導(dǎo) 語
6月28日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。這部法律的制定過程充滿爭論與波折，至少有2017年草案、2022年一次審議稿、2023年二次審議稿、2024年三次審議稿以及人大審議通過的2024年最終版五個(gè)版本。其中，2017年版和2022年版之間存在走合作經(jīng)濟(jì)道路，還是集體經(jīng)濟(jì)道路的巨大差異。
本文中，張文茂老師(2024年6月1日不幸辭世)深入細(xì)致地對(duì)比和解讀了2017年和2022年兩個(gè)版本的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案》。他認(rèn)為，農(nóng)村徹底私有化改革有兩個(gè)方面，一個(gè)是使土地承包權(quán)和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益股權(quán)化、物權(quán)化，然后可以自由流轉(zhuǎn);另一個(gè)是把集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作化、企業(yè)化、公司化。2017年版的草案正是要用合作制取代集體經(jīng)濟(jì)，或者促使集體經(jīng)濟(jì)組織本身股份化、公司化、企業(yè)化，其立法目的是要從法律上最終瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織?？上驳氖牵?022年的草案撥亂反正，堅(jiān)持了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的基本原則，確立并保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律地位和應(yīng)有權(quán)益。
與2022年一次審議稿相比，除了文字細(xì)節(jié)上的修改，2024年最終審議通過的版本調(diào)整了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)，刪去了集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)為成員提供教育、文化、衛(wèi)生等服務(wù)的規(guī)定;增加了集體財(cái)產(chǎn)不得分割到成員個(gè)人的規(guī)定;增加了集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)參股等發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)限，大體上堅(jiān)持了2022年一次審議稿的基調(diào)。這部終獲通過的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》能否真正解決包產(chǎn)到戶以來，鄉(xiāng)村面臨的集體渙散、小農(nóng)脆弱、資本蔓延的問題，還有待繼續(xù)觀察。
張文茂
曾任北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心城郊經(jīng)濟(jì)研究所所長，多年從事農(nóng)村工作實(shí)踐和政策研究。改革開放初期曾擔(dān)任縣委黨校教員、副校長、農(nóng)村工作部副部長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等職。二十世紀(jì)九十年代初調(diào)到北京市農(nóng)研中心，從事農(nóng)村改革政策研究，先后擔(dān)任體制研究室主任、城郊經(jīng)濟(jì)研究所所長等職。
出版有《北京郊區(qū)現(xiàn)代化問題研究》《京郊農(nóng)村改革三十年研究》《城鎮(zhèn)化與社會(huì)轉(zhuǎn)型》等著作，曾參與中央政研室、中宣部和北京市等重大課題的調(diào)研和撰稿工作，對(duì)農(nóng)村改革、集體經(jīng)濟(jì)、土地制度演變史、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制演變等問題有獨(dú)到見解，形成一批高水平科研成果。退休后仍堅(jiān)持從事農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革和組織制度建設(shè)等研究。
圖片來源：網(wǎng)絡(luò)
新版的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》征求意見稿有很大進(jìn)步，在一些重大原則問題上澄清了法律界限，盡管還有很多不足之處，但總體來看是值得肯定的。農(nóng)村徹底私有化改革有兩個(gè)方面：一個(gè)是使土地承包權(quán)和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益股權(quán)化、物權(quán)化，然后可以自由流轉(zhuǎn);一個(gè)是把集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作化、企業(yè)化、公司化。只有把這兩個(gè)方面結(jié)合起來，才能為資本下鄉(xiāng)兼并農(nóng)村土地資源在政策法規(guī)上大開綠燈，集體經(jīng)濟(jì)組織才能最終滅亡。
所以，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法問題上，一些人以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以出資設(shè)立公司企業(yè)、可以興辦專業(yè)合作組織和股份合作組織為由，企圖把集體經(jīng)濟(jì)組織本身也從法律上蛻化為這些市場主體，這是完全錯(cuò)誤的。有比較才有鑒別。新版《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》征求意見稿與2017年版的征求意見稿相比，在這兩個(gè)方面進(jìn)行了有力的阻擊。
對(duì)照前后兩個(gè)版本，可以看出兩稿的立法動(dòng)機(jī)截然不同，立意高下一目了然。前稿是要用合作制取代集體經(jīng)濟(jì)，立法的目的是要從法律上最終瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織。而新版草案則盡量與2017年版草案劃清界限，堅(jiān)持了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)具備的基本原則，力圖還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的本來面目。如能通過，這是對(duì)農(nóng)村私有化和資本化改革浪潮的一個(gè)有力反擊。對(duì)此，我談幾點(diǎn)不成熟的看法，供大家參考。
一
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織
與合作經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)別
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的根本目的是使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得正常的法人資格，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益提供法律保護(hù)，以利于堅(jiān)持鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，而不是借立法的名義將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退化到合作經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而再退化到股份合作制和股份制組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織到底是不是一回事?有哪些區(qū)別呢?
