所謂的“臺灣政策法”有哪些值得關(guān)注的細(xì)節(jié)？提案人是什么來頭？拜登和美國國會(huì)的博弈背后透露了什么？如果被通過，對中美關(guān)系有多大沖擊？《鳳凰大參考》解讀。
1
自詡為美國“對臺政策”最強(qiáng)重組
“2022臺灣政策法”到底是什么？
“臺灣政策法”脫胎于1979年的“臺灣關(guān)系法”。該法案由美國卡特總統(tǒng)簽署，于1979年1月1日生效，1979年4月10日簽署成為法律。此法律的目的很簡單：方便美國打著所謂“保護(hù)臺灣”的旗號，越過中國大陸，在沒有政府官方代表和正式外交關(guān)系的情況下，維持與中國臺灣的商業(yè)、文化等其他關(guān)系。
2022年4月，兩位“反華”老手——美國參議院預(yù)算委員會(huì)共和黨首席議員林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）和參議院外交關(guān)系委員會(huì)民主黨籍主席鮑勃·梅嫩德斯（Bob Menendez）對臺灣地區(qū)進(jìn)行了突然訪問，從臺灣回來后，二人便于6月共同提出了所謂“2022年臺灣政策法”。
圖為鮑勃·梅嫩德斯（左）與林賽·格雷厄姆（右）
相比于1979年的版本，2022年的版本顯然增添了不少火藥味。法 案具體內(nèi)容包括：為加強(qiáng)中國臺灣的防御能力，美國會(huì)制定一個(gè)全面的培訓(xùn)計(jì)劃并在未來四年向臺灣提供近45億美元的安全援助；為加強(qiáng)對臺灣的支持，美國會(huì)為臺灣參與國際組織和多邊貿(mào)易架構(gòu)提供額外支持；為加強(qiáng)臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國會(huì)強(qiáng)化與中國臺灣之間的經(jīng)濟(jì)合作并將臺灣納入印太經(jīng)濟(jì)框架（IPEF）；為支持與臺灣之間的教育交流，美國會(huì)創(chuàng)建臺灣獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃；最后， 法案最重磅的部分在于賦予臺灣“主要非北約盟友”的地位。 根據(jù)美國法律，“主要非北約盟友”是一個(gè)強(qiáng)有力的象征，這將預(yù)示著臺灣或?qū)⒊蔀槊绹钣H密的全球伙伴，特別是在“國防”貿(mào)易和安全合作方面。
此次經(jīng)過調(diào)整、由參議院外委會(huì)通過的“臺灣政策法”淡化了一些“外交承認(rèn)條款”， 比如“美國在臺協(xié)會(huì)”（AIT）臺北辦事處長任命不再要求如美國駐外大使那樣需要送參議院確認(rèn)；臺北經(jīng)文處更名也從強(qiáng)制“要求”變成建議性的“國會(huì)意見” （sense of congress）。在將臺灣當(dāng)作“主要非北約盟友”方面，新版本議案的表述由原來的直接“指定”（designated）調(diào)整為臺灣“應(yīng)該（shall）像被指定為主要非北約盟友那樣被對待（treated）”。新議案還微調(diào)了一些針對中國大陸的制裁條款，對美國政府的強(qiáng)制性更少了，靈活性更大了。然而，對臺安全援助的條款基本沒有改變，保留了4年45億美元軍事援助融資條款。
可以說這項(xiàng)法案完全無視“一個(gè)中國”原則，字里行間無不透露出美國式的優(yōu)越感。
2
鼓吹“中國病毒論”、詆毀中國發(fā)展
兩位提案人“反華”已久
不可否認(rèn)，美方此次“對臺政策”的升級是中美兩國近年來關(guān)系持續(xù)緊張的一個(gè)重要體現(xiàn) ，而作為法案的提出者，格雷厄姆與梅嫩德斯手中的“反華”大旗高舉已久。
南卡羅來納州資深參議員 格雷厄姆 今年8月2日接受美國?？怂剐侣劜稍L時(shí)，不僅蔑視佩洛西對華態(tài)度過于軟弱，還說了這么一句話： “可以這樣說，我在這之前對中國的態(tài)度就已經(jīng)很強(qiáng)硬了。”
