關(guān)于建立城鄉(xiāng)大三級(jí)體制問題的提綱
張文茂
我在《歷史演變的本質(zhì)和資本擴(kuò)張的邏輯》一文中，提出了當(dāng)下要抓緊實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，即由私有化向公有制為主體的回歸，由市場(chǎng)決定一切向強(qiáng)化國(guó)家計(jì)劃調(diào)控的回歸，由國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)缺失向收回完整國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的回歸，由國(guó)際大循環(huán)向國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的發(fā)展戰(zhàn)略的回歸。實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的主攻方向在鄉(xiāng)村振興，通過(guò)鄉(xiāng)村振興調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系和所有制結(jié)構(gòu)，進(jìn)而帶動(dòng)全局轉(zhuǎn)變。而鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求是把農(nóng)民重新組織起來(lái)，重建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制。這種新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制既不是資本主導(dǎo)的公司加農(nóng)戶體制，也不是恢復(fù)改革前的公社三級(jí)體制。我認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)建立以村社集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，對(duì)接城鎮(zhèn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)融合的縣、鄉(xiāng)、村大三級(jí)體制，即三級(jí)所有、多層經(jīng)營(yíng)的復(fù)合型體制。
一、什么是城鄉(xiāng)融合的大三級(jí)體制？
1、對(duì)農(nóng)村歷史演變的不同態(tài)度和概括
對(duì)新中國(guó)農(nóng)村七十多年不同發(fā)展階段的概括和表述，分別代表著三種不同的思想體系和綱領(lǐng)。我主張進(jìn)行這樣的階段劃分和概括：
（1）由土地改革經(jīng)合作化到集體化的過(guò)渡時(shí)期。大體是上世紀(jì)五十年代十年左右的時(shí)間。
（2）人民公杜集體化的三級(jí)體制時(shí)期。大體二十年左右的時(shí)間。三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)是基本特征。既是所有制性質(zhì)的基本經(jīng)濟(jì)制度，又是基本經(jīng)營(yíng)制度。
（3）家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)期。改開以來(lái)的這一階段已經(jīng)延續(xù)了四十多年，其中最基本的特征可以有不同的概括。比如很多人認(rèn)為就是分田單干，是退回到分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。但是，從官方法律文件的正規(guī)表述來(lái)看，還是以家庭承包制來(lái)概括為好。承不承認(rèn)改革以來(lái)農(nóng)村實(shí)行的是承包制，在當(dāng)下仍然是一個(gè)重大原則性問題。盡管在承包制的的問題上有很大爭(zhēng)議，但從政治策略的角度看，嚴(yán)肅的表述還是不能突破承包制這一底線的。因?yàn)闃O右翼勢(shì)力也是從來(lái)不愿意承認(rèn)承包制的，他們認(rèn)為當(dāng)初就不應(yīng)該通過(guò)合作化奪走農(nóng)民的土地權(quán)益，改革只是把地權(quán)還給農(nóng)民罷了。
所以，如果站在社會(huì)主義的立場(chǎng)上，可以把新中國(guó)農(nóng)村七十年發(fā)展變遷的歷史簡(jiǎn)單地概括為：十年左右的過(guò)渡階段、二十多年的三級(jí)體制階段和近四十年的雙層經(jīng)營(yíng)承包制階段。從基本經(jīng)營(yíng)制度上看，是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的三級(jí)體制到家庭承包為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制?；诖耍野?ldquo;三級(jí)體制”和“雙層經(jīng)營(yíng)體制”作為改革前后兩個(gè)歷史階段的核心概念。
2、關(guān)于未來(lái)發(fā)展方向的博弈
未來(lái)的發(fā)展方向和主要特征是什么呢？目前還是兩個(gè)方向、兩種前途、兩種可能的激烈博弈時(shí)期。向資本化方向發(fā)展，已經(jīng)有大量的輿論和政策措施在推動(dòng)著，基本的制度特征是資本主導(dǎo)下的公司加專業(yè)合作加規(guī)模農(nóng)戶的體制。而向社會(huì)主義集體化方向發(fā)展，則還在艱難的探索中。
對(duì)歷史的不同態(tài)度和總結(jié)概括，其背后代表著不同的思想體系和綱領(lǐng)，對(duì)未來(lái)的發(fā)展方向的引領(lǐng)也是如此。
一種代表共產(chǎn)黨的鞏固新民主主義秩序的思想體系和綱領(lǐng)。對(duì)歷史的態(tài)度是一般只肯定土地改革，而對(duì)農(nóng)業(yè)合作化則持半肯定半否定的態(tài)度，認(rèn)為搞早了搞急了，應(yīng)該先鞏固發(fā)展新民主主義秩序。
