農(nóng)村改革與制度創(chuàng)新
陳錫文
01、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度
農(nóng)村改革到如今已經(jīng)是第四十六個(gè)年頭，我們?cè)诜椒矫婷嫒〉昧擞心抗捕玫某删?，包括農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量增長(zhǎng)、農(nóng)民的收入增長(zhǎng)、農(nóng)村的面貌改善等。最主要的成就是形成了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，即以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。
農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在改革初期是“雙包到戶”，即“包產(chǎn)到戶、包干到戶”。上世紀(jì)八十年代末和九十年代初，第一次明確為“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”。1990年中共中央18號(hào)文件，第一次提出“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村基本的制度”，這份文件指出，在農(nóng)村改革中通過(guò)實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，為集體經(jīng)濟(jì)找到了適應(yīng)生產(chǎn)力水平和發(fā)展要求新的經(jīng)營(yíng)形式，這種經(jīng)營(yíng)形式具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，一定要作為農(nóng)村一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。
1991年11月29日，黨的十八屆八中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的通知》，明確提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)營(yíng)組織的一項(xiàng)基本制度，長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)并不斷完善。另外，農(nóng)村還有多項(xiàng)基本制度，在黨的十三屆八中全會(huì)之后，1993年的3月9日，這個(gè)提法正式寫入《憲法》，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。
實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，從1978年的12月安徽滁州鳳陽(yáng)縣小溪河鎮(zhèn)小崗村開(kāi)始提出來(lái)，到現(xiàn)在已經(jīng)第46年頭，到底要實(shí)行到什么時(shí)候呢?
2017年10月18日，十九大報(bào)告當(dāng)中宣布了中央的這項(xiàng)重要決定，即“堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。同年12月，習(xí)近平總書記在農(nóng)村工作會(huì)議上做重要講話，明確再延長(zhǎng)土地承包30年，從農(nóng)村改革之初的第一輪土地承包計(jì)算起，土地承包關(guān)系將保持長(zhǎng)達(dá)75年，這樣做既體現(xiàn)了長(zhǎng)久不變的政策要求，又在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上同實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)相結(jié)合，即到本世紀(jì)中葉，我們要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。
習(xí)近平總書記的解釋充分說(shuō)明，我們堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，至少到我們建成社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)那一天，在這個(gè)過(guò)程中，我們始終要堅(jiān)持和完善這項(xiàng)基本制度。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨和農(nóng)村政策的基石，要堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策就必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。
新形勢(shì)下，深化農(nóng)村改革主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽滁州鳳陽(yáng)縣小溪河鎮(zhèn)小崗村召開(kāi)的農(nóng)村座談會(huì)上明確指出，我國(guó)農(nóng)村改革是從處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系開(kāi)始的。最大的政策就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，這不是一句空口號(hào)，而是有實(shí)實(shí)在在的政策要求，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位、堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，并長(zhǎng)久不變。
農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不是憑空產(chǎn)生的，九十年代初期，黨的文件里明確它是農(nóng)村一項(xiàng)基本制度，是和其他基本制度聯(lián)系在一起的，甚至是在其他基本制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的形成是以若干更為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本制度為支撐的，如農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、農(nóng)民作為集體組織成員權(quán)利制度等。
02、農(nóng)村土地集體所有制
農(nóng)村土地集體所有的制度從何而來(lái)?