來看看他之前都有哪些劣跡。2018年，中美貿(mào)易戰(zhàn)打響，格雷厄姆對中國妄加指責(zé)，在特朗普的耳邊煽風(fēng)點(diǎn)火，稱貿(mào)易戰(zhàn)給國內(nèi)民眾帶來的痛苦是“中國強(qiáng)加給美方的”，并用“這是解決中國問題的必經(jīng)痛苦”來哄勸美國企業(yè)；2020年新冠疫情暴發(fā)，格雷厄姆先是鼓吹“中國病毒論”，后是高舉“實(shí)驗(yàn)室泄漏論”，以“自我損失慘重”且中方“另有隱情”為由，揚(yáng)言要對中國進(jìn)行制裁；2021年，格雷厄姆更是忽悠其他國家抵制中國冬奧會(huì)；2022年，格雷厄姆又借著俄烏戰(zhàn)爭的東風(fēng)，拉踩中國，妄稱中國可能會(huì)是第三次世界大戰(zhàn)的幕后推手；隨后，格雷厄姆又瞄上了中國臺灣。 今年4月14日，他不顧中國大陸的反對，率領(lǐng)5名美國立法者代表團(tuán)高調(diào)現(xiàn)身臺灣地區(qū)，事后還沾沾自喜，認(rèn)為干了一件大事，恥笑拜登政府“愚蠢且軟弱”。
圖為特朗普（左）與格雷厄姆（右）
梅嫩德斯也總公開和中國對著干。我們也來扒一扒他的黑歷史。
2019年7月11日，作為參議院民主黨人領(lǐng)導(dǎo)者的梅嫩德斯公布了一項(xiàng)總額為3500億美元、名為“2020美國領(lǐng)導(dǎo)法案”（America Leads Act of 2020）的全面立法計(jì)劃，以尋求提升美國的競爭力，對抗中國的全球影響力。2020年7月，梅嫩德斯發(fā)布了一份長達(dá)58頁的報(bào)告，警告稱“中國的影響力越來越大，如果不采取必要步驟阻止其發(fā)展，中國很快就會(huì)作為一個(gè)領(lǐng)先的科技超級大國，重新書寫互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)則”。上任美國參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席后，梅嫩德斯對中國的敵視更加濃烈。2021年，梅嫩德斯與參議員吉姆·里希共同提出了針對中國的“2021年戰(zhàn)略競爭法案”，意欲在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等各個(gè)領(lǐng)域向中國施壓。2021年下半年，梅嫩德斯又把目光投向臺灣地區(qū)，他連同其他參議員提出法案，以尋求美國支持臺灣作為非借款成員加入美洲開發(fā)銀行，美其名曰“提升臺灣的國際參與”。2022年4月，梅嫩德斯與格雷厄姆等一行5人高調(diào)現(xiàn)身臺灣地區(qū)。
3
非一日之寒：
法案背后是愈發(fā)緊張的中美關(guān)系
格雷厄姆與梅嫩德斯這倆人其實(shí)是美國政壇近年來對華敵對情緒的縮影。
更準(zhǔn)確來說，“中美關(guān)系正處于緊張狀態(tài)”這句話適用于過去，適用于現(xiàn)在，或許也會(huì)適用于未來。”美國政治新聞媒體《政客》認(rèn)為，在過去的十年里，中國作為美國政治武器的效用得到了充分發(fā)揮。2012年，奧巴馬總統(tǒng)利用中國反擊共和黨米特·羅姆尼；特朗普將對付中國作為其2016年競選活動(dòng)的核心，譴責(zé)中國通過所謂“不公平貿(mào)易行為”對美國造成系統(tǒng)性傷害，卻對自己在中國進(jìn)行廣泛商業(yè)交易的證據(jù)避而不談。 利用所謂的“中國威脅論”來獲取政治利益，早已成為美國兩黨的競選工具。 不論是迎合美國民眾，還是出于對中國的忌憚，美國政壇對中方的敵對態(tài)勢從未消逝，且愈演愈烈。
自特朗普上任后，這種緊張狀態(tài)走上了明 面。2017年12月，美國國家安全戰(zhàn)略提出了對華政策的轉(zhuǎn)變，原來的接觸戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槎糁茟?zhàn)略，直指中國和俄羅斯為美國及其盟友主導(dǎo)的“國際秩序”的挑戰(zhàn)者。雖然從2017年至今，這一轉(zhuǎn)變在美國政府內(nèi)并不穩(wěn)定，有時(shí)兩黨甚至出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，但事實(shí)證明，美國還是在“一瘸一拐”的決策中走向了更加反對中國的一端，這從佩洛西竄 臺也能看到。拜登雖一直不贊同佩洛西訪問臺灣，但佩洛西最終也還是去成了，因?yàn)榘莸侵皇?span lang="EN-US">“擔(dān)心”，而不是“不同意”。