1. 兩者的組織結(jié)構(gòu)不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以鄉(xiāng)村社區(qū)為單位組織起來的、有分工協(xié)作、有統(tǒng)一經(jīng)營的有機(jī)整體，不是多個(gè)同質(zhì)的個(gè)體農(nóng)戶的簡單相加。有些學(xué)者鼓吹的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是“個(gè)體的集合”，是想把集體經(jīng)濟(jì)蛻變?yōu)橄褚换@子土豆那樣的合作經(jīng)濟(jì)。而合作經(jīng)濟(jì)組織是可以由多個(gè)個(gè)體簡單相加起來的。
2. 兩者的所有制性質(zhì)不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是公有制，有不可分割的公有資產(chǎn)。而合作經(jīng)濟(jì)是共有制，其資產(chǎn)是可以分割到人的。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的產(chǎn)權(quán)明晰就是要使產(chǎn)權(quán)歸屬上可以一直穿透到自然人。所以，共有制的合作制本質(zhì)上是私有制，不能穿透到人的叫產(chǎn)權(quán)不明晰，是無主資產(chǎn)，必須分割量化到個(gè)人。
3. 兩者存在的基礎(chǔ)或外部條件不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地集體所有制為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)村社區(qū)為載體而存在和發(fā)展的。而合作經(jīng)濟(jì)組織可以在土地私有制的基礎(chǔ)上組成，并且也不一定要依賴于村社社區(qū)。所以合作經(jīng)濟(jì)組織沒有村社合一的特征。
4. 兩者的目標(biāo)和功能不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是鄉(xiāng)村社區(qū)統(tǒng)籌組織物質(zhì)生產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的統(tǒng)一體，又承擔(dān)著社區(qū)集體成員基本生活保障的功能。合作經(jīng)濟(jì)組織沒有這些功能，只是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中某一環(huán)節(jié)或某一領(lǐng)域的合作形式，所以不具有社區(qū)性和社會(huì)功能。
5. 兩者的經(jīng)營體制或方式不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的集體財(cái)產(chǎn)，一般分為兩大類：一類是經(jīng)營性資產(chǎn)，采用集體辦公司企業(yè)或興辦其它市場經(jīng)營主體的形式，社區(qū)集體只按出資額對(duì)所屬企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。另一大類是非經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)，用于興辦文化、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障等事業(yè)，是非盈利的。而合作經(jīng)濟(jì)組織本身和企業(yè)一樣，都是直接從事經(jīng)營性的市場主體，不具有社區(qū)性和社會(huì)責(zé)任。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須建立集體經(jīng)濟(jì)組織加公司企業(yè)等市場主體的體制，即雙層或多層經(jīng)營的體制。這也是市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的人民公社集體經(jīng)濟(jì)組織的重大區(qū)別。
6. 兩者的分配方式不同
一般來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是按勞分配，不存在憑借占有資產(chǎn)的多少而取得更多的分配權(quán)益。
合作經(jīng)濟(jì)組織雖然也有一定的聯(lián)合勞動(dòng)的屬性，但它并不排除按資產(chǎn)分配的原則，所以可以按股分紅，或按交易量的多少返還利益。
二
完全贊同新版草案中
明確的一些重要原則界限
將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造為合作經(jīng)濟(jì)組織甚至股份合作經(jīng)濟(jì)組織，是為資本改造農(nóng)村提供法律依據(jù)，最終徹底瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用共有制取代公有性質(zhì)的農(nóng)村集體所有制。和2017年版的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》征求意見稿草案相比，新版草案堅(jiān)守了底線，堅(jiān)持了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該具備的基本原則。其中以下各點(diǎn)，我表示非常贊同。
1. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的立法對(duì)象不是合作經(jīng)濟(jì)組織，不是股份合作社的原則。
如第二條：適用范圍中指出：
辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，……不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織。
這就把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織區(qū)別開來，避免了用合作經(jīng)濟(jì)組織取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的錯(cuò)誤傾向。
而前一版草案恰恰是把兩者混淆起來，抹殺兩者的原則區(qū)別和法律界限，甚至把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱統(tǒng)一為“集體經(jīng)濟(jì)合作社”“集體經(jīng)濟(jì)股份合作社”等。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)終止的有關(guān)條款中，前一版草案竟然把“不能按照合作制或股份合作制運(yùn)行”作為集體經(jīng)濟(jì)組織終止的條件之一。這是在為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向合作經(jīng)濟(jì)組織蛻化或把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身公司企業(yè)化大開綠燈。這是在保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是在瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?這不是要用股份合作制組織取而代之嗎?
2. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)和組級(jí)三種形式。
如第二條中：
本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，……包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。
雖然這里沒有明確三級(jí)之間的關(guān)系，但是，畢竟為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展留出了空間，今后可以通過“合并”的相關(guān)法律規(guī)定來解決。
相反，前一版草案中排除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的合法地位。如草案總則的第二條中：
本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指由原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)改革、改造或改組形成的，具有集體所有、合作經(jīng)營、獨(dú)立核算、民主管理性質(zhì)的村、組集體合作經(jīng)濟(jì)組織。
在這里，他們幾乎連人民公社的歷史存在都是不承認(rèn)的。
所以，只承認(rèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)的歷史存在，自然也就沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位了。新版草案否定了這種歷史虛無主義的做法，直接承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)和組級(jí)三個(gè)層次，在一定意義上還原了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史本來面目。
3. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地集體所有制為基礎(chǔ)的，是以村組社區(qū)為載體組織起來的。
新版草案第二條指出：
本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織。
這里明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本屬性，即“作為農(nóng)村集體土地及集體資產(chǎn)的所有者載體(習(xí)近平語)”，也明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織邊界的地區(qū)性，以區(qū)別于其他類型的經(jīng)濟(jì)組織。
為什么農(nóng)村集體所有制必須要有一個(gè)特定的社區(qū)組織載體?因?yàn)檫@種集體所有制是一種社區(qū)公有制，而這種公有財(cái)產(chǎn)是不能分割到成員個(gè)人的。分割到成員個(gè)人就變成了按份共有的合作制或股份制了。
而在前一版草案總則第四條中，只承認(rèn)：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體，依法代表全體成員對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，承擔(dān)管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等職責(zé)。
這樣的規(guī)定把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的區(qū)別完全抹殺了，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也只是被成員委托的管理主體，而不再是集體土地及集體資產(chǎn)的所有者載體了。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)主體屬性和法律地位沒有了，成為與產(chǎn)權(quán)私有基礎(chǔ)上的合作制一樣的組織了。
新版草案在這個(gè)問題的表述上雖然還可以進(jìn)一步推敲，但畢竟比前一版草案有了很大的進(jìn)步，承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該依法代表成員行使所有權(quán)而不僅僅是管理權(quán)了。
4. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人、不可以破產(chǎn)的原則。
這里的含義是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩種基本屬性：經(jīng)營性和社會(huì)性。經(jīng)營性可以通過集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)的形式存在和發(fā)展。社會(huì)性可以通過集體經(jīng)濟(jì)組織興辦各種事業(yè)的形式存在和發(fā)展。所以其財(cái)產(chǎn)也分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與一般公司企業(yè)組織、專業(yè)合作組織、股份合作組織、股份制組織等完全不同的。
所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能像其他那些市場主體一樣可以破產(chǎn)，這是由于他同時(shí)具有的社區(qū)型的社會(huì)性屬性決定的。
5. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)所辦的市場經(jīng)營主體按出資額承擔(dān)有限責(zé)任的原則。
草案的第六條，特別法人中規(guī)定：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體。設(shè)立的市場主體依法從事經(jīng)營活動(dòng)，享有相應(yīng)市場主體的權(quán)力、履行相應(yīng)義務(wù)，以其財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以其出資為限對(duì)其設(shè)立或參與設(shè)立的市場主體的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
這是一種以出資額為限的有限責(zé)任制，是為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因公司化而走向破產(chǎn)，是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種法律保護(hù)。
而前一版草案在第五條中規(guī)定：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以其合法取得的所有集體資產(chǎn)依法對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其出資額或所持股份份額為限對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)責(zé)任。
這種“以其合法取得的所有集體資產(chǎn)依法對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”的規(guī)定，就是一種無限責(zé)任，是為集體經(jīng)濟(jì)組織最終破產(chǎn)挖的一個(gè)陷阱，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織企業(yè)化、公司化以后必然所要面對(duì)的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)。
