在推遲了3年后，第二次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”)的結(jié)果，終于在2013年年底“面世”。
全國(guó)耕地面積為20.3億畝，比之前掌握的18.24億畝多出了2億畝。
除青海已提前發(fā)布外，各省的“二調(diào)”數(shù)據(jù)也進(jìn)入準(zhǔn)備發(fā)布程序。湖南省國(guó)土資源廳一名相關(guān)處室負(fù)責(zé)人介紹，按計(jì)劃，在農(nóng)歷年前，中央會(huì)召開各省“二調(diào)”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任會(huì)。會(huì)上，各省“二調(diào)”辦主任領(lǐng)取各自數(shù)據(jù)，會(huì)同省級(jí)統(tǒng)計(jì)部門協(xié)商，經(jīng)省級(jí)行政長(zhǎng)官簽字后，即可對(duì)外發(fā)布。
“湖南的具體發(fā)布時(shí)間還沒敲定，”上述負(fù)責(zé)人說，“但肯定不會(huì)太久了。”
各省“二調(diào)”結(jié)果公布后，一些頗為重要卻至今含糊的政策，比如“二調(diào)新增耕地用于占補(bǔ)平衡”，也將面臨具體化的壓力。它們的結(jié)果，在“蝴蝶效應(yīng)”之下，最終可能影響到普通人的生活。
本報(bào)記者袁樹勛報(bào)道
新增“2億畝”從何而來
“二調(diào)”始于2007年，在2009年底結(jié)束。
經(jīng)過多年的城鄉(xiāng)建設(shè)，大量蠶食耕地，為何耕地總量不降反升?這是“二調(diào)”數(shù)據(jù)公布后，引發(fā)的最普遍疑問。
綜合各方資料，主要原因有以下幾個(gè)：
一、第一次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“一調(diào)”)期間，最先進(jìn)的技術(shù)手段也只是航拍，它限于資金、天氣、地形、飛機(jī)數(shù)量等原因，難以全部覆蓋。在此基礎(chǔ)上形成的圖斑—也是之后歷年變更調(diào)查的“基本模板”，與實(shí)際情況有出入。而“二調(diào)”采用了“衛(wèi)片”(衛(wèi)星遙感成片)技術(shù)，將“一調(diào)”時(shí)遺漏的“死角”都翻了出來。
二、“一調(diào)”由各地政府自發(fā)組織，統(tǒng)計(jì)口徑雜亂。有的地方使用“標(biāo)準(zhǔn)畝”，有的地方使用“產(chǎn)量畝”。
所謂“產(chǎn)量畝”，是按耕地產(chǎn)量計(jì)畝。“比如，農(nóng)民們都想要肥地、嫌棄瘦地，在分地時(shí)為顯公平，把瘦地的面積往少了算，比如一畝二分地，算成一畝”。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青說。
這種細(xì)微的誤差非常普遍，調(diào)查時(shí)又難以糾正。但“二調(diào)”時(shí)，將所有口徑都統(tǒng)一為“標(biāo)準(zhǔn)畝”，減少了誤差。
三、“一調(diào)”時(shí)，尚有農(nóng)業(yè)稅，地方政府留下一定比例后，得上交中央。地方政府傾向于少報(bào)耕地面積，由此可以少上交一部分農(nóng)業(yè)稅，留為己用。另外，“一調(diào)”由地方政府自行組織，數(shù)據(jù)自行上報(bào)，也給瞞報(bào)留下了操作空間。
湘西南某縣國(guó)土資源局一名負(fù)責(zé)人記得，“一調(diào)”統(tǒng)計(jì)出全縣耕地面積為30多萬畝，“縣領(lǐng)導(dǎo)要求少報(bào)5萬畝。”
“二調(diào)”啟動(dòng)時(shí)，已經(jīng)不需要交農(nóng)業(yè)稅，反而有糧食補(bǔ)貼。補(bǔ)貼主要以耕地面積為發(fā)放依據(jù)，刺激許多地方將之前瞞報(bào)的部分重新上報(bào)。
