是上世紀(jì)五六十年代的建設(shè)的。繼2006年川渝地區(qū)遭遇百年不遇的大旱之后，2009年北方大旱、2010年西南大旱和南方暴雨災(zāi)害，2011年山東、河南、河南大旱，連續(xù)幾年的極端天氣，暴露出我國(guó)水利設(shè)施抗災(zāi)減災(zāi)能力的薄弱環(huán)節(jié)，以及我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)農(nóng)田水利建設(shè)的嚴(yán)重“欠賬”。2010年我國(guó)因洪災(zāi)直接造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3745億元，因旱直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)769億元。其中，干旱造成我國(guó)糧食損失約為168億公斤，超過(guò)我國(guó)糧食年產(chǎn)量的3%。 農(nóng)田水利已無(wú)法滿(mǎn)足糧食安全生產(chǎn)以及極端氣候變化的需要。
為什么在三十多年前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全國(guó)財(cái)力物力極度匱乏，我們卻能在各地興修起各種農(nóng)田水利設(shè)施，反而到了現(xiàn)在，國(guó)家財(cái)政大力向“三農(nóng)”傾斜，“一號(hào)文件”屢次強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民收入和資金投入能力較過(guò)去而言亦有大幅度提升的情況下，農(nóng)田水利設(shè)施卻難以抗衡大旱等災(zāi)情考驗(yàn)?zāi)?？核心原因在于，我?guó)農(nóng)田水利建設(shè)投入呈現(xiàn)出市場(chǎng)和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農(nóng)田水利是公共品，私人投入激勵(lì)不足，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共投入出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。從數(shù)字上看，盡管我國(guó)對(duì)于水利建設(shè)的總體投入一直在不斷上升，但實(shí)際上，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，大約有60%的財(cái)政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右。其中，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)和水土保持工作的費(fèi)用就更微乎其微。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查（2006年）數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有70%以上的村莊沒(méi)有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得投資的村莊僅占9.56%。
從農(nóng)業(yè)來(lái)講，農(nóng)民從事糧食安全的工作，目前我國(guó)已實(shí)行的是低糧價(jià)戰(zhàn)略，所以國(guó)家應(yīng)該拿大頭。但這個(gè)公益性還有副作用，既然公益，就是低價(jià)或者無(wú)價(jià)，難以吸引地方政府與社會(huì)資金進(jìn)行投入建設(shè)。
2.力爭(zhēng)通過(guò)5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。
文件提出要“保障國(guó)家糧食安全、防洪安全、供水安全、水資源安全”四項(xiàng)任務(wù)。具體指標(biāo)是：全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米以?xún)?nèi)，城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高；大興農(nóng)田水利建設(shè)，到2020年要基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)；新增農(nóng)田有效灌溉面積4000多萬(wàn)畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上；城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，基本建設(shè)水資源和河湖健康的保障體系，等等?？h級(jí)以上政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。
對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)很好，問(wèn)題是現(xiàn)在幾乎什么都問(wèn)責(zé)，什么都是一票否決，最后的結(jié)果又回到了老路上去了，什么都問(wèn)責(zé)什么約等于什么地方都不問(wèn)責(zé)。水利部門(mén)希望問(wèn)責(zé)，農(nóng)業(yè)部門(mén)也希望問(wèn)責(zé)，衛(wèi)生部門(mén)、房?jī)r(jià)部門(mén)都用這一手，已演變成問(wèn)責(zé)一片紅了。
3.多渠道籌集資金，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè) 。