一種代表恢復(fù)國(guó)民黨半封建半殖民地官僚買辦資本主義的思想體系和綱領(lǐng)。這種思想體系和綱領(lǐng)主張農(nóng)村要退回到民國(guó)時(shí)期。所以，他們認(rèn)為農(nóng)村改革就是徹底私有化、市場(chǎng)化。他們不但反對(duì)合作化和集體化，而且還要反對(duì)共產(chǎn)黨的土地改革。
還有一種是代表毛澤東的社會(huì)主義思想體系和綱領(lǐng)，即由土地改革后經(jīng)農(nóng)業(yè)合作化到農(nóng)村集體化的發(fā)展道路，并在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中不斷改革和完善。
基于上述三種不同的思想體系和綱領(lǐng)，必然會(huì)有不同的政策設(shè)計(jì)。其中第一種是在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上向合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且是生產(chǎn)、供銷和信用三位一體的合作制。主要途徑是產(chǎn)權(quán)制度改革后的股份合作制，也有人稱其為新型集體經(jīng)濟(jì)。
第二種是借承包制走向私有化。主要途徑是承包權(quán)股權(quán)化，然后確權(quán)流轉(zhuǎn)，資本下鄉(xiāng)兼并，完成對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改造和對(duì)農(nóng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)。
3、建立縣、鄉(xiāng)、村大三級(jí)體制才是集體化的發(fā)展方向
堅(jiān)持社會(huì)主義集體化道路的發(fā)展方向，與上述兩種思路都不同。為此，我在關(guān)于鄉(xiāng)村振興的建言中曾提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)、村級(jí)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合、縣市統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合”的二十字方針。其中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是政治前提條件，而后面的十六個(gè)字則是經(jīng)濟(jì)體制上的要求，即農(nóng)民的重新組織化問題。這是兩種形式的組織化。一個(gè)是以村社社區(qū)為載體的組織化，一是以產(chǎn)業(yè)鏈條為載體的產(chǎn)業(yè)化組織體系。這兩種組織化的結(jié)合，構(gòu)成新的城鄉(xiāng)大三級(jí)體制。
具體說(shuō)來(lái)，縣、鄉(xiāng)、村大三級(jí)體制可以初步這樣概括：
在村級(jí)以村社合一的形式重新組織起來(lái)，以此為基礎(chǔ)按產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要向上延伸擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合社加企業(yè)公司），在縣（市）一級(jí)發(fā)展地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)大集體經(jīng)濟(jì)，形成以鄉(xiāng)、村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，多種組織形式相結(jié)合，以地方國(guó)有或城鎮(zhèn)大集體經(jīng)濟(jì)為龍頭的產(chǎn)業(yè)化組織體系，在多層經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，由地方政府統(tǒng)籌調(diào)控，建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條完整、鄉(xiāng)村集體與城鎮(zhèn)地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)相互融合的大三級(jí)體制。
所謂鄉(xiāng)村振興或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的1.0版是村級(jí)組織。相當(dāng)于歷史上的農(nóng)業(yè)合作化，解決戶自為戰(zhàn)的分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)問題。2.0版是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍上建立更大的利益共同體，解決村自為戰(zhàn)的局限性問題。3.0版是發(fā)展到村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣（含縣級(jí)市）的大三級(jí)體制，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與地方城鎮(zhèn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)成可靠的同盟軍，并最終向一體化融合的方向發(fā)展。
這種大三級(jí)體制是在新的工農(nóng)聯(lián)盟基礎(chǔ)上城鄉(xiāng)關(guān)系的融合，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條的對(duì)接，是農(nóng)村社區(qū)組織化和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)化組織體系的結(jié)合，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最終的發(fā)展方向和歸宿。所以，這種大三級(jí)體制是在總結(jié)改開前后兩個(gè)歷史階段經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上的升華，不是簡(jiǎn)單的隔斷和否定歷史。