1950年6月28日，由中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《土地改革法》，是我們國(guó)家的第二部法律，這部法律里面明確提出鏟除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。
土改以后實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，實(shí)際上就是農(nóng)戶的土地私有制，這個(gè)土地私有制和《土地改革法》中的地主階級(jí)封建剝削的土地所有制雖然都是私有制，但是有根本區(qū)別，土改以前的農(nóng)村土地私有制只是部分人的私有制，土改以后的土地所有制是全體農(nóng)民的私有制，也就是孫中山先生提出的“耕者有其田”的私有制。
土改結(jié)束后，中共中央農(nóng)村工作部根據(jù)各地上報(bào)的材料做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為在整個(gè)土改過(guò)程中，地主和富農(nóng)的戶數(shù)大概占農(nóng)村總戶數(shù)的7%，地主富農(nóng)家的總?cè)丝谡嫉饺哭r(nóng)村人口的9%，而他們所占有的土地是全部農(nóng)村土地的52%。
土地改革之后，農(nóng)民和我們黨都面臨著一個(gè)巨大的問(wèn)題：實(shí)行土地改革之后，土地會(huì)不會(huì)發(fā)生兼并現(xiàn)象?農(nóng)民分到了土地，但是相當(dāng)多的農(nóng)民家庭缺乏資金、缺乏賡續(xù)、缺乏勞動(dòng)力，所以自己耕種很困難。為了避免再次發(fā)生土地兼并現(xiàn)象，在土地改革之后，黨號(hào)召農(nóng)民組織起來(lái)，即成立互助組，在耕地、播種、中耕、收獲等重要環(huán)節(jié)時(shí)，大家通過(guò)互助的方式相互幫忙，收成各歸各家，但是不涉及到土地所有權(quán)的變化。
同樣不改變土地所有權(quán)的還有初級(jí)社，1955年，全國(guó)人大審議通過(guò)初級(jí)社的示范章程，明確入社的農(nóng)民要把土地交給社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)是各家各戶的，除了勞動(dòng)分配之外，根據(jù)各家各戶入社土地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行土地分紅，土地分紅意味著土地的私有權(quán)是得到國(guó)家保障的。
真正意義上的農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)生于1955年底的高級(jí)社時(shí)期。農(nóng)村土地集體所有真正定型是1962年2月發(fā)布《關(guān)于改變?nèi)嗣窆缁竞怂銌挝坏闹甘尽芬院?，明確人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，同時(shí)明確土地等基本生產(chǎn)資料屬于生產(chǎn)隊(duì)所有。
農(nóng)村土地集體所有制的特點(diǎn)是什么?
從兩個(gè)角度去理解：
● 農(nóng)村集體土地所有制和國(guó)有土地一樣都是公有制，但是這兩種公有制有著明顯且重要的區(qū)別。國(guó)有土地是全民所有的土地，由國(guó)務(wù)院代表行使所有權(quán)。但農(nóng)村集體土地所有權(quán)不同，根據(jù)1978年的統(tǒng)計(jì)資料，全國(guó)農(nóng)村當(dāng)時(shí)有52781個(gè)人民公社，69萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)，481.6萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。
1962年2月《關(guān)于改變?nèi)嗣窆缁竞怂銌挝坏闹甘尽分忻鞔_，基本生產(chǎn)核算單位主要是生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)的土地屬于生產(chǎn)隊(duì)所有，所以生產(chǎn)隊(duì)基本上都是土地的所有權(quán)人，數(shù)量近500萬(wàn)個(gè)。在生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社這三級(jí)經(jīng)濟(jì)總收入中，生產(chǎn)隊(duì)占總收入比重的68%，即基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都在生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行。大隊(duì)占16.4%，公社占15.6%。但是，人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)的收入主要是來(lái)自社隊(duì)企業(yè)，而不是農(nóng)業(yè)。大隊(duì)的收入中，來(lái)自社隊(duì)企業(yè)的收入占69.6%，公社的收入中，來(lái)自社隊(duì)企業(yè)的更是占到了98.9%。所以在這三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)總收入中，人民公社只占0.3%，大隊(duì)占7%，生產(chǎn)隊(duì)占92.7%。其根本原因是土地所有權(quán)基本都在生產(chǎn)隊(duì)，因此從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也是在生產(chǎn)隊(duì)，所以中央把生產(chǎn)隊(duì)定為農(nóng)村人民公社的基本核算單位是符合實(shí)際情況和要求的。
● 農(nóng)村集體土地所有制是一種“內(nèi)公外私”的土地所有制。每一個(gè)集體組織內(nèi)部的土地是公有的，但是公有只在集體組織內(nèi)部公有;對(duì)外時(shí)，所有權(quán)人之間的利益關(guān)系是非常清楚的。集體土地所有權(quán)定在生產(chǎn)隊(duì)是有歷史淵源的。《土地改革法》規(guī)定，在原來(lái)耕種的基礎(chǔ)上，土改是以行政村為單位，對(duì)土地進(jìn)行抽補(bǔ)調(diào)整后按人口統(tǒng)一分配。在每一個(gè)自然村內(nèi)部，通過(guò)這個(gè)辦法分配到的人均土地的數(shù)量和質(zhì)量大體是相等的，但是村和村之間是有差別的。農(nóng)民之所以能夠接受這個(gè)結(jié)果，一是因?yàn)檫@樣的土地分配和村莊形成的自然歷史過(guò)程相吻合，也和村民們長(zhǎng)期從事農(nóng)事活動(dòng)的活動(dòng)范圍相吻合。二是初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)就是自然村，初級(jí)社社員的人均土地大體是平均的，同時(shí)還有土地分紅。
為什么要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的制度?
