一、農(nóng)村土地集體所有制的生成與改革
農(nóng)村土地集體所有制改革一直是我國發(fā)展進程中的重要議題。習近平在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調(diào)要“深化農(nóng)村土地制度改革”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好二零二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革，扎實搞好確權(quán)，穩(wěn)步推進賦權(quán)，有序?qū)崿F(xiàn)活權(quán)，讓農(nóng)民更多分享改革紅利。回顧農(nóng)村土地集體所有制生成與改革的歷史進程，對于深入理解這一制度的歷史貢獻和農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)狀及發(fā)展具有重要意義。
（一）農(nóng)村土地集體所有制的形成
在全國范圍內(nèi)土地改革尚未完成時，中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)開始探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的集體化。新中國成立后，根據(jù)已完成土地改革地區(qū)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)實際發(fā)展狀況，黨中央于1951年底頒布了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，提出了三種不同形式的互助合作方案：“第一種形式是簡單地勞動互助，這是最初級的，主要是臨時性的，季節(jié)性的”“第二種形式是常年的互助組”“第三種形式是以土地入股為特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，因此或稱為土地合作社”。三種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的互助合作形式既是為了完成農(nóng)業(yè)社會主義改造，也是為了更好發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作運動即農(nóng)業(yè)社會主義改造的目的，是對小農(nóng)經(jīng)濟進行社會主義改造。當時全國范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)主要還處于小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，與工業(yè)化不相適應(yīng)，因而必須實行集體經(jīng)濟。“毛主席所指示的逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會主義改造，就是要把現(xiàn)在的農(nóng)民土地所有制通過互助合作運動逐步地加以改造，逐步地代之以農(nóng)民自愿的土地集體所有制。”這是第一次提出從農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)向農(nóng)村土地集體所有制。1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，詳細規(guī)定了合作社內(nèi)土地的集體所有制，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)該抽出一定數(shù)量的土地分配給社員種植蔬菜”。對于退社規(guī)定則實行雙向化，不僅社員可以主動要求退社，“社員如果嚴重地違反社章，經(jīng)過多次教育和處分還不悔改，由社員大會或者社員代表大會討論決定，可以取消他的社員資格”。
人民公社興起并迅速席卷全國，給土地所有制帶來巨大變化。黨中央明確了人民公社中的“三級”，“作為基本核算單位的管理區(qū)和生產(chǎn)隊，以后一律改名為生產(chǎn)大隊”，“原名生產(chǎn)小隊，以后一律改名為生產(chǎn)隊”。1961年，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》進一步明確了土地集體所有制，即“以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制”，實際上形成了以生產(chǎn)大隊的集體所有為主，部分生產(chǎn)隊保留少數(shù)土地所有權(quán)的土地集體所有制，最終形成以生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊共有土地所有權(quán)的狀況。
總的看來，農(nóng)民的土地所有制經(jīng)過互助組、合作社、高級社等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式，以及具有政社合一性質(zhì)的人民公社制度后，基本形成了以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制的確立是當時生產(chǎn)力水平相對較低的現(xiàn)實要求，從生產(chǎn)關(guān)系來看，一定程度上促進了生產(chǎn)主體的積極性。人民公社的解體實際上是因為以“一大二公”為特點的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當時生產(chǎn)力水平。但是，農(nóng)村土地集體所有制這一生產(chǎn)關(guān)系要素與上層建筑的社會主義性質(zhì)是契合的，人民公社解體后，我們正是在堅持農(nóng)村土地集體所有制前提下進行社會主義生產(chǎn)關(guān)系改革。
（二）農(nóng)村土地集體所有制改革的時代需求
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施為推進改革開放提供了多重支持，可以說，農(nóng)村土地集體所有制改革拉開了改革開放的帷幕。改革開放以來，中國社會主義現(xiàn)代化快速發(fā)展，農(nóng)村土地集體所有制單一的實現(xiàn)形式無法滿足發(fā)展需求，真正解決“三農(nóng)”問題需要改革農(nóng)村土地集體所有制。