新版草案將其否定了，也是一個(gè)很大的進(jìn)步。
6. 新版草案明確了農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)是不能分割到成員個(gè)人和集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的原則。
見第六條：特別法人條款中規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立，集體土地所有權(quán)依法不得轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得破產(chǎn)。”
同時(shí)規(guī)定：“集體財(cái)產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理，不可分割到成員個(gè)人。”
而在前一版草案的第四十六條中則強(qiáng)調(diào)：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產(chǎn)股份合作制改革，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作經(jīng)濟(jì)組織，創(chuàng)新資產(chǎn)運(yùn)營，建立‘歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。
很顯然，新版草案對(duì)前一版草案的集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行了修正，這也是一個(gè)很大的進(jìn)步。
7. 新版草案在總則中明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能職責(zé)。
新版草案在總則中就為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能職責(zé)單列一條，具體列舉了十三款。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履行下列職責(zé)：
(一)發(fā)包農(nóng)村土地;
(二)辦理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、使用事項(xiàng);
(三)合理開發(fā)利用、保護(hù)耕地等土地資源并進(jìn)行監(jiān)督;
(四)使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地或者出讓、出租集體經(jīng)營性建設(shè)使用權(quán);
(五)組織開展集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營、管理;
(六)決定集體出資的企業(yè)所有權(quán)的變動(dòng);
(七)分配、使用集體收益;
(八)分配、使用集體土地被征收征用的土地補(bǔ)償費(fèi)等;
(九)為成員的生產(chǎn)經(jīng)營提供技術(shù)、信息等服務(wù);
(十)為成員提供教育、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等服務(wù)，或者對(duì)村民委員會(huì)提供服務(wù)給予資金等支持;
(十一)支持和配合村民委員會(huì)在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展村民自治;
(十二)支持農(nóng)村其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織依法發(fā)揮作用;
(十三)法律法規(guī)和章程規(guī)定的其他職責(zé)。
顯然，新版草案終于重新開始強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法具有的職能職責(zé)了。而這種職能職責(zé)實(shí)際上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法應(yīng)該享有的基本權(quán)益。新版草案在總則中加以明確是一個(gè)重大的進(jìn)步。
而前一版草案并沒有在總則中明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能職責(zé)，只是在第四章“組織機(jī)構(gòu)及治理”的第三十條中原則性地列舉了一些空話：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履行下列職責(zé)：
(一)保護(hù)、管理集體所有或者國家所有由集體使用的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、水面、灘涂及相關(guān)附屬設(shè)施等資源;
(二)經(jīng)營集體所有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值;
(三)提供成員生產(chǎn)經(jīng)營和生活所需的服務(wù);
(四)協(xié)調(diào)成員之間的利益關(guān)系;
(五)建立健全集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、民主理財(cái)、收益分配等制度。
很顯然，前一版草案是漠視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本應(yīng)享有的基本權(quán)益的。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，這些基本權(quán)益也早已被各種政策法規(guī)肢解了。
8. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主管部門是縣及縣以上的農(nóng)業(yè)主管部門，并負(fù)責(zé)注冊(cè)登記等職責(zé)。
見第十條。
集體經(jīng)濟(jì)組織不能由市場監(jiān)管(原工商行政部門)部門登記，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不是公司企業(yè)組織，甚至可以說不是完全獨(dú)立的市場主體，因?yàn)樗荒苡眉w的土地的所有權(quán)為自己興辦的企業(yè)等市場主體的債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。
如果將目前有些地方政府把土地承包權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的做法與新版的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案》對(duì)照一下，可以看出現(xiàn)實(shí)中政策法規(guī)的混亂和矛盾沖突。對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，就是承包權(quán)的物權(quán)化，是在法律上正式承認(rèn)土地的私有化。其影響不亞于春秋時(shí)期魯國的“初稅畝”。
況且，對(duì)土地承包權(quán)的管理首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的職能職責(zé)，其次才是政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)該監(jiān)督管理的職能，為什么要由自然資源部門來登記呢?這難道不是在國家管理層面繼續(xù)肢解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織嗎?
9. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱，即××鄉(xiāng)××村“集體經(jīng)濟(jì)組織”。
見第二十二條，這很好。
子曰：必也正名呼，名不正則言不順。
而2017年的前一版草案第十四條規(guī)定：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱統(tǒng)一為：××縣(市、區(qū))××鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)××村(××組)集體經(jīng)濟(jì)合作社;完成股份合作制改革的，登記為：××縣(市、區(qū))××鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)××村(××組)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。
這也是一個(gè)重大的原則問題，連名字都要改成“股份合作社”了，你還搞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法有什么用?
好在新版草案直接否定了這一條。
10. 新版草案明確了當(dāng)下集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)量化只是其成員的一種財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的量化，是一種分配權(quán)，而不是物權(quán)化的股權(quán)，新版草案稱為“集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)收益權(quán)份額量化”。
見第四十一條：經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)量化。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將集體所有的經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)以份額的形式量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。
前一版草案在第四十六條規(guī)定：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產(chǎn)股份合作制改革，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，創(chuàng)新資產(chǎn)運(yùn)營，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。
新版草案基本否定了這一條。此外，前一版草案都用的是“資產(chǎn)”的概念，而新版都用的是“財(cái)產(chǎn)”的概念。這也是新版與前一版的一個(gè)重大區(qū)別。
11. 新版草案明確了成員退出不能分割集體財(cái)產(chǎn)，只可給予適當(dāng)補(bǔ)償或保留一定的收益分配權(quán)。
新版草案第十七條規(guī)定：
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿退出的，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商獲得適當(dāng)補(bǔ)償或者在一定期限內(nèi)保留已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但是，不得要求分割集體財(cái)產(chǎn)。
2017版草案第二十八條規(guī)定：
自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或喪失成員資格的成員，不得分割集體資產(chǎn)，可由合法繼承人繼承或經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)讓其股份，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)設(shè)置受讓方占有股權(quán)的上限。
前一版草案允許有條件繼承和轉(zhuǎn)讓股權(quán)。新版草案則避開或否定了這一點(diǎn)，但仍留有尾巴。
12. 新版草案第三章是“登記、合并和分立”，而2017版草案是“設(shè)立和終止”。
二者有什么區(qū)別呢?似乎區(qū)別不大。但這里的重點(diǎn)是，前一版草案強(qiáng)調(diào)的是重新設(shè)立并登記，而這個(gè)重新設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)是是否進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，資產(chǎn)是否已經(jīng)量化到人。所以才有了2018年那個(gè)三個(gè)部委聯(lián)合發(fā)文的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知。
通知只提給完成產(chǎn)權(quán)制度改革成立股份合作社的所謂集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，把沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)量化改革的集體經(jīng)濟(jì)組織排除在外，這是從立法到行政執(zhí)法聯(lián)手圍剿農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。而新版草案則否定了此類重新設(shè)立登記的問題。
三
關(guān)于進(jìn)一步修改完善的幾點(diǎn)意見
1. 關(guān)于經(jīng)營性用地的規(guī)定有矛盾
如第三十八條“其他農(nóng)村土地的經(jīng)營”，可以采用經(jīng)營權(quán)出租、入股等方式經(jīng)營。
而第四十條的集體建設(shè)用地卻與三十八條規(guī)定不統(tǒng)一。
【第三十七條：集體財(cái)產(chǎn)】
集體財(cái)產(chǎn)主要包括：
(一)集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等：
(二)……
(三)集體所有的教育、科技、文化、和旅游、衛(wèi)生、體育、交通等設(shè)施和農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。
【第三十八條：其他農(nóng)村土地的經(jīng)營】
依法應(yīng)當(dāng)實(shí)行家庭承包經(jīng)營的耕地、林地、草地以外的其他農(nóng)村土地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以直接組織經(jīng)營或者依法實(shí)行承包經(jīng)營，也可以依法采取土地經(jīng)營權(quán)出租、入股等方式經(jīng)營。