二、關(guān)于村級(jí)組織的必要性和重點(diǎn)解決的問題
1、村級(jí)集體組織的法理依據(jù)
村級(jí)組織的法理依據(jù)是憲法規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有制，村社區(qū)集體才是集體所有制的組織載體。注意，有人把集體所有制說(shuō)成是農(nóng)戶個(gè)體的集合，進(jìn)而否定村集體是所有權(quán)的代表，只承認(rèn)村集體是受農(nóng)戶委托的管理組織，這是完全錯(cuò)誤的。所以，我們這是講的村級(jí)組織是村社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織，本質(zhì)上已經(jīng)不是合作制，因?yàn)楹献髦埔话闶且詡€(gè)體農(nóng)戶農(nóng)為基礎(chǔ)的。因此，這里的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是區(qū)別于專業(yè)合作社之類組織的。
2、必須創(chuàng)造回歸集體的基本經(jīng)濟(jì)條件
要在村級(jí)重新組織起來(lái)，必須注意創(chuàng)造以下基本條件：
第一，從收入標(biāo)準(zhǔn)上看，集體可分配收入一定要大于農(nóng)戶自營(yíng)和勞務(wù)收入水平。我在研究農(nóng)民對(duì)土地承包到戶的態(tài)度時(shí)，曾經(jīng)提出過(guò)這樣的公式：1、農(nóng)民將土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)回集體后，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)分配的收入必需大于農(nóng)戶自營(yíng)農(nóng)業(yè)加外出務(wù)工收入。這是農(nóng)民支持回歸集體的一般經(jīng)濟(jì)條件。滿足這個(gè)條件的，可以選擇塘約道路，即回歸集體化的道路。2、農(nóng)民的土地承包權(quán)通過(guò)三變改革（資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民）流轉(zhuǎn)給資本企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益加打工工資收入應(yīng)該大于農(nóng)戶自營(yíng)農(nóng)業(yè)加打工收入，否則農(nóng)民則不愿流轉(zhuǎn)土地。如果滿足這個(gè)條件，那就是走“三變”的道路 ，即資本化的道路。
如果不能滿足以上任何一種情況，則應(yīng)暫時(shí)堅(jiān)家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度不變，集體則側(cè)重于做好各類服務(wù)性工作，并且集體應(yīng)擇機(jī)選擇新的發(fā)展項(xiàng)目。
現(xiàn)實(shí)中，兩種情況都是存在的，代表著兩種不同的發(fā)展方向。從理論經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，回歸集體的條件要優(yōu)于資本主導(dǎo)的形態(tài)。
第二、從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸或二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在集體內(nèi)部形成較穩(wěn)定的分工分業(yè)。集體不能長(zhǎng)期停留在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和單一的、低端的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平上。
第三、這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化不限于村級(jí)組織內(nèi)部，而是可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍上實(shí)現(xiàn)，并決定著村級(jí)土地的承包方式。這也是為什么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能停滯于村級(jí)的原因之一。
在這里，有必要強(qiáng)調(diào)一下家庭承包制在一定條件下的合理性，即在上述幾個(gè)條件都不具備的條件下，作為一種權(quán)宜之計(jì)，一種暫時(shí)的過(guò)渡性政策措施有其客觀的合理性。但是，如果將其作為一種長(zhǎng)期的制度性安排，則必然為私有化奠定基礎(chǔ)。所以，村級(jí)集體的經(jīng)營(yíng)方式可以有以下幾種：
1、以家庭經(jīng)營(yíng)為主的雙層經(jīng)營(yíng)。一般適合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較簡(jiǎn)單的村級(jí)經(jīng)濟(jì)體。2、集體經(jīng)營(yíng)為主，保留部分家庭經(jīng)營(yíng)的村級(jí)經(jīng)濟(jì)體。3、分工分業(yè)基礎(chǔ)上的雙層經(jīng)營(yíng)。按產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分工實(shí)現(xiàn)集體和企業(yè)的雙層經(jīng)營(yíng)。
需要注意的是：沒有自己的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目卻要把土地流轉(zhuǎn)回村社，再由村社轉(zhuǎn)租社會(huì)資本等其它私人經(jīng)營(yíng)主體的，是一種偽集體經(jīng)濟(jì)。這種村社的干部己經(jīng)脫變?yōu)橘Y本的代理人和幫兇。這里的土地流轉(zhuǎn)和專業(yè)合作社之類，都是資本兼并土地工具或手段。