2020年，皮尤研究中心（Pew Research Center）一項(xiàng)調(diào)查顯示， 美國兩個(gè)主要政黨對中國的看法都比過去要負(fù)面得多 。調(diào)查稱，長期以來，共和黨人比民主黨人對中國持有更多的不利看法，但在過去一年里，兩黨的不利看法都迅速攀升，83%的共和黨人對中國持不利看法，而民主黨人則為68%，皆創(chuàng)下新高。
圖為美國兩黨對華負(fù)面態(tài)度情況，紅色折線表示共和黨，藍(lán)色為民主黨
據(jù)卡內(nèi)基國際和平研究院（Carnegie Endowment for International Peace）調(diào)查顯示，特朗普開創(chuàng)了一個(gè)更具對抗性的中美關(guān)系時(shí)代，而拜登雖看起來語氣更加平和，且對外擁護(hù)多邊主義，但他在很大程度上還是延續(xù)著特朗普時(shí)代的對華態(tài)度。例如，盡管在過去一年里，中美有著大量的雙邊外交活動(dòng)，但許多會(huì)談都沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，唯一的亮點(diǎn)是在氣候方面的一些合作。在過去的一年里，拜登政府宣布對北京冬奧會(huì)進(jìn)行外交抵制、將更多的中國公司列入其貿(mào)易限制名單，還建了一堆“反華”群例如AUKUS、QUAD。 “中美雙方在與安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和意識形態(tài)有關(guān)的問題上，對立立場已基本形成，且?guī)缀鯖]有留下調(diào)整的空間。”
4
準(zhǔn)還是不準(zhǔn)“2022臺灣政策法”？
拜登很頭疼
那么有人就會(huì)問， 佩洛西竄臺已成既定事實(shí)，如若“2022臺灣政策法”在國會(huì)中獲得通過，美國政府公開挑釁中國的領(lǐng)土完整，中美是不是要徹底撕破臉了？
現(xiàn)在來看，這或許還是個(gè)偽命題。換句話說，該法案能不能在國會(huì)中獲得通過，還是個(gè)未知數(shù)。
自上任以來，拜登多次在公開場合和閉門會(huì)議上敦促國會(huì)緩和對待中國的態(tài)度，包括這次的“2022臺灣政策法”。據(jù)熟悉此法案的人士透露，拜登政府目前正在游說民主黨參議員對這份法案踩剎車。
《國會(huì)山報(bào)》8月6日報(bào)道稱，國會(huì)消息人士證實(shí)，拜登政府和最高立法者在“2022臺灣政策法”上存在分歧。白宮擔(dān)心該法案內(nèi)關(guān)于臺灣地位的強(qiáng)硬措辭會(huì)破壞美國在臺灣問題上的現(xiàn)有平衡狀態(tài)。彭博社此前也引用康涅狄格州民主黨參議員墨菲（Chris Murphy）的評論稱“白宮有重大關(guān)切。”美國國家安全委員會(huì)也表示，美國政府對該法案中的許多內(nèi)容措辭有異議。
此前，該法案在7月的最后一次預(yù)定審議中被擱置。由于參議院準(zhǔn)備休會(huì)一次，據(jù)消息人士稱，外交關(guān)系委員會(huì)當(dāng)時(shí)計(jì)劃將會(huì)議重新安排在9月。據(jù)報(bào)道，該委員會(huì)的民主黨發(fā)言人沒有回答“是否是拜登要求該小組推遲會(huì)議”的問題，白宮方面也沒有對這一問題作出回應(yīng)。
不過，這還是引來了法案幕后推手——共和黨提案人格雷厄姆的不滿，他炮轟拜登團(tuán)隊(duì)的猶豫不決是“對如何保持世界秩序的誤判”。他對彭博社說： “每一次，他們都走最弱的道路。如果你把這個(gè)放在參議院會(huì)議上，它絕對會(huì)以壓倒性的優(yōu)勢通過。”
據(jù)美媒《快報(bào)》（The Dispatch）報(bào)道，拜登團(tuán)隊(duì)早已意識到，由于幾個(gè)重要的國際會(huì)議及中國國內(nèi)會(huì)議在即，在今年余下的時(shí)間里，美國與中國的關(guān)系都會(huì)處于敏感狀態(tài)， 中國極有可能對美國政府的挑釁行為做出有力的回應(yīng)，“2022臺灣政策法”勢必會(huì)成為一個(gè)靶點(diǎn)。
不論如何，該法案要正式成為法律，還必須在眾議院贏得足夠的支持并得到拜登的簽署，而目前來看，拜登團(tuán)隊(duì)對該法案并不看好。