【第四十條：集體經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)營】
符合國家規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，也可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人有償使用。但是，這里又沒有明確提是否可以采用入股的方式經(jīng)營。
而以上三條的邏輯關(guān)系是：
第三十七條是集體土地財(cái)產(chǎn)的總括。第三十八條是第三十七條中的一部分。依法不實(shí)行家庭承包的那部分土地，即“其他農(nóng)村土地”，其中規(guī)定了可以出租、入股。那么，在邏輯關(guān)系上，這里的出租、入股應(yīng)該也適用于第四十條的集體建設(shè)用地，因?yàn)榧w建設(shè)用地也屬于 “其他農(nóng)村土地”。而第四十條除了規(guī)定集體建設(shè)用地可以通過出讓、出租的方式流轉(zhuǎn)給單位或個(gè)人有償使用之外，并未提及是否也可以采取入股的方式經(jīng)營。應(yīng)該說，第四十條不提入股的方式是正確的。但是在文字處理上出現(xiàn)了矛盾。
如果第四十條的集體建設(shè)用地包括在第三十八條的其他農(nóng)村土地范圍之內(nèi)，那么，就會(huì)為集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)入股的方式留出了口子。入股即意味著喪失權(quán)益的可能，即經(jīng)營權(quán)喪失。那么，這里應(yīng)該明確提出不支持集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)入股的經(jīng)營方式，或者包括第三十八條的所有農(nóng)村其他土地，都不要提“經(jīng)營權(quán)入股”的方式。
如果第四十條不包括在第三十八條的“其他農(nóng)村土地”范圍中，則應(yīng)明確加以區(qū)分，以免造成誤解和混亂。
2. 關(guān)于財(cái)政支持
草案第四十九條：財(cái)政支持措施
此處的提法比較原則，缺少具體措施。
建議增加要求地方政府制定財(cái)政周轉(zhuǎn)資金支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的相關(guān)政策和具體措施。
用財(cái)政周轉(zhuǎn)資金支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，一是公共財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任?，F(xiàn)在的財(cái)政資金大都支持社會(huì)資本或大戶了。二是要對(duì)每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織核定一定的數(shù)額和一定的使用年限，到期歸還后可繼續(xù)周轉(zhuǎn)，不能歸還的不可繼續(xù)使用。三是將來可以轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)在集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)中的股份，為走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件。
此外，關(guān)于各種財(cái)政支農(nóng)資金投入形成的財(cái)產(chǎn)，不論是經(jīng)營性還是非經(jīng)營性的，均應(yīng)作為集體財(cái)產(chǎn)，計(jì)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的賬目，由集體經(jīng)濟(jì)組織加強(qiáng)管理，并且應(yīng)該明確不得量化到成員個(gè)人。
3. 關(guān)于金融支持
解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持問題，要從兩個(gè)方面考慮：
一是恢復(fù)或重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的信用合作組織，既要有基層組織，也要有從地方到中央的信用聯(lián)合組織。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展壯大、不被國際和國內(nèi)金融資本控制剝削的根本保證。
二對(duì)集體經(jīng)濟(jì)興辦企業(yè)的商業(yè)性金融支持，只能用集體企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行抵押，不得用集體土地進(jìn)行抵押。
所以，草案第五十二條：金融支持措施中，應(yīng)增加恢復(fù)或重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作金融和加強(qiáng)監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容。
4. 關(guān)于股權(quán)質(zhì)押
第五十二條“金融支持措施”中，集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)可以“股權(quán)質(zhì)押”的方式，取得貸款支持等。
新版草案第四十一條中明確：集體所有的經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)是指本法第三十七條除第一、三項(xiàng)以外的財(cái)產(chǎn)。這就意味著第三十八條和第四十條所指的財(cái)產(chǎn)都可以適用于股權(quán)質(zhì)押。這實(shí)際上為部分土地財(cái)產(chǎn)的私有化留了個(gè)口子。
建議將此款取消。
5. 關(guān)于建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合會(huì)
國家應(yīng)向支持工商業(yè)者聯(lián)合會(huì)那樣支持建立全國和地方各級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)組織，作為社團(tuán)法人在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)。各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供各種支持和幫助，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。
建議新版在修改完善時(shí)，在有關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的條款中增加這一內(nèi)容。