以產(chǎn)糧大省黑龍江為例，據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道，在取消農(nóng)業(yè)稅前夕的2004年，它的耕地面積從之前的1.3億畝“暴漲”至1.7億畝。
四、取消農(nóng)業(yè)稅后，種糧者積極性提高，個(gè)人或單位開荒，增加了部分耕地，但沒有納入歷年的土地變更調(diào)查中。
比如湖南的汨羅市。市國(guó)土局地籍股長(zhǎng)楊廣介紹，三峽工程建成后，湖區(qū)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水位下降。露出水面部分，被農(nóng)民開墾出大片耕地。
上述種種原因，如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文所說，使大量耕地在“一調(diào)”及之后的歷次土地調(diào)查中被漏記，“二調(diào)”則讓它們“重見天日”。
湖南“500萬畝”有何特殊
2012年5月，全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)“農(nóng)村土地可持續(xù)利用”調(diào)研組來湘。湖南省政協(xié)機(jī)關(guān)報(bào)《湘聲報(bào)》報(bào)道了會(huì)議上提及的一個(gè)信息，“湖南‘二調(diào)’耕地面積為6202萬畝”。
另據(jù)湖南省國(guó)土資源公報(bào)，2008年底變更調(diào)查(基于“一調(diào)”數(shù)據(jù))顯示，當(dāng)年底湖南耕地面積為5684萬畝。
兩個(gè)數(shù)據(jù)對(duì)照，2009年底完成的“二調(diào)”，湖南“新增”耕地有500多萬畝。
這個(gè)數(shù)字并沒有得到正式確認(rèn)。但湖南耕地總量在“二調(diào)”后有所增加，這得到了湖南省國(guó)土資源廳一名相關(guān)處室負(fù)責(zé)人的確認(rèn)。
湖南省“二調(diào)辦”在2010年7月起草的一份匯報(bào)文件顯示：導(dǎo)致湖南耕地總量增減，既有占補(bǔ)平衡略有盈余、農(nóng)民自發(fā)開荒等原因增加的耕地，也有災(zāi)毀和平垸行洪減少的耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整從耕地調(diào)整為園地而減少的耕地等。這些，與全國(guó)情況類似。
但湖南也有特殊性—田坎系數(shù)大幅減少，是耕地面積增加的主要原因。
田坎，是田間機(jī)耕道、水渠、埂子的總稱。所謂田坎系數(shù)，湖南省國(guó)土資源廳地籍管理處副處長(zhǎng)郭迪躍舉例，“一塊地總面積是100平方米，田坎面積為20平方米，其田坎系數(shù)就是20%。如果田坎系數(shù)減少到10%，意味著凈耕地面積增加了10平方米。”
上述文件顯示，2008年底土地變更調(diào)查顯示，湖南耕地的田坎系數(shù)全省平均值為21%。但“二調(diào)”結(jié)果，將這個(gè)數(shù)據(jù)修正為8.3%。僅此一項(xiàng)，就讓湖南耕地面積“增加”了772萬畝。
多山地崗地的地區(qū)，田坎系數(shù)的變動(dòng)尤其大。
以地處雪峰山余脈的綏寧縣為例?？h國(guó)土資源局一名負(fù)責(zé)人介紹，“一調(diào)”時(shí)，縣內(nèi)田坎系數(shù)頗高，坡度在25度以上的耕地，田坎系數(shù)高達(dá)70%。而“二調(diào)”，這一坡度耕地的田坎系數(shù)，則降到了30%多。“等于一畝地多出了近4分凈耕地。”
兩次全國(guó)調(diào)查，對(duì)田坎系數(shù)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)并無多大差異，為何結(jié)果的差距卻如此之大?
一種解釋是，歷年的土地整治，將小塊的田連成大塊田，很多“田坎”被消滅。“但在湖南，這應(yīng)該不會(huì)是主要原因，”郭迪躍說，“因?yàn)楹隙嗌降貚