3、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的幾個(gè)主要特征
第一，村社合一是基本特征，這是土地集體所有制的體現(xiàn)。這里要區(qū)別專業(yè)合作社組織。專業(yè)合作只是一種經(jīng)營(yíng)性組織，不能和土地集體所有制對(duì)接，不能成為所有者的組織載體。第二、一定要有集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一分配，但不排斥專業(yè)農(nóng)戶或組、隊(duì)的承包經(jīng)營(yíng)，并且集體經(jīng)濟(jì)組織要以土地等資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主。第三，集體一定要有公共積累，形成逐漸增加的集體資產(chǎn)。所以，要有公積金的提取。第四，集體要有自己統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?？梢员炯w獨(dú)資，也可以與其他集體合資?；镜慕?jīng)營(yíng)體制是社區(qū)集體加公司企業(yè)的雙層體制。第五、回到集體的政治條件是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不是什么鄉(xiāng)賢治理，更不能把經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)拱手交給社會(huì)資本，干部反倒成了資本的店小二。
是否回歸到集體經(jīng)濟(jì)體制，要看這樣幾個(gè)本質(zhì)特征：村社合一、社區(qū)為界、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、公共積累、分工分業(yè)、統(tǒng)一分配。
4、在政策措施的把握上要有靈活性
在重建集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，可以借用股權(quán)制的形式重新組織起來(lái)，類似于農(nóng)業(yè)合作化初期的初級(jí)社，有土地分紅，那時(shí)也叫股權(quán)。但這種股權(quán)的產(chǎn)權(quán)觀念是逐漸弱化的，實(shí)際上只是一種集體分配的憑證和尺度。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)以后，這個(gè)問題就好解決了。現(xiàn)在要警惕的是有些理論和政策有意將股權(quán)向物權(quán)化方向引導(dǎo)，倡導(dǎo)農(nóng)村股份合作制組織的產(chǎn)權(quán)設(shè)置開放化，并進(jìn)一步鼓勵(lì)進(jìn)出自由、流轉(zhuǎn)順暢。這完全是與集體化反向運(yùn)作的，是把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革形成的股權(quán)進(jìn)一步金融化，為外資兼并農(nóng)村資產(chǎn)、資源敞開了大門。
其實(shí)，我國(guó)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型從來(lái)不缺。有改開以來(lái)一直堅(jiān)持下來(lái)的，有改開以后重回集體經(jīng)濟(jì)的，也有新時(shí)代以來(lái)有重建集體經(jīng)濟(jì)的。塘約道路、煙臺(tái)實(shí)踐，特別是貴州畢節(jié)脫貧攻堅(jiān)的奮斗中發(fā)展村集體合作社的實(shí)踐，都是鮮活的現(xiàn)實(shí)升級(jí)版，證明了村集體經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展不但是必要的，而且是完全可行的。
三、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合的必要性和應(yīng)重點(diǎn)解決的問題
1、合作化為什么要升級(jí)到公社化？
農(nóng)村工業(yè)化在最初的大躍進(jìn)中遇到的挫折，只是說(shuō)明在大規(guī)模啟動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化之前，要先有一個(gè)以糧為綱的發(fā)展階段，以便集中力量首先完成農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的歷史任務(wù)。這就使“社”的統(tǒng)籌資源和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的功能在這一階段還不能充分發(fā)揮出來(lái)。但并不能據(jù)此否定“社”的合理性。
2、政社分設(shè)后的“社”應(yīng)該承擔(dān)什么職能？
1983年中央關(guān)于政社分設(shè)的文件中說(shuō)：集體經(jīng)濟(jì)組織可以在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置多種形式的管理組織，這些組織“均應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)職能、管理協(xié)調(diào)職能和資產(chǎn)積累職能。”這里講的幾項(xiàng)職能也適用于社一級(jí)。所以，北京郊區(qū)在政社分設(shè)后，普遍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組建了農(nóng)商總公司。整個(gè)八十年代農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展，都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總公司的組織下發(fā)展的。到1991年市委一號(hào)文件《關(guān)于加快鄉(xiāng)村合作社建設(shè)，鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的決定》中，明確“集體資產(chǎn)，包括村辦和鄉(xiāng)辦企業(yè)資產(chǎn)，分別屬于村合作經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有，任何單位和個(gè)人不得無(wú)償調(diào)撥或侵占”。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)歷了由虛到實(shí)再到被取消的歷史演變。