第一，集體的土地不是國(guó)有的土地，所以國(guó)家使用農(nóng)民集體的土地時(shí)候必須依法征用，同時(shí)給予合理的補(bǔ)償。
第二，集體土地都是農(nóng)用地，農(nóng)用地被征收后變?yōu)榻ㄔO(shè)用地會(huì)增值，增值收益歸誰(shuí)?這是一個(gè)很大的問(wèn)題。在中國(guó)最早提出增值收益的是孫中山先生，他提出增值收益歸公，因?yàn)橥恋卦鲋挡皇寝r(nóng)民種地種出來(lái)的，是別人有投資進(jìn)去才會(huì)增值。過(guò)去對(duì)于農(nóng)民土地征收，《土地管理法》規(guī)定，征收土地之后按土地的原用途補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮竺鞔_提出，按區(qū)片土地的區(qū)片價(jià)格、地理位置補(bǔ)償。按區(qū)片價(jià)格，農(nóng)民就覺(jué)得比較合理。所以一是改變理念，增值不能完全歸公;二是土地原有的所有者應(yīng)得到相應(yīng)的好處;三是要有嚴(yán)格的程序，必須依法辦事?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的所有權(quán)。所以，每一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是獨(dú)立的土地所有權(quán)人，權(quán)利必須得到保障。
有了農(nóng)村土地集體所有權(quán)后，才能界定清楚承包的土地是什么范圍，什么人可以承包。只有這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的人才可以承包這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，這樣村與村之間才不會(huì)鬧矛盾。從這個(gè)意義上講，劃定集體土地所有權(quán)的四至邊界，同時(shí)也是劃定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍，不在這里居住，戶口不在此就不是本集體的成員。所以，土地所有權(quán)邊界和成員邊界是我們農(nóng)民對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織和集體土地所有權(quán)的基本認(rèn)知，也是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的基礎(chǔ)。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和本位。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，就要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。
在高級(jí)社、人民公社時(shí)期，土地集體所有，實(shí)行了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一核算，但是這個(gè)制度有很多難以解決的問(wèn)題，由于農(nóng)業(yè)的特殊性，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)中很難精確計(jì)量每個(gè)勞動(dòng)者付出的勞動(dòng)。同時(shí)，管理者對(duì)于生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督的成本非常高。
1961年3月，中共中央在廣州召開(kāi)工作會(huì)議，制定人民公社條例。在廣州會(huì)議之前，毛主席在給劉少奇、周恩來(lái)等人的信中，特別強(qiáng)調(diào)“大隊(duì)內(nèi)部生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間的平均主義問(wèn)題，生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部人與人之間的平均主義問(wèn)題，是兩個(gè)極端嚴(yán)重的大問(wèn)題”，“不親身調(diào)查是不會(huì)懂得的，是不能解決這兩個(gè)重大問(wèn)題的，是不能真正地全部地調(diào)動(dòng)群眾的積極性的”。所以，解決兩個(gè)平均主義問(wèn)題，成為在廣州召開(kāi)的中央工作會(huì)議的指導(dǎo)思想，也是起草農(nóng)村人民公社工作條例的指導(dǎo)思想。
在全黨調(diào)查研究基礎(chǔ)上，《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》于1962年2月13日發(fā)出，該指示提出，在我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村人民公社，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制，將不是短期內(nèi)的事情，而是在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，例如至少30年實(shí)行的根本制度。經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究后做出的將農(nóng)村基本核算單位下放的決定，是調(diào)整人民公社體制的重大舉措。
1962年后，農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)體制是土地所有權(quán)在生產(chǎn)隊(duì)，整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配在生產(chǎn)隊(duì)。但土地所有權(quán)和基本核算單位下沉到了生產(chǎn)隊(duì)之后，只解決了大隊(duì)內(nèi)生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)之間的平均主義，并沒(méi)有解決生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部人和人之間的平均主義。1978年11月，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村實(shí)行“分田到戶，自負(fù)盈虧”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，拉開(kāi)了中國(guó)對(duì)內(nèi)改革的大幕。
03、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念的來(lái)源?