第一，社會主義市場經(jīng)濟體制改革需要作為農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的農(nóng)村土地集體所有制同步進行改革。改革開放以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，要求農(nóng)村經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制將集體優(yōu)越性與農(nóng)民個體積極性有效結(jié)合，以家庭經(jīng)營形式賦予農(nóng)民較大自主權(quán)，奠定了農(nóng)村市場經(jīng)濟的穩(wěn)定基礎(chǔ)。集體統(tǒng)一經(jīng)營的范圍和形式不斷拓展，通過土地發(fā)包、對接市場、政策資源整合等，對家庭經(jīng)營進行必要的協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，或利用土地等生產(chǎn)資料直接從事經(jīng)營活動，收益分配給集體成員、用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，從而提高農(nóng)民組織化程度、優(yōu)化要素配置，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)長期發(fā)展。
第二，改革開放不同階段對農(nóng)民需求的滿足推動了農(nóng)村土地集體所有制改革。改革開放后，農(nóng)民對土地使用權(quán)和收益權(quán)的要求日益增強。隨著生產(chǎn)力快速提升，原有土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”限制了農(nóng)民發(fā)展，農(nóng)民只能依靠土地承包經(jīng)營來增加收入，但小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入有限，無法滿足農(nóng)民對豐富收入來源的需求。農(nóng)民希望能夠通過土地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)營的方式增加土地效益，擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加收入。這種期盼成為改革開放進程中推動農(nóng)村土地集體所有制改革的重要力量。
第三，市場需求推動農(nóng)村土地集體所有制改革。改革開放后，市場對農(nóng)產(chǎn)品需求不斷增長，對農(nóng)業(yè)供給體系的要求也日益提高。改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，提高農(nóng)業(yè)效率和質(zhì)量，使農(nóng)產(chǎn)品更具競爭力、滿足市場需求等，對農(nóng)村土地集體所有制改革提出了新要求。同時，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，在土地資源有效配置方面，市場機制作用愈發(fā)凸顯。無論是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要，還是加快土地市場化運行的要求，都是此前分散經(jīng)營模式難以滿足的。因此，不斷滿足改革開放進程中的市場需求，是農(nóng)村土地集體所有制改革的重要內(nèi)容。
歷史上看，農(nóng)村土地集體所有制改革有兩個關(guān)鍵節(jié)點：一是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的分離；二是農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。土地集體所有契合了社會主義生產(chǎn)關(guān)系的要求，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有形成的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式滿足了生產(chǎn)力發(fā)展需要。而生產(chǎn)力水平提升對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系提出了新要求，農(nóng)村土地三權(quán)分置則是滿足當下生產(chǎn)力條件下進行的重要改革。改革帶來的效果包括提高土地利用效率、促進農(nóng)民收入增長以及推動農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展。農(nóng)村土地集體所有制改革的推進對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民利益提升產(chǎn)生了積極影響。改革開放成為農(nóng)村土地集體所有制改革的重要動力，農(nóng)村土地集體所有制改革為改革開放提供了強大支撐。
（三）農(nóng)村土地集體所有制改革的發(fā)展完善
改革開放以來，在堅持農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索土地使用方式，確立了家庭承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式漸漸不能滿足現(xiàn)代化發(fā)展要求，在家庭承包責任制仍發(fā)揮重要作用的情況下，農(nóng)村土地集體所有制開始了從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的改革。
第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立與實施。黨的十一屆三中全會召開前，部分地區(qū)已開始探索改革農(nóng)村土地原有集體生產(chǎn)形式。在農(nóng)村土地集體所有制確立過程中，個別地區(qū)就開始探索相關(guān)生產(chǎn)形式，但均未作為固定制度堅持下來，如1956年，四川江津、廣東中山、廣西環(huán)江、河南泌陽等地實行了“包產(chǎn)到戶，地跟人走”的試驗探索。1959年，黨中央在《關(guān)于人民公社夏收分配的指示》中明確提出了“認真執(zhí)行包產(chǎn)、包工、包成本的‘三包’責任制和獎懲制度”。1978年11月24日，小崗村18位農(nóng)民的“大包干”拉開了農(nóng)村改革的序幕。黨的十一屆三中全會在農(nóng)業(yè)發(fā)展上提出“各盡所能，按勞分配”“保證多勞多得，反對平均主義”的原則。全國各地迅速開展了不同形式的改革，近一年時間，“1/4的生產(chǎn)隊實行了包產(chǎn)到組，尤其是安徽、四川、貴州3省中，實行包產(chǎn)到組的分別占到了生產(chǎn)隊總數(shù)與的61.6%、57.6%、52%”。1982年，黨中央明確各地生產(chǎn)制度改革的性質(zhì)，“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制”。1983年，黨中央出臺的關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件明確了農(nóng)村土地集體所有制的生產(chǎn)形式，并指出家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。1991年11月，黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》提出：“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。”1993年，國家明確了農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性，為21世紀初農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。