六七十年代社一級(jí)的經(jīng)營(yíng)職能基本上是虛的，因?yàn)槟菚r(shí)社辦的經(jīng)濟(jì)還很少。七十年代中期到九十年代前期是逐漸做實(shí)的。原因是社隊(duì)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，社辦集體企業(yè)大發(fā)展。到九十年代后期伴隨集體企業(yè)的私有化進(jìn)程，社一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織及其職能才被撤消。
4、新階段發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合組織的必要性。
第一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要，即是農(nóng)村工業(yè)化即農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè)的需要。例如公社時(shí)期七站八所等，都是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化必不可少的重要環(huán)節(jié)。村級(jí)組織起來(lái)以后在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的一般趨勢(shì)，是越來(lái)越集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而將供銷及加工等環(huán)節(jié)集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的層次，以減少各村獨(dú)立面向市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
第二、在一個(gè)比村級(jí)更大的范圍上統(tǒng)籌資源配置的需要。在一個(gè)比村級(jí)更大的范圍上統(tǒng)籌資源配置，避免市場(chǎng)化機(jī)制浸入集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部。改革以來(lái)，影響農(nóng)民收增長(zhǎng)的最大問題，是農(nóng)村所有的生產(chǎn)要素都是長(zhǎng)年外流的，流向城市的，不能實(shí)現(xiàn)本土性集中配置。根本原因在于把市場(chǎng)配置資源的機(jī)制延伸滲透到了農(nóng)戶，把本來(lái)應(yīng)由村、社兩級(jí)有計(jì)劃、有組織配置資源和勞動(dòng)力的功能全部剝奪了。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合組織的作用，在城鄉(xiāng)之間建立一道防止資源外流的防護(hù)堤，以利于農(nóng)村本土性經(jīng)濟(jì)和人口的集聚，避免完全被城市剝奪。
第三、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要，或農(nóng)村本土性城鎮(zhèn)化集聚的需要，形成經(jīng)濟(jì)、文化、公共服務(wù)等中心。
第四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的需要。包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化，其重要節(jié)點(diǎn)也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，以克服村自為戰(zhàn)的局限性。
5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合組織的建立和完善 ，要處理好各種關(guān)系。
照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的聯(lián)合組織，必須處理好以下各種關(guān)系：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社與各村社的關(guān)系。這是一組基本的關(guān)系，包括村社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，各自在產(chǎn)業(yè)鏈條中的功能劃分，相互之間在經(jīng)營(yíng)上的核算和分配關(guān)系等。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系。這在本質(zhì)上是個(gè)政企關(guān)系。這里的主要問題是要避免政企不分，以政代企。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，其產(chǎn)權(quán)主體是各村合作社的全體農(nóng)民，不是政府所屬企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有行政管理和服務(wù)的職能。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社與總公司之間的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組建經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，以便組織和帶動(dòng)各村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一般是最初的簡(jiǎn)單化的做法。