國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，需要有一個(gè)所有權(quán)人承載它，這個(gè)所有權(quán)人就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有存在的必然性和必要性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是所有權(quán)人的代表，如果沒(méi)有農(nóng)村土地集體所有制，沒(méi)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，也不可能產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度。如果沒(méi)有前面兩個(gè)制度，土地實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營(yíng)將會(huì)是私有制，正是因?yàn)橥恋厥羌w所有，農(nóng)民是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中才可以承包土地。
上世紀(jì)八十年代初，農(nóng)村普遍實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度后，人民公社逐漸不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際狀況，1982年12月10日，五屆人大五次會(huì)議決定對(duì)1979年通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》作如下修改：“條文中的“人民公社”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”;“人民公社管理委員會(huì)”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府”;“人民公社主任、副主任和委員若干人”改為“鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)”;“人民公社基本核算單位”改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。
同時(shí)，凡是這個(gè)法里有表述“保障人民公社基本核算單位應(yīng)有的自主權(quán)”的地方，統(tǒng)一修改為“保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)”。所以，作為歷史的延續(xù)，把人民公社時(shí)期的農(nóng)村基本核算單位改為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織的概念正是源自于此。
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，需要理解的是，除了國(guó)務(wù)院擁有土地所有權(quán)之外，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是擁有土地所有權(quán)的組織?！睹穹ǖ洹芬?guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人可以依法從事和履行職責(zé)相適應(yīng)的民事活動(dòng)，比如對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的資源發(fā)包、資產(chǎn)出租、資產(chǎn)入股等，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不適用有關(guān)破產(chǎn)法律的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以代表村民集體、成員集體，出資之后依法設(shè)立和參與設(shè)立相關(guān)的市場(chǎng)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以設(shè)立相應(yīng)的公司企業(yè)和合作社，它們作為完全的市場(chǎng)主體，可以破產(chǎn)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最重要的職能是承載集體土地的所有權(quán)，界定本集體土地組織的土地所有權(quán)和成員邊界。同時(shí)還承擔(dān)著管理集體資源資產(chǎn)，服務(wù)成員生產(chǎn)生活，組織發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕等等職能。
04、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利制度
關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)問(wèn)題。
《物權(quán)法》中提到，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)屬于農(nóng)民集體所有，即本集體的成員集體所有。明確成員的權(quán)利之后，需要努力保障成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。黨的十一屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，在總結(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，提出了黨和國(guó)家正確處理農(nóng)民問(wèn)題的兩大準(zhǔn)則：
● 保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益
● 尊重農(nóng)民的民主權(quán)力
只有建立嚴(yán)格的保護(hù)成員權(quán)利制度，才能有效防范集體經(jīng)濟(jì)組織被少數(shù)人內(nèi)部控制，甚至是被外來(lái)資本所控制。所以，集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行、組織架構(gòu)、機(jī)制、管理非常重要，但是，從一個(gè)組織可以持久健康運(yùn)行來(lái)看，一定要有非常明確的成員權(quán)利的保護(hù)制度。集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有權(quán)參與組織領(lǐng)導(dǎo)人的選舉和被選舉，有權(quán)參與組織的運(yùn)行、監(jiān)督等，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有三項(xiàng)最重要的基本權(quán)利：
● 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
● 宅基地使用權(quán)
● 集體收益的分配權(quán)
這三項(xiàng)權(quán)利之所以重要，因?yàn)檫@是只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有的權(quán)利，如何切實(shí)保護(hù)這三項(xiàng)權(quán)利?