第二，“三權(quán)分置”的實踐探索。20世紀末我國基本上實現(xiàn)小康，農(nóng)民開始有新的目標追求。間歇性脫離土地限制，尋求新途徑提高生活水平，成為越來越多農(nóng)民的選擇，土地流轉(zhuǎn)開始成為一種流行方式。尤其是在2006年黨和國家免除農(nóng)業(yè)稅，沒有交實物稅限制，大量農(nóng)民涌入城市尋求工作機會，純粹經(jīng)營土地的農(nóng)民進一步減少，進入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的耕地數(shù)量上升。土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離狀態(tài)，已經(jīng)不能滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求。2003年制定實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和2005年農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，為保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的基本權(quán)益提供了法律和制度支撐。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》出臺，對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律歸屬有了明確界定。2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”對承包經(jīng)營權(quán)在法律和制度上的系統(tǒng)規(guī)定，一定程度上推動了農(nóng)村土地小規(guī)模的集中化經(jīng)營。自2004年開始，中央一號文件連續(xù)多年強調(diào)要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟多種實現(xiàn)形式的發(fā)展，農(nóng)村開始探索多種形式的合作社、家庭農(nóng)場等。然而，在不同形式的土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了集體權(quán)益受損、土地承包的封閉性和不可交易性弱化了農(nóng)民權(quán)益、流轉(zhuǎn)土地在經(jīng)營中背離了耕地屬性等現(xiàn)象。農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，成為農(nóng)村基本經(jīng)營制度自我完善過程中的迫切需求。2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》印發(fā)，明確提出了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”。自此，我國在以家庭承包責任制為主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式的前提下，開始探索以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式。
2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的意見》，提出更為全面和深入的改革思路。按照這一方案，三權(quán)分置的范疇擴大到所有耕地、林地、水面和草地，農(nóng)民不僅可以將土地出租給企業(yè)或其他個體，還可以以農(nóng)村集體股份合作形式參與土地經(jīng)營管理，獲取相應(yīng)股份收益。2016年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第27次會議審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。2018年12月，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了對《農(nóng)村土地承包法》第二次修正決定，修改的主要內(nèi)容是明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系。2020年，全國基本完成了對承包地的確權(quán)登記頒證，為實施三權(quán)分置提供了更為堅實的基礎(chǔ)。實施三權(quán)分置后，中國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了諸多積極變化，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速、土地有效利用水平提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不斷提升、農(nóng)民生活水平顯著提高等。具體來看，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確前提下，各地進行了多樣化探索，涌現(xiàn)出一批土地適度規(guī)模經(jīng)營的典型模式。如貴州省安順市塘約村“村社一體、合股聯(lián)營”的“塘約模式”、山東省東平縣“土地股份合作社”的“東平模式”、四川省崇州市“農(nóng)業(yè)共營制”的“崇州模式”等。這些模式為三權(quán)分置下的農(nóng)村基本經(jīng)營制度探索提供了豐富的經(jīng)驗參照。
二、農(nóng)村土地集體所有制改革對改革開放的支撐
