近日，“中國三農(nóng)發(fā)布”報道的“內(nèi)蒙古開魯縣蹊蹺的增補承包費”引起了輿論廣泛關(guān)注。由于報道中基層干部的話語太有畫面感，很是能夠刺激人們的神經(jīng)。人們的關(guān)注點聚焦于基層干部的不當(dāng)言行上，卻對新聞報道的新增耕地有償使用費的問題，缺乏理解。筆者根據(jù)有限信息以及過往的調(diào)研經(jīng)驗，對此問題做一個簡略分析。
1，問題背景是，開魯縣是上級確定的新增耕地高效利用的試點單位。報道中所涉及“增補承包費”，實為村集體對新增耕地收取的有償使用費，是試點內(nèi)容之一。租戶主要訴求是，過去的草地改成耕地，是個人投入的，村集體無權(quán)增收承包費。但實際上，這種話術(shù)，完全忽視了另一個關(guān)鍵點，草地變成耕地，涉及到土地用途管制，且不說其擅自改變土地用途，很可能涉及到違規(guī)違法。僅僅是地方政府承認了這種用途改變的事實，且讓其合規(guī)化了，產(chǎn)生了合規(guī)化成本，就是一個充分理由。并且，合規(guī)化的耕地意味著今后這些租戶可能會享受國家規(guī)定的地力補貼的優(yōu)惠政策。在這個意義上，新增耕地的收益并非租戶自己生產(chǎn)的，而是政府和村集體一起參與的。村集體是土地的所有權(quán)人，也是承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包人，當(dāng)然有權(quán)參與新增耕地收益的分配權(quán)，于情于理都是沒問題的。該村不少農(nóng)戶認可并交納費用，但幾個大戶卻不交納，在民間道義上，已交納的農(nóng)戶肯定會覺得不公平。
2，退一步講，從合同關(guān)系的變化看，很多年前簽訂的合同，在履行過程中已經(jīng)發(fā)生了變化，合同中的任何一方都有權(quán)利要求根據(jù)實際補充條款，重新界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。外人都覺得，既然涉及到法律問題，一開始就走法律程序，就避免了矛盾。但事情并不是這個道理。法律一般指解決矛盾沖突，如果能夠協(xié)商，或通過做工作達成共識，的確不應(yīng)該濫用法律。畢竟，無論是從租戶角度看，還是從村集體角度看，友好協(xié)商是最好的結(jié)局。只不過，協(xié)商的時機、方式，本身也是討價還價的策略。不能排除的是，地方政府正是要趕在春耕之前，把承包費收上來，否則，就不太好做下一步打算：萬一協(xié)商不成，還可以把地收回來。但這種趕在春耕之時協(xié)商的方式，對那些租戶的確不友好。租戶本能會引入外援，包括讓媒體來曝光。當(dāng)然，事情已經(jīng)演變到如今局勢，矛盾沖突公開化了，的確只能走法律程序了。
3，此事，可能還涉及到一些歷史遺留問題。20年前的稅費改革前后，很多農(nóng)村地區(qū)的村集體收不上稅費，上級轉(zhuǎn)移支付又少，村級組織的運轉(zhuǎn)都成問題，因此，出現(xiàn)了大量的村集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象。比如，將村莊的“四荒地”以低價的形式承包給別人，其中難免有私相授受的行為。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門過去一些年來，一直在清理不規(guī)范的村集體合同，重新理清承包關(guān)系?，F(xiàn)如今，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系早已發(fā)生變化，這幾個“大戶”，大概率不是普通農(nóng)戶，更接近于資本下鄉(xiāng)。一個值得注意的細節(jié)是，阻撓大戶春耕并不是基層干部，而是其他普通農(nóng)戶。這說明，大戶和普通農(nóng)戶之間的利益并不相同——但輿論傳播上，這些大戶卻成了“農(nóng)民”。恰恰相反，普通農(nóng)戶和村集體利益是一致的。這也提醒我們，各地的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，得謹慎培育大戶。
4，但凡是有基層經(jīng)驗的都知道，試點工作都是一項吃力不討好的事，尤其是涉及到利益調(diào)整，必定是攻堅克難的事情。因此，承擔(dān)試點工作的基層干部，往往都是工作能力較強、執(zhí)行力比較好的干部。報道中出鏡，事后被免職的鎮(zhèn)黨委副書記，大概率是該鎮(zhèn)的工作骨干。從單獨截取的報道畫面看，這名基層干部的確言行不當(dāng);但在基層治理中，但凡是在攻堅克難的時候，這種話語都不算特別。他所說的他自己“不懂法”，只是一種言辭策略。言行往往要和工作環(huán)境和工作對象相結(jié)合，才能獲得足夠理解?；鶎庸ぷ鞅緛砭褪翘幚砻艿墓ぷ?，基層干部并不完全是裁判員的角色，他們自己就是運動員，以符合地方情境的言行來獲得競爭優(yōu)勢，包括利用情理做工作，利用強力壓服不配合工作的人，利用法律來增強合法性，都屬于正常。一些粗魯言行在具體情境中實屬正常，但如果脫離了具體情境，就容易制造不良社會影響。這位鎮(zhèn)黨委副書記為個人言行負責(zé)，被免職并不算冤。但他是在攻堅克難過程中，以群眾聽得懂的話來履職的，無論是目的還是行動，都屬于公務(wù)行為，他被免職，某種意義上屬于背鍋。當(dāng)然，我們也可以說，其履職素養(yǎng)的確有提升空間，他以為自己合理合法，以至于面對鏡頭還非常自信，完全沒有預(yù)料到地方政府其實非常忌諱“不良社會影響”。
5，基層工作有復(fù)雜性，非常遺憾的是，今天少有人會去理解和正視這種復(fù)雜性。出現(xiàn)了干群矛盾，一桿子把矛盾打在干部身上，完全不去具體問題具體分析，群眾內(nèi)部有分化，干部中間也有差異。一些今日出現(xiàn)的問題，往往是歷史遺留問題。一些在大眾看來不可思議的畫面，但在具體場景中有其合理性。某種意義上，鏡頭和紀律都是一種切割器，都習(xí)慣于將復(fù)雜問題簡單化，對基層的容錯極其有限。最終的結(jié)果是，基層干部很可能會成為套中人，不說話、不顯山露水，長此以往，基層矛盾就不會有人去碰，沒人去解決。基層治理是一種策略，策略的實質(zhì)不在于大家履行眾所周知的道理，而是承認自己無法理解的“秘密”——無論是大戶的抵抗行為，還是普通農(nóng)戶的攀比心理，以及基層干部的多樣性，在我們還沒辦法將其規(guī)范化的時候，最好還是同情性的理解。
(作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院教授)