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展起來(lái)以后，就會(huì)遇到建立各類企業(yè)公司的問題。于是就會(huì)出現(xiàn)聯(lián)合社與公司之間的關(guān)系處理問題，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索?？梢蕴剿髀?lián)社（或總社）加總公司的體制，也可以探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直接組建以各村集體為股東的有限責(zé)任公司的體制。四是總公司與下屬公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題。這是多層經(jīng)營(yíng)和核算的功能劃分和體制安排問題，在決策權(quán)限、經(jīng)營(yíng)范圍、管理職責(zé)和利益分配等方面，建立有效的激勵(lì)機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。五是要區(qū)別經(jīng)營(yíng)性企業(yè)和非經(jīng)營(yíng)性組織。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)除黨政組織和經(jīng)營(yíng)性企業(yè)外，還有一類服務(wù)型的事業(yè)性組織，類似過(guò)去公社的各種站、所。其中有些可納入政府體制，有些要根據(jù)實(shí)際需要，分別納入聯(lián)社或總公司體制，以利于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 總之，要探索和總結(jié)村級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)新的體制，即兩級(jí)所有、多層經(jīng)營(yíng)的復(fù)合型體制。兩級(jí)所有是從所有制上講的，保持各村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社兩級(jí)所有。多層經(jīng)營(yíng)，是指在經(jīng)營(yíng)上要像集團(tuán)公司與子公司那樣的多層（多級(jí)核算）經(jīng)營(yíng)，基本的分層原則是基層的企業(yè)經(jīng)營(yíng)（如生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、服務(wù)等）和中上層的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（如土地等不動(dòng)產(chǎn)、貨幣投入、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等）。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合社要提取公積金，積累社級(jí)所有的公有資產(chǎn)。只有未來(lái)社級(jí)資產(chǎn)大大超過(guò)村級(jí)社資產(chǎn)的時(shí)候，向社一級(jí)過(guò)渡的經(jīng)濟(jì)條件才能成熟。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)還應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌的功能。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)用地的集中配置、傳統(tǒng)村莊的城鎮(zhèn)化改造、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的均等化等方面，沒有必要全部市場(chǎng)化，而是需要政府統(tǒng)籌和集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能來(lái)實(shí)現(xiàn)。這里不再展開。
四、關(guān)于縣級(jí)統(tǒng)籌、縣城功能和城鄉(xiāng)融合發(fā)展形式的若干問題
推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終解決我國(guó)的三農(nóng)問題，基礎(chǔ)在于鄉(xiāng)村兩級(jí)重建新型集體經(jīng)濟(jì)，而起決定性作用的主導(dǎo)環(huán)節(jié)卻在于加強(qiáng)縣級(jí)統(tǒng)籌功能，提升縣城帶動(dòng)能力，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是三項(xiàng)不能回避的重大歷史任務(wù)。
1、關(guān)于縣級(jí)的統(tǒng)籌功能
縣城既是我國(guó)最小的城市單元，又是廣大農(nóng)村的中心統(tǒng)領(lǐng)，在整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系中起著承上啟下的作用，成為城鄉(xiāng)鏈接的節(jié)點(diǎn)和工農(nóng)聯(lián)盟的紐帶。過(guò)去統(tǒng)稱縣及縣以下為農(nóng)村地區(qū)，一般來(lái)說(shuō)，縣城的統(tǒng)籌引領(lǐng)功能和發(fā)展水平是縣域經(jīng)濟(jì)和廣大農(nóng)村發(fā)展水平的決定性因素。廣大農(nóng)村既不能長(zhǎng)期停滯在戶自為戰(zhàn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，也不能僅僅靠村自為戰(zhàn)的村級(jí)合作來(lái)解決問題，根本的出路在于，要在培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合和縣級(jí)統(tǒng)籌，靠以城帶鄉(xiāng)，走上城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路。