農(nóng)村土地集體所有制改革是中國改革開放的重要組成部分，也是當前社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)村土地集體所有制改革不僅支撐并推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市建設(shè)中發(fā)揮了重要支撐作用。
（一）對農(nóng)民收入和社會公平的積極影響
改革開放進程中出現(xiàn)了經(jīng)濟不平等和貧富差距擴大現(xiàn)象，但并未導(dǎo)致嚴重的群體對立。在高基尼系數(shù)背景下，中國社會的高度穩(wěn)定被西方國家視為“奇跡”。筆者認為這一“奇跡”的基石正是農(nóng)村土地集體所有制。在城鄉(xiāng)貧富差距拉大、階層分化等問題逐漸浮現(xiàn)的背景下，農(nóng)村土地集體所有制改革對改善農(nóng)民收入狀況和促進社會公平發(fā)揮了重要作用。
第一，農(nóng)村土地集體所有制改革推動農(nóng)民收入不斷增加。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進了糧食增產(chǎn)增收，為解決農(nóng)民溫飽問題提供了制度基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)機制建立，使農(nóng)民有法定產(chǎn)權(quán)，從法律層面明確了農(nóng)民土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)機制，進而推動農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地獲取租金收入。農(nóng)村土地集體所有制改革在與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合過程中，以土地適度規(guī)模經(jīng)營的方式將土地經(jīng)營和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來，使農(nóng)民能夠通過承包、流轉(zhuǎn)、土地增值等方式增加收入；推動了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，使農(nóng)民以非農(nóng)就業(yè)方式增加收入。
第二，基于農(nóng)村土地集體所有制形成的社會生態(tài)降低了區(qū)域發(fā)展不平衡的影響。中國農(nóng)村有著相對封閉的社會生活環(huán)境，農(nóng)村的傳統(tǒng)文化、生活習慣和宗族觀念等構(gòu)成了其獨特的封閉性。以土地集體所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)村與城市相對獨立，價值觀差異降低了收入差異的影響；不同收入群體相對獨立的社會生活范圍降低了經(jīng)濟差距對社會穩(wěn)定的影響。尤其是農(nóng)村作為最龐大低收入群體的聚居地，土地集體所有制相對減少了差異化影響。文化觀念和思維方式趨同以及農(nóng)村社會整體的穩(wěn)定性，使經(jīng)濟差距對社會穩(wěn)定造成的影響有限。
第三，農(nóng)村土地集體所有制改革推動社會公平更好實現(xiàn)。土地是農(nóng)村重要的生產(chǎn)要素和財富來源，其分配和利用是否公平直接影響農(nóng)民福利高低和農(nóng)村穩(wěn)定與否。農(nóng)村土地集體所有制改革在提高土地資源配置效率的同時，更加注重保護農(nóng)民權(quán)益，改善農(nóng)民土地經(jīng)營的制度環(huán)境，在綜合增收中使農(nóng)民不斷感受到社會公平。近年來，農(nóng)村土地集體所有制改革推動農(nóng)民收入不斷增加，在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化與規(guī)模化發(fā)展中，為縮小城鄉(xiāng)差距提供了重要基礎(chǔ)。此外，農(nóng)村土地集體所有制改革不斷提高集體經(jīng)濟和集體組織在農(nóng)村發(fā)展中的作用，以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟方式綜合提高農(nóng)民收入，以集體組織高效率運轉(zhuǎn)積極貫徹落實國家各項政策，在提升基本公共服務(wù)水平過程中縮小城鄉(xiāng)生活差距，在提高基層治理水平過程中使農(nóng)民感受更多公平正義。
（二）促進農(nóng)村勞動力流動和城鄉(xiāng)一體化
農(nóng)村土地集體所有制改革解放了農(nóng)村勞動力，為農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級提供了重要支撐，促進了城鄉(xiāng)之間資源要素的流動和優(yōu)化配置，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)村勞動力流動發(fā)揮了促進作用。
第一，農(nóng)村土地集體所有制伴隨改革的深入不斷解放農(nóng)村勞動力。家庭承包責任制以季節(jié)性勞作方式滿足了農(nóng)村留守人員的基本生活需求，大量勞動力可間歇性進城務(wù)工。在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的集體所有制改革中，農(nóng)村土地的三權(quán)分置進一步將農(nóng)民從土地上解放出來，使農(nóng)民可以通過勞動力的自由流動尋找更好的就業(yè)機會。此外，農(nóng)村土地集體所有制改革為農(nóng)民提供了更多學習培訓機會，促進了農(nóng)村勞動力的技能提升。通過參與集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村合作社等機構(gòu)，農(nóng)民可接受不同領(lǐng)域培訓，提升自身技能水平。這不僅有助于提高農(nóng)民就業(yè)競爭力，還為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供了更多高技能人才。
第二，農(nóng)村勞動力流動密切了城鄉(xiāng)聯(lián)系，推動農(nóng)村發(fā)展需求與城市逐漸趨同。農(nóng)村勞動力在自由流動過程中，經(jīng)歷了從東南沿海城市到中西部城市再到全國各大中小城鎮(zhèn)的工作范圍延伸，對不同地區(qū)、不同發(fā)展程度的城市或城鎮(zhèn)發(fā)展狀況和生活狀態(tài)有著較為詳細的了解。尤其大量農(nóng)民工實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化就業(yè)后，以個體為依托，農(nóng)村家庭與城鎮(zhèn)生活產(chǎn)生了密切聯(lián)系，當下大量農(nóng)村適齡兒童就近城鎮(zhèn)化入學就是典型例證。在流動過程中，農(nóng)民工將新的生活觀念與發(fā)展需求引入農(nóng)村，不斷改變著農(nóng)村原有思想，使得農(nóng)村農(nóng)民的生活方式、教育需求、基礎(chǔ)設(shè)施需要和經(jīng)濟收入等與就近城鎮(zhèn)居民逐漸趨同。由此，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)成為改革開放進程中廣大農(nóng)民的迫切要求。