這次文件進(jìn)一步明確了各地增加水利投入的資金來(lái)源，要從土地出讓收益中提出10%，用于農(nóng)田水利建設(shè)，并規(guī)定今后十年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出1倍。文件強(qiáng)調(diào)水利建設(shè)是政府主導(dǎo)，主要依靠政府公共財(cái)政投入，不過(guò)中央投入將向中西部?jī)A斜。按照目前全國(guó)每年土地出讓金收益算，10%就是700億元左右，還有另外一套數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)土地出讓金共27000億，10%應(yīng)該是2700億，可以把城市去掉？問(wèn)題是我國(guó)目前實(shí)行的是市管縣管農(nóng)村體制，究竟是多少要打一個(gè)問(wèn)號(hào)。2010年我國(guó)水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來(lái)10年的水利投資將達(dá)到4萬(wàn)億元。
雖然明確的土地出讓金是好事，但又會(huì)出現(xiàn)另外一種情況，那就是進(jìn)一步惡化多年來(lái)糧食生產(chǎn)中的“產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼銷(xiāo)區(qū)、窮地補(bǔ)貼富地”。為了避免進(jìn)一步惡化“糧食產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼銷(xiāo)區(qū)”的怪圈，建議中央把10%的土地出讓金統(tǒng)一集中再分配，提高產(chǎn)糧區(qū)的積極性，確保國(guó)家糧食安全。
即使以土地出讓凈收益10％用于保障水利建設(shè)，一旦具體執(zhí)行，省際間的利益矛盾首先會(huì)凸顯。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行糧食低價(jià)政策，糧食主產(chǎn)區(qū)基本都是農(nóng)業(yè)大省和財(cái)政窮省，糧食大縣也是財(cái)政窮縣。投資于農(nóng)田水利等于投給了糧食，而那些不生產(chǎn)或者少生產(chǎn)糧食的地區(qū)實(shí)際了間接獲得了收益，這就等于糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼銷(xiāo)區(qū)，窮人補(bǔ)貼了富人。我國(guó)土地出讓金收入地區(qū)分布也高度不均衡，少生產(chǎn)或者不生產(chǎn)糧食的地區(qū)如上海、北京、天津、大連以及浙江、廣東等地，其土地出讓收入的10％可能無(wú)處可用，而這些地區(qū)恰恰占據(jù)了2010年土地出讓收入的前幾名。2010年上海土地出讓收入達(dá)到1366.49億元，10%就是近137億，但上?；旧喜簧a(chǎn)糧食，是一個(gè)純粹的糧食銷(xiāo)區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)大都在中西部較為不發(fā)達(dá)的地區(qū)，而最需要投資農(nóng)田水利建設(shè)的產(chǎn)糧大省，如河南、江西、黑龍江、湖南等地，土地出讓收入極少，這是一個(gè)明顯的錯(cuò)位，是否能確保這些地區(qū)的水利建設(shè)資金要打一個(gè)大問(wèn)號(hào)。
解決這些矛盾偏差只能靠中央，由中央收取10％的土地出讓金，再根據(jù)我國(guó)產(chǎn)糧區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)配。錢(qián)還是取之于民，用之于民，通過(guò)這個(gè)集中再分析，不但解決“產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼銷(xiāo)區(qū)”問(wèn)題，而且會(huì)大大提高那些產(chǎn)糧大省、大縣的積極性，從而確保國(guó)家糧食安全。
目前我國(guó)水資源豐富的廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也是土資源很豐富的地區(qū)，遺憾的是，由于糧食不太值錢(qián)，這些經(jīng)濟(jì)大省逐步有退出糧食生產(chǎn)的趨勢(shì)，糧食生產(chǎn)的主產(chǎn)廠(chǎng)轉(zhuǎn)移到北方缺水的地區(qū)，這個(gè)矛盾該如何解決？南水北調(diào)？還是糧食生產(chǎn)問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)迫糧食生產(chǎn)大省來(lái)生產(chǎn)？
4.實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線(xiàn)，抓緊制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系。
文件劃定“三條紅線(xiàn)”，一是確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線(xiàn)，二是確立用水效率控制紅線(xiàn)，三是確立水功能區(qū)限制納污紅線(xiàn)。建立三種制度，包括用水總量控制制度，用水效率控制制度，水功能區(qū)限制納污制度。
現(xiàn)在什么都紅線(xiàn)，土地是紅線(xiàn)，房?jī)r(jià)是紅線(xiàn)，現(xiàn)在水也是紅線(xiàn)，以后污染、碳排放等是不是都是紅線(xiàn)？問(wèn)題是老天爺每年在我們碩大的國(guó)土上已經(jīng)給的雨水還真是不少，每年濤濤江水東流而去，水利部門(mén)的人是不是應(yīng)該多想點(diǎn)辦法把這些水給貯藏起來(lái)？為什么不對(duì)這些水設(shè)紅線(xiàn)？
5.完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格征收、使用和管理。