《憲法》中規(guī)定，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。關(guān)于宅基地使用權(quán)，本集體成員符合條件可以向本集體申請(qǐng)宅基地實(shí)行一戶一宅的制度。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是為了保障農(nóng)民作為成員參與集體收益的分配。從1991年國(guó)務(wù)院制定推進(jìn)農(nóng)民市民化相關(guān)文件開(kāi)始，就一直在強(qiáng)調(diào)，不得以農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為落戶城鎮(zhèn)的前提條件。
習(xí)近平總書記曾講到，如果農(nóng)民沒(méi)在城里真正扎下根來(lái)，不要輕易動(dòng)他的地、動(dòng)他的房，這是保障社會(huì)穩(wěn)定非常重要的一點(diǎn)。從這個(gè)角度講，正是有了農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，才產(chǎn)生這些相關(guān)的權(quán)利制度。農(nóng)村基本制度非常重要的一點(diǎn)，就是保障了農(nóng)民的這三項(xiàng)基本權(quán)利。
從這個(gè)意義上講，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行成員權(quán)利平等的制度。農(nóng)村集體土地怎么承包到戶，為什么不按市場(chǎng)機(jī)制，而是按成員權(quán)利平等的機(jī)制來(lái)分配?因?yàn)橹挥羞@樣做，我們才能做到在社會(huì)發(fā)生大的變革、轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，切實(shí)保障做到農(nóng)村家家有地種、戶戶有房住、人人有飯吃，而我們這么大的國(guó)家和人口數(shù)量，農(nóng)民的市民化不是一朝一夕就能完成的。
習(xí)近平總書記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，2008年全球爆發(fā)金融危機(jī)，2000萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，3000萬(wàn)農(nóng)民返鄉(xiāng)。社會(huì)環(huán)境發(fā)生這么大的變化，為什么社會(huì)還能保持穩(wěn)定?就是因?yàn)檗r(nóng)民在老家有塊地、有座房，農(nóng)民返鄉(xiāng)后有地種、有房住、有飯吃，所以農(nóng)民的成員權(quán)利非常重要?？傮w來(lái)講，農(nóng)民現(xiàn)在還是一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的群體，特別是在二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)被消除的情況下，如果對(duì)農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)民的基本權(quán)利處理不好，將會(huì)引發(fā)非常嚴(yán)重的問(wèn)題。
改革開(kāi)放到現(xiàn)在40多年，我們一直稱作市場(chǎng)化改革，放眼全球，市場(chǎng)化改革一個(gè)基本的特點(diǎn)是分化，但是在中國(guó)，我們的農(nóng)村改革堅(jiān)持到現(xiàn)在，并沒(méi)有出現(xiàn)兩極分化，這一方面保證了整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)也保證了其他改革的向前推進(jìn)。所以，希望大家能進(jìn)一步關(guān)注《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的修改過(guò)程。
最重要的一個(gè)角度就是進(jìn)一步促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，有效的保障成員的合法權(quán)利。實(shí)際上，有了上述的三項(xiàng)制度，即土地集體所有的制度、集體經(jīng)濟(jì)的組織制度，以及農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)利制度，才會(huì)有我們的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，即家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，不要把堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度變成一句空口號(hào)，首先要把這三個(gè)制度搞好。
為什么要堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度?