第三，農(nóng)村土地集體所有制改革作為城鄉(xiāng)一體化進程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級、推動農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村土地集體所有制改革為農(nóng)民提供了土地流轉(zhuǎn)機制，土地經(jīng)營權(quán)可在合法規(guī)定下以出租、轉(zhuǎn)讓等方式進行交易，提高了土地利用效率，使土地能夠有效配置，增加了農(nóng)民收入。不同經(jīng)營主體可以根據(jù)市場需求，自主選擇規(guī)定范圍內(nèi)合適的土地經(jīng)營方式，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。農(nóng)村土地集體所有制改革推動了農(nóng)村要素和城市要素的有效流動，有助于優(yōu)化資源配置。通過農(nóng)村勞動力流動，農(nóng)村地區(qū)向城市輸送了更多勞動力資源，滿足了城市發(fā)展對勞動力的需求，城市發(fā)展不斷提高對勞動力的標準要求，推動農(nóng)村勞動力不斷提高技能和素養(yǎng)。農(nóng)村資源在產(chǎn)業(yè)化過程中也不斷滿足城市需求，同時農(nóng)村在現(xiàn)代化發(fā)展過程中不斷吸引資金和人才流入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源要素的互補和平衡發(fā)展。
（三）為改革開放提供穩(wěn)定支撐
改革開放以來，農(nóng)村土地集體所有制以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為實現(xiàn)形式確立起來，極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增加，農(nóng)民生活得到極大改善。農(nóng)村整體環(huán)境改善為國家發(fā)展提供了穩(wěn)定的內(nèi)部環(huán)境，農(nóng)業(yè)收入增加也為國家提供了更多稅收收入，為農(nóng)村自身發(fā)展和其他領(lǐng)域現(xiàn)代化建設(shè)提供了資金支持。隨著生產(chǎn)力水平提升和生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，農(nóng)村土地集體所有制不斷改革以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化發(fā)展需要，整體上為推進改革開放提供了穩(wěn)定支撐。
第一，以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)，農(nóng)村形成了穩(wěn)定的社會關(guān)系。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制沒有動搖農(nóng)村社會關(guān)系，農(nóng)村仍以改革開放前生產(chǎn)大隊為單位的自然村落聚集為主。廣大農(nóng)村形成了穩(wěn)定的社會秩序。農(nóng)村社會的穩(wěn)定對改革開放的有序推進發(fā)揮了重要影響。“中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的。”
第二，農(nóng)村土地集體所有制改革對社會主義政治發(fā)展影響深遠，筑牢了改革開放的政治基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)村土地集體所有制為改革開放提供了穩(wěn)定的基層政治環(huán)境。通過農(nóng)村土地集體所有制，在農(nóng)村干部嚴重短缺之際，農(nóng)民可以在土地集體生產(chǎn)基礎(chǔ)上自發(fā)選舉基層干部?；鶎用裰鬟x舉的深入實施，加深了農(nóng)民對民主的認識，也提高了農(nóng)民對社會主義的政治認同。即使是在改革開放前夕，各地農(nóng)民自發(fā)探索生產(chǎn)形式改革也大多是依托基層治理體系進行的，這足以表明當時農(nóng)村政治的穩(wěn)定狀況。另一方面，農(nóng)村土地集體所有制改革在改革開放進程中推進了基層民主，穩(wěn)定了基層政治秩序。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制將“政社合一”的人民公社分割開來，行政管理的“三級制度”大部分得以保留，這一制度逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)在的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—行政村—隊”的結(jié)構(gòu)。新的基層治理體系重新定義了三級制度，推動農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展。
第三，農(nóng)村土地集體所有制改革為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)。作為我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制在農(nóng)村的主要實現(xiàn)形式。改革開放初，我國農(nóng)村率先進行了經(jīng)濟體制改革，農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展刺激了農(nóng)村與城市之間的交融，農(nóng)村市場的繁榮帶動了內(nèi)需，孕育了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，刺激了相關(guān)工業(yè)發(fā)展。然而，改革開放后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展速度差距逐漸擴大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度開始滯后。