工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水要逐步實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)制度，拉開(kāi)高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價(jià)差價(jià)。一個(gè)“合理調(diào)整城市居民生活用水價(jià)格，穩(wěn)步推進(jìn)階梯式水價(jià)制度。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，探索實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法”。
以后水價(jià)該是大躍進(jìn)了。水利部門(mén)的人還表示“中國(guó)供排水價(jià)格仍然過(guò)低，難以反映水資源的稀缺價(jià)值”，問(wèn)題是農(nóng)民還嫌糧食價(jià)格便宜呢，城市工廠(chǎng)還嫌自己工資低呢，昨天坐出租車(chē)，的哥還嫌目前的出租車(chē)太便宜，已經(jīng)每公里2.4元了，還便宜。 水價(jià)改革涉及千家萬(wàn)戶(hù)，需要審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)。不能讓水利部門(mén)的人把黑手亂伸進(jìn)百姓的腰包，要讓他們多想辦法，把每年天上下來(lái)的水少跑掉大海里一點(diǎn)，不能老是在在漲水價(jià)上打主意。
6.加大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。320萬(wàn)個(gè)村莊的水利毛細(xì)血管不能忘記了。
其實(shí)我國(guó)目前水利最大的短板，也是最重要的但缺一直被忽視的當(dāng)是小農(nóng)水，也就是農(nóng)民村莊里的農(nóng)田水利設(shè)施。大江大河修得再漂亮，要到農(nóng)民的田間地頭去澆灌，也難。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村水利建設(shè)中最大的問(wèn)題是“最后一公里”的建設(shè)缺位問(wèn)題。盡管利用國(guó)家投入修建了水庫(kù)、主渠道等，但卻難以通到田間地頭，地方政府又為了政績(jī)和效益主要傾向于興修大工程、忽視病險(xiǎn)水庫(kù)加固除險(xiǎn)和溝塘渠堰建設(shè)，而農(nóng)民自身由于資金缺乏、集體行動(dòng)能力弱化等問(wèn)題，也無(wú)法承擔(dān)起“最后一公里”溝塘渠堰建設(shè)的重任。這些都導(dǎo)致在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，常常只能“望水興嘆”。
所以講，最重要的東西不應(yīng)忽視：儲(chǔ)水于民重要還是大江大河水重要？目前“頭痛醫(yī)頭”、“臨陣磨槍”的應(yīng)對(duì)思維難持久。截至２００７年底，全國(guó)有村民委員會(huì)６３萬(wàn)多個(gè)，村民小組５０５萬(wàn)多個(gè) ，為了徹底解決“少雨就旱，多雨就澇”的惡性局面，貯水于民的工作最重要。全國(guó)60多萬(wàn)個(gè)行政村，320多萬(wàn)個(gè)自然村，每個(gè)村莊建幾個(gè)水塘，這樣就可以多把每天的有效降雨多留下來(lái)，最重要的，這些水塘就在農(nóng)民的田間地頭，可以就地澆，就是貯水。如果興師動(dòng)眾地去建什么江河水庫(kù)，我國(guó)這幾年建得還少嗎？這些東西離農(nóng)民太遠(yuǎn)，農(nóng)民真正要用水了，還是太難。我建議國(guó)家應(yīng)該把水利建設(shè)的重點(diǎn)放在這320萬(wàn)個(gè)村莊最重要?？梢試?guó)家拔出專(zhuān)門(mén)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)，讓那些村莊的農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)行修建貯水用水的溝塘渠堰。比如一個(gè)100人的村莊，給他2萬(wàn)元修改資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設(shè)施都修建好。這些資金投入可以用很多勞動(dòng)力，因?yàn)檫@是為農(nóng)民自己服務(wù)的，估計(jì)農(nóng)民們都會(huì)很高興，可以用少量的資金與更多的人力。比如每個(gè)農(nóng)民一個(gè)月500元，一年下來(lái)6000元，600億維修資金一年可提供1000萬(wàn)的就業(yè)崗位，既能讓這些貧困地區(qū)的農(nóng)民解決“生存水”的問(wèn)題，也能夠提高他們的收入，解決他們的生計(jì)問(wèn)題。
我國(guó)需要重構(gòu)農(nóng)田水利建設(shè)與管理新機(jī)制： 其一，政府支農(nóng)投入需要強(qiáng)調(diào)以小型農(nóng)田水利建設(shè)為主，著重解決毛細(xì)渠道的建設(shè)、維護(hù)和清淤等問(wèn)題。其二，可以采用“以工代賑”等補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)農(nóng)民修建、維護(hù)一些小水塘、蓄水池等微型農(nóng)田水利設(shè)施，發(fā)揮多雨季節(jié)蓄水以備干旱時(shí)節(jié)供水，增加農(nóng)戶(hù)的抗災(zāi)減災(zāi)能力。例如，可以給村莊下?lián)苄蘅樫Y金，讓他們把自己村莊的貯水設(shè)施修建完善。這些資金在投入的同時(shí)還可以提供就業(yè)崗位，解決部分農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題。其三，未來(lái)應(yīng)建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制。要提高農(nóng)民的組織化程度，使其合理表達(dá)意愿，降低政府與農(nóng)民之間的交易成本，形成農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)與管理的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。