縣級(jí)統(tǒng)籌都有哪些功能呢？主要有以下幾個(gè)方面：
1、做規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)是縣級(jí)統(tǒng)籌的首要功能，決定著整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向。所以是戰(zhàn)略性的謀劃。規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃；城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)布局規(guī)劃；土地等自然資源的利用規(guī)劃，以及其他專項(xiàng)規(guī)劃。其中，上述三項(xiàng)是基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性的，并且是相互協(xié)調(diào)的。
2、出政策。縣級(jí)統(tǒng)籌的主要手段是提出切實(shí)可行政策措施。其難點(diǎn)在于，既不能背離中央和省市的政策精神，又不能簡(jiǎn)單照搬照傳，必須結(jié)合本縣實(shí)際提出可操作的具體政策措施。例如，大城市郊區(qū)接受城市輻射很強(qiáng)的區(qū)縣、區(qū)域農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的區(qū)縣、山區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)的區(qū)縣等等，在發(fā)展上都會(huì)有很大的差別，落實(shí)在政策措施上就必須有所區(qū)別。
3、定制度。有了政策措施，為什么還要定制度呢？這是因?yàn)?，很多政策措施是需要隨著形勢(shì)的發(fā)展變化隨時(shí)調(diào)整的，而制度化的政策措施則具有較長(zhǎng)時(shí)間的相對(duì)穩(wěn)定性。這實(shí)際上是把需要長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)的政策措施法規(guī)化，即由黨委和政府的政策措施變成地方人民代表大會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)，如國(guó)家法規(guī)的地方性實(shí)施條例等。
4、建企業(yè)?？h級(jí)政府要有自己地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)，特別是要發(fā)展自己的地方國(guó)有企業(yè)。其道理就像國(guó)家要有自己的國(guó)有企業(yè)一樣，沒有了就失去了自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和統(tǒng)籌調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段，最終使政府成為為資本服務(wù)的店小二。具體形式可以建立地方國(guó)有公司、供銷社大集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社合辦集團(tuán)公司等。
5、辦社團(tuán)?？h級(jí)還應(yīng)發(fā)展各種非經(jīng)營(yíng)性和非政府性組織，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供各種服務(wù)。如農(nóng)村信用合作組織，或改革原來(lái)的合作銀行使其恢復(fù)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的信用合作組織，或創(chuàng)辦此類基金平臺(tái)，避免金觸資本對(duì)農(nóng)村的剝削。還應(yīng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合（協(xié)作）服務(wù)組織，如各類產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的各種服務(wù)中心、各類科研和政策研究咨詢機(jī)構(gòu)等 ，可參照專門為工商資本服務(wù)的工商聯(lián)組織。鏈接大三級(jí)體制的組織載體是多種組織的結(jié)合體系。有公司企業(yè)形式，也有社區(qū)型的合作組織，有非政府的產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)性研究會(huì)等，也可以有政府主辦或資助的事業(yè)性組織。
2、縣城的地位和主要功能
一是轄區(qū)的政治中心。是一級(jí)功能齊全的地方政府，可以依法制定地方性法規(guī)條例 ，是農(nóng)村村鎮(zhèn)的管理中心。二是轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。是本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、商貿(mào)物流的集散中心。不但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的中心，而且是二三產(chǎn)業(yè)中龍頭企業(yè)的集聚中心。三是轄區(qū)的城鎮(zhèn)化人口集聚中心。是本轄區(qū)人口集聚力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚中心。是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的龍頭。四是轄區(qū)的科枝文化和服務(wù)中心。在文化、科枝、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)城是本轄區(qū)的最高水平。
3、關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體形態(tài)