實(shí)際上，這項(xiàng)制度從形成到現(xiàn)在已經(jīng)有40多年時(shí)間，它一直是在發(fā)展變化和完善的。黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了改革的序幕，1978年12月22日，中共十一屆三中全會(huì)原則通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定(草案)》之后，將村集體土地、生產(chǎn)工具等分給農(nóng)戶，實(shí)行“包干到戶”，明確不許“包產(chǎn)到戶”，不許分田單干。但這個(gè)《決定(草案)》在1979年9月中共十一屆四中全會(huì)正式通過(guò)時(shí)，就刪除了“不許包產(chǎn)到戶”這句話。1982年和1984年的“中央一號(hào)文件”中都曾提到“承包土地不許出租”。如果農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)行干別的了，不許出租的地荒著或者交給集體都不太甘心。后來(lái)出現(xiàn)了“土地流轉(zhuǎn)”，1997年，《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》提出了土地流轉(zhuǎn)的概念，認(rèn)為“農(nóng)民自愿將部分‘責(zé)任田’的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或交給集體實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這屬于土地使用權(quán)正常流轉(zhuǎn)的范圍，應(yīng)當(dāng)允許”。
再后來(lái)，我們實(shí)行以家庭承包為主的責(zé)任制，但是通過(guò)農(nóng)村調(diào)查，包產(chǎn)到戶一共實(shí)行了兩三年時(shí)間，有地方甚至一點(diǎn)都沒(méi)實(shí)行，比如小崗村上來(lái)就是大包干，包產(chǎn)和包干的區(qū)別到底是什么?包產(chǎn)是指包的這塊地上產(chǎn)出，產(chǎn)品需要交給集體，交給集體統(tǒng)一核算之后計(jì)公分，“包產(chǎn)到戶”仍然保留著集體統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的制度;包干指包的是這塊地的責(zé)任，加上這塊地收多少公糧，交多少稅，“包干到戶”實(shí)行的是“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下是自己的”。
如果現(xiàn)在一直是包產(chǎn)到戶，那人民公社就還在，因?yàn)榛竞怂銌挝贿€在。這就使農(nóng)民家庭成了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，不必再實(shí)行集體統(tǒng)一核算和統(tǒng)一分配。這也就為撤銷人民公社體制創(chuàng)造了條件，為普遍實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制奠定了基礎(chǔ)。
1998年，十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，把“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包的責(zé)任制”改成“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”這又是一個(gè)大的進(jìn)步。十八大以后，農(nóng)村改革在理論上又有一大創(chuàng)新，把所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離。2013年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出順應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，形成三權(quán)分置，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，三權(quán)分置的目的是為了讓經(jīng)營(yíng)權(quán)能更快的流轉(zhuǎn)。過(guò)去大家認(rèn)為，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。后來(lái)，習(xí)近平總書記在重要講話中提到，多數(shù)地區(qū)通過(guò)健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。所以，從最近的35年來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模速度明顯下降，大體上在5.5億畝-5.6億畝之間，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定，所以農(nóng)民覺(jué)得把經(jīng)營(yíng)權(quán)握在自己手里更有把握。同時(shí)，租金越來(lái)越高。
另外一種的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是社會(huì)化服務(wù)，通過(guò)社會(huì)化服務(wù)，大量的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)組織，包括小農(nóng)戶、小型的家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體不必自己去買農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備，通過(guò)服務(wù)便可解決這些問(wèn)題。我們?cè)?jīng)做過(guò)調(diào)查，三種形式，一是承包地自家種，二是流轉(zhuǎn)別人的土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，三是地不動(dòng)，但是通過(guò)社會(huì)化服務(wù)提供各種先進(jìn)的技術(shù)裝備，三種比較下來(lái)，無(wú)論單產(chǎn)還是效益還是成本，最好的都是社會(huì)化服務(wù)這種形式，最重要的原因是，通過(guò)社會(huì)化服務(wù)，沒(méi)買農(nóng)業(yè)機(jī)械的小農(nóng)戶和小的經(jīng)營(yíng)主體都可以用上最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械。
其實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的政策也好，提法也好、這些變化都是從農(nóng)民的實(shí)踐中概括提煉出來(lái)的。習(xí)近平總書記明確指出，農(nóng)村改革初期，家家包地，戶戶務(wù)農(nóng)，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基本實(shí)現(xiàn)形式。家庭承包、專業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)，家庭承包、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，家庭承包、集體經(jīng)營(yíng)，家庭承包、合作經(jīng)營(yíng)，家庭承包、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新的實(shí)現(xiàn)形式。
說(shuō)到底，要以不變應(yīng)萬(wàn)變，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，推動(dòng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿持久的制度活力。
農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利制度是作為比基本經(jīng)營(yíng)制度還基礎(chǔ)性的制度，只有把這三項(xiàng)制度不斷的完善和健全，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度才能夠像總書記講的那樣，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿持久的制度活力。
（作者系第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)、辦公室主任。）