農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定性、覆蓋范圍以及作用對象的特殊性，在一定程度上使我國在快速工業(yè)化和城市化過程中，并未出現(xiàn)西方國家在相似歷史時期出現(xiàn)的大規(guī)模貧困化現(xiàn)象，為中國現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的穩(wěn)定作用。此外，農(nóng)村經(jīng)濟蘊含巨大潛力，在農(nóng)村市場體量較小情況下，少量投入就能實現(xiàn)較高發(fā)展。當時農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不僅相對縮小了與城市的差距，也對國家整體經(jīng)濟增長起到了重要推動作用。“以2008—2009年中國正式進入全球化產(chǎn)業(yè)擴張之時的第一次危機發(fā)生時為例：之所以東南沿海企業(yè)倒閉時2100萬農(nóng)民工失業(yè)而幾乎沒有發(fā)生嚴重問題，很大原因在于理性的政府以財政手段進行深度干涉，在大幅投資農(nóng)村建設(shè)以解決就業(yè)和經(jīng)濟增長問題時，廣大農(nóng)村地區(qū)還能夠成為‘軟著陸’的‘蓄水池’。”在長期滯留農(nóng)村的情況下，農(nóng)民工自身經(jīng)濟儲蓄被用于農(nóng)村投資，開發(fā)利用土地是主要投資方式。改革開放進程中城市經(jīng)濟發(fā)展與國家政策相結(jié)合，也帶動了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地多元化經(jīng)營方式探索過程中，農(nóng)村經(jīng)濟體量不斷增長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村呈現(xiàn)出的蓬勃發(fā)展態(tài)勢吸引了較多投資，農(nóng)村也成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點。
第四，農(nóng)村土地集體所有制改革在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了托底作用。勞動成本上升和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型，使農(nóng)民工就業(yè)機會減少。在失業(yè)且短期內(nèi)無法再就業(yè)的情況下，返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)緩解了社會就業(yè)壓力，減少了社會不穩(wěn)定因素。“正是農(nóng)民可以在進城務(wù)工經(jīng)商失敗后返回家鄉(xiāng)熟人社會生產(chǎn)生活，城市沒有形成大規(guī)模貧民窟，從而使農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，使中國現(xiàn)代化的中心穩(wěn)定，城鄉(xiāng)社會有序，使中國可以經(jīng)受得住幾乎任何經(jīng)濟、金融、社會危機的沖擊。”農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供了一定就業(yè)崗位，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)滯留一定程度上刺激了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，形成了“農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展—就業(yè)機會增加”的弱循環(huán)。
三、對新時代深化農(nóng)村土地集體所有制改革的思考
進入新時代，農(nóng)村土地集體所有制的現(xiàn)實境遇有了新變化，如何使農(nóng)村土地集體所有制煥發(fā)出新的生機與活力，成為當前社會主義現(xiàn)代化建設(shè)直面的重要問題。
當前，我國已全面建成小康社會，社會基本矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地集體所有制面臨的社會環(huán)境也有了巨大改變，這種改變比以往生產(chǎn)力發(fā)展所帶來的改變更加深刻，由此，新時代深化農(nóng)村土地集體所有制改革面臨新的現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)。
第一，與城市土地價值長期保持高位不同，農(nóng)村土地價值長期處于較低狀態(tài)，除依靠城市擴張帶來農(nóng)村土地價值迅速增加外，農(nóng)村土地價值整體呈現(xiàn)與社會發(fā)展不同步態(tài)勢。一是土地的經(jīng)濟效益不高，對農(nóng)民增收起到的作用不強。二是農(nóng)民對土地的重視程度逐步降低。農(nóng)民不僅在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不注意保護土地，而且越來越多農(nóng)民想要擺脫土地，脫離農(nóng)村。三是對農(nóng)村土地的重視程度有待提升。雖然國家一再強調(diào)農(nóng)村土地的重要性，甚至劃出了18億畝耕地紅線，但并未完全扭轉(zhuǎn)社會對農(nóng)村土地的態(tài)度。各地在農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營中改變耕地屬性的違法違規(guī)案例屢見不鮮，農(nóng)村耕地拋荒問題尚未得到徹底解決。