一是縣一級(jí)要有自己的地方國(guó)有企業(yè)，并使其成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的龍頭， 起到對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的引領(lǐng)作用，成為政府調(diào)控的支撐和手段。如農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)、種子產(chǎn)業(yè)、信息化等，包括新枝術(shù)新產(chǎn)品的引進(jìn)推廣等等。像種子公司這樣的企業(yè)，原則上一定要國(guó)營(yíng)的，才能保證種子產(chǎn)業(yè)的安全。二是改造和提升縣級(jí)以上供銷合作社系統(tǒng)。在這個(gè)組織體系下發(fā)展各種專業(yè)公司和企業(yè) ，使其具有大集體、小全民的功能 ，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)龍頭 。供銷合作社在地方聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理體制，應(yīng)以地方為主、條條為輔。三是發(fā)展地方國(guó)有與集體經(jīng)濟(jì)合作、合資的各類股份制或股份合作制企業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)鏈條和經(jīng)濟(jì)形式的對(duì)接。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸到城市，城市的產(chǎn)業(yè)鏈條擴(kuò)展到農(nóng)村，這是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀趨勢(shì)。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是向國(guó)有（全民所有制）經(jīng)濟(jì)演變，最終形成更高水平的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。所以，不僅縣城要發(fā)展地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)銜接，而且，大中城市的國(guó)有經(jīng)濟(jì)同樣是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可靠同盟軍 ，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要形式和引領(lǐng)，應(yīng)該通過(guò)多種合作形式引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展。
五、關(guān)于非常時(shí)期或戰(zhàn)時(shí)體制的預(yù)案
如果發(fā)生全局性災(zāi)難或進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)爭(zhēng)狀態(tài)，那么，應(yīng)考慮以下應(yīng)對(duì)措施：縣以下，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級(jí)重新組織起來(lái)，村級(jí)為基礎(chǔ)，以農(nóng)地整治、村莊改造和生態(tài)治理（山水等）三大基本建設(shè)為抓手，國(guó)家給予資金支持（財(cái)政和信貸），最大限度安排勞動(dòng)力本土性就業(yè)，以緩解大批農(nóng)民工失業(yè)的壓力。所有農(nóng)村首先要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位抓好自給性生產(chǎn)，特別是落實(shí)糧田面積和產(chǎn)量指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展為城市服務(wù)的商品性生產(chǎn)，立足國(guó)內(nèi)需求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。立即著手完善農(nóng)村供銷社系統(tǒng)的組織和制度建設(shè)，在信息化的基礎(chǔ)上使其成為城鄉(xiāng)物流網(wǎng)的組識(shí)載體，特殊情況下采取票證保障供給制度。國(guó)家實(shí)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策，調(diào)解地區(qū)間的不平衡。農(nóng)村中的富余勞動(dòng)力有組織地進(jìn)行勞務(wù)輸出，與城市用工需求對(duì)接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用工的組織化和保障化。國(guó)有企業(yè)則重點(diǎn)放在高科技、高端制造、國(guó)防軍工、公共服務(wù)和水、電、氣等重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由國(guó)家計(jì)劃調(diào)控指導(dǎo)。一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域鼓勵(lì)個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。停止股票等一切有價(jià)證卷交易，關(guān)停交易市場(chǎng)。去美元，去美債，建立防止國(guó)際壟斷金融資本入侵的防火墻。對(duì)外貿(mào)易以人民幣結(jié)算為主。
以此作為戰(zhàn)時(shí)體制下或非常時(shí)期的經(jīng)濟(jì)對(duì)策。
2022年5月28日
（作者是北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心原城郊經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）