5
對中美關(guān)系的殺傷力究竟會(huì)有多大？
當(dāng)然，凡事都要做最壞打算。假設(shè)美國國會(huì)真的給這項(xiàng)提案亮了綠燈，中美關(guān)系會(huì)不會(huì)面臨顛覆性的變化？這樣的判斷也并非空穴來風(fēng)。此前有專家稱，隨著佩洛西竄臺之旅的順利開展以及8月的休會(huì)空檔期，一些參議員可能會(huì)趁機(jī)推動(dòng)對該法案進(jìn)行修訂，以解決拜登團(tuán)隊(duì)的擔(dān)憂。 也就是說，所謂的“2022臺灣政策法”很有可能會(huì)因此在國會(huì)審議中進(jìn)入“快車道”。
如果說之前美國是在紅線邊緣試探，那么此次該“政策法”的出臺，或?qū)⒋碇绹苯影炎约好鞔_地放在了臺灣問題的紅線上。中國社會(huì)科學(xué)院中美關(guān)系專家陸翔認(rèn)為，“ 該法案如若通過，則相當(dāng)于承認(rèn)臺灣的主權(quán)，這將顛覆中美關(guān)系 ， 后果是極其嚴(yán)重的。”
8月10日，曾在里根和老布什任內(nèi)擔(dān)任過美國國家安全局職員以及總統(tǒng)行政辦公室特別助理的包道格（Douglas H. Paal）在接受采訪時(shí)表示，“佩洛西的行為推翻了戰(zhàn)略常識、失去了控制”。作為一名長期觀察中美關(guān)系的觀察家，包道格曾多次表示，美國政府堅(jiān)持“一中政策”有助于維持臺海和平，但他也直言現(xiàn)狀堪憂，“我看到一種類似白蟻的行為，侵蝕了美國對中國大陸和臺灣關(guān)系的框架，盡管一直說外面沒有變化，但正從內(nèi)部吞噬它”?；诖耍J(rèn)為目前中方批評美方言行不一致、奉行虛假的一個(gè)中國政策的言論，是沒有錯(cuò)的。“我可以理解中國因何而抱怨，這應(yīng)當(dāng)促使美國在構(gòu)建對臺灣的關(guān)系時(shí)更加自律。”
喬治·華盛頓大學(xué)的資深中國問題專家羅伯特·薩特（Robert Sutter）則表示，鑒于該法案的最終措辭還在不斷修改，現(xiàn)在對該法案的影響進(jìn)行預(yù)判還為時(shí)過早。“很有可能，最終這項(xiàng)擬議的立法還會(huì)像1979年通過的‘臺灣關(guān)系法’那樣，語言模糊，立場不明確。”但羅伯特·薩特同樣表示： “即使最后獲得通過的是毫無約束力的‘2022臺灣政策法’，這也將激怒中國，并可能使中美緊張局勢惡化。”
據(jù)《南華早報(bào)》8月10日報(bào)道，專家們普遍對中美關(guān)系前景感到悲觀，因?yàn)橹衅谶x舉后共和黨有可能控制國會(huì)兩院，這可能會(huì)導(dǎo)致更多的“親臺”立法出臺。
上海復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院院長吳心伯表示，美國聲稱的長期奉行的“一個(gè)中國”的政策變得越來越虛，越來越空心化。與此同時(shí)，它和臺灣的關(guān)系越來越實(shí)質(zhì)化。實(shí)際上，美國現(xiàn)在奉行的是“一中一臺”政策，這是一個(gè)嚴(yán)重的倒退。該法案可能比佩洛西之行更具有挑戰(zhàn)性。“如果美國在臺灣問題上遵循目前的這種路徑，我認(rèn)為這將可能會(huì)恢復(fù)美臺軍事聯(lián)盟，這是對中美關(guān)系基礎(chǔ)的直接挑戰(zhàn)，而中國必定會(huì)有更強(qiáng)硬的回應(yīng)。”
中國外交部發(fā)言人毛寧15日強(qiáng)調(diào)， 有關(guān)法案嚴(yán)重違背美方在臺灣問題上對中方所作承諾，違反一個(gè)中國原則和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，干涉中國內(nèi)政，違背國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，向“臺獨(dú)”分裂勢力發(fā)出嚴(yán)重錯(cuò)誤信號。 中方對此堅(jiān)決反對，已向美方提出嚴(yán)正交涉。我們強(qiáng)烈敦促美方恪守一個(gè)中國原則和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，切實(shí)將美國領(lǐng)導(dǎo)人作出的不支持“臺獨(dú)”承諾落到實(shí)處，停止打“臺灣牌”搞“以臺制華”，停止推進(jìn)審議有關(guān)法案。 中方將視該案進(jìn)展情況和最終結(jié)果，采取一切必要措施，堅(jiān)決捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。