第二，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的功能與作用逐步弱化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在改革開放進程中發(fā)揮了重要作用，但隨著社會主義現(xiàn)代化進程加速，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村集體所有制結(jié)構(gòu)中的地位和對現(xiàn)實的影響發(fā)生了明顯改變。一是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定作用的減弱。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式巨大改變，科技進步對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的影響越來越高。如植物基因技術(shù)的突破，雜交水稻、海水稻大范圍種植，拓展了種植面積、極大提升了糧食產(chǎn)量。在科技進步過程中，精耕細作的分散經(jīng)營方式對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定作用越來越小。二是對農(nóng)村發(fā)展的促進作用越來越小。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展逐步與社會主義現(xiàn)代化發(fā)展同步，當下農(nóng)村市場的繁榮更多依靠國家政策幫扶和外力推動，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制更多起到托底作用。三是對農(nóng)民增收的幫助越來越小。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制最初實行的目標是滿足農(nóng)民基本溫飽需求，在改革開放快速推進的過程中，少量土地耕作無法實現(xiàn)收入與社會發(fā)展的同步增長，尤其是在生產(chǎn)成本不斷提高的情況下，盡管有國家的各項農(nóng)業(yè)補貼，但單個家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入與產(chǎn)出仍不成正比。四是對農(nóng)民的約束效力逐漸減弱甚至消失。生產(chǎn)力水平的提高解放了大批農(nóng)村勞動力，這些農(nóng)村勞動力外出務(wù)工為現(xiàn)代化發(fā)展提供了基本勞動力保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對農(nóng)村勞動力的約束效力，隨著農(nóng)民工代際遞增而遞減。一代農(nóng)民工并未放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，二代農(nóng)民工形成了以外出務(wù)工為主的“半耕半工”模式，三代農(nóng)民工基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以外出務(wù)工為主。
第三，農(nóng)村土地集體所有制在共同富裕和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中承擔壓力。農(nóng)村土地集體所有制是中國社會主義建設(shè)過程中長期堅持的基本制度。在社會迅速發(fā)展過程中，我們很大程度上已實現(xiàn)了“一部分人先富起來”的目標，在貧富差距不斷擴大的情況下，如何完成“先富帶動后富”，實現(xiàn)共同富裕，就成為社會主義現(xiàn)代化進程需要完成的重要任務(wù)。而完成這一任務(wù)的關(guān)鍵是如何實現(xiàn)低收入人群的財富增長。在社會主義現(xiàn)代化進程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化已經(jīng)成為中國全面現(xiàn)代化進程中的一個短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵是解決好“三農(nóng)”問題，而“‘三農(nóng)’問題最重要的是農(nóng)民問題”，如何解決農(nóng)民問題成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵，主要面對以下問題：一是如何使農(nóng)民獲得一定水平、穩(wěn)定的財富收入；二是如何提升農(nóng)民精神文化水平；三是如何處理好農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系；四是如何推動農(nóng)村社會發(fā)展。此外，從這些問題延伸而來，還有諸如農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定問題、小農(nóng)經(jīng)濟問題、土地問題、基層政權(quán)問題，等等。
解決以上種種問題，迫切要求發(fā)展完善農(nóng)村土地集體所有制。新時代我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展蓬勃，新的發(fā)展特點對農(nóng)村土地制度改革發(fā)展提出了新要求。基于社會主要矛盾轉(zhuǎn)變和農(nóng)村發(fā)展客觀實際，農(nóng)村土地集體所有制改革要服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，以推進鄉(xiāng)村振興為重點，促進全體人民共同富裕。主要包括以下五方面內(nèi)容。
第一，農(nóng)村土地集體所有制是推進中國式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。人口規(guī)模巨大決定了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，“規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)”“改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是一個較長的歷史過程”“家庭經(jīng)營在相當時期內(nèi)仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本力量”。在堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位和漸進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中，農(nóng)村土地集體所有制能發(fā)揮鞏固基礎(chǔ)、穩(wěn)定生產(chǎn)秩序、推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的作用。土地經(jīng)營同人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)密不可分，在退耕還林還草、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護過程中，農(nóng)村土地集體所有制可發(fā)揮更多作用，在保護生態(tài)的同時推動農(nóng)民致富。值得注意的是，農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕是實現(xiàn)全體人民共同富裕的基礎(chǔ)，在農(nóng)民依然要將土地作為重要元素實現(xiàn)增收的前提下，以農(nóng)村土地集體所有制改革推動實現(xiàn)全體人民共同富裕是全面深化改革的必然要求。