參考文獻(xiàn)：
1.https://www.wsj.com/livecoverage/nancy-pelosi-taiwan-visit-china-us-tensions/card/nancy-pelosi-s-visit-reflects-growing-u-s-bipartisan-support-for-taiwan-GgLl0Bo49Smj98pCVfux
2.https://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/menendez-graham-introduce-comprehensive_legislation-to-overhaul-us-taiwan-policy
3.https://www.foxnews.com/media/graham-responds-pelosi-pivot-china-taiwan-trip-hard-china-cool
4.https://www.nytimes.com/2020/09/17/us/politics/democrats-china-strategy.html
5.https://www.wionews.com/world/united-states-may-lose-cyber-domain-to-china-says-senate-report-315144
6.https://www.scmp.com/knowledge/us-china-relations/article/3130528/senators-propose-more-programmes-help-us-compete-china
7.https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-senators-want-bigger-inter-american-development-bank-role-taiwan-2021-10-27/
8.https://www.politico.com/newsletters/politico-china-watcher/2022/02/10/tough-on-china-gains-traction-as-electoral-test-00007570
9.https://thediplomat.com/2022/01/congress-is-more-important-than-ever-in-us-china-policy/
10.https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/07/30/republicans-see-china-more-negatively-than-democrats-even-as-criticism-rises-in-both-parties/
11.https://carnegieendowment.org/2022/02/21/why-u.s.-china-relations-are-locked-in-stalemate-pub-86478
12.https://uphill.thedispatch.com/p/taiwan-bill-delayed-amid-white-house
13.https://www.economist.com/china/2022/08/11/how-the-crisis-over-taiwan-will-change-us-china-relations
14.https://uphill.thedispatch.com/p/taiwan-bill-delayed-amid-white-house
15.https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3188334/taiwan-bill-looms-and-it-could-pose-direct-challenge-us-china