第二，堅持農(nóng)村土地集體所有制不動搖。新中國成立以來農(nóng)村土地制度改革的三個關(guān)鍵節(jié)點，表明了以農(nóng)村土地集體所有制鞏固發(fā)展社會主義公有制的必要性。農(nóng)村土地集體所有制的確立在滿足農(nóng)民對土地需求的同時堅持了社會主義公有制；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以“兩權(quán)分離”方式滿足了農(nóng)民個體經(jīng)營土地的需求，開創(chuàng)了社會主義公有制新的實現(xiàn)形式；農(nóng)村土地三權(quán)分置改革應(yīng)對時代發(fā)展變化，在更好保護農(nóng)民權(quán)益的過程中推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。習近平在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。”“堅持農(nóng)村土地集體所有制，堅持中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，是確保農(nóng)村改革和發(fā)展沿著正確方向不斷前行的根本政治前提和制度優(yōu)勢。”當代中國的農(nóng)業(yè)大國現(xiàn)狀沒有改變，農(nóng)民主體地位沒有改變，人均耕地面積遠低于世界人均耕地面積的情況將長期存在，新中國成立以來的實踐證明了農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢，農(nóng)村土地集體所有制也是當下土地制度改革的必要前提。
第三，依托農(nóng)村土地集體所有制改革深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。“隨著生產(chǎn)力的高度發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展趨勢將從分離或?qū)α⒌臓顟B(tài)走向融合。”自2018年中央發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》一號文件以來，黨中央2021—2023年連續(xù)三年對鄉(xiāng)村振興作出重點工作部署，不斷強化制度性供給是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標是“形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。農(nóng)村土地集體所有制改革要以推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為階段目標導(dǎo)向，加強制度改革的政策支持，為農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好政策環(huán)境，通過創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式和土地共享機制，激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在動力，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
第四，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)探索土地適度規(guī)模經(jīng)營模式，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。無論在何種歷史條件下，土地制度都必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式要根據(jù)生產(chǎn)力水平進行適應(yīng)性調(diào)整。在農(nóng)村土地與人口比例沒有改變、農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村家庭生活的基本保障沒有改變的情況下，“堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖”是改革土地經(jīng)營方式的必然前提。實踐探索“要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者”。同時，要以發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營為契機，“構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。在土地適度規(guī)模經(jīng)營探索中為農(nóng)民提供多樣化、適應(yīng)性選擇，以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟為農(nóng)民群體實現(xiàn)共同富裕提供支撐。
第五，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，拓寬增收致富渠道。改革開放以來，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等法律法規(guī)出臺，為改革探索中保護農(nóng)民權(quán)益提供了堅實的法治保障。2023年中央一號文件明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。深化農(nóng)村土地制度改革。”農(nóng)村土地集體所有制需要在改革中完善農(nóng)村征地補償制度，提高征地補償標準，為農(nóng)民預(yù)留發(fā)展空間；完善財產(chǎn)保護與金融發(fā)展對接機制，以土地規(guī)模經(jīng)營主體為單位，探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押模式，激活農(nóng)村土地資源的金融屬性；完善農(nóng)村土地托管、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，推動土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)民收入增加；打造新型經(jīng)營主體，豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)型，通過多渠道增加農(nóng)民收入。
作者：張乂凡，東華大學馬克思主義學院講師，碩士生導(dǎo)師。
原載于《毛澤東鄧小平理論研究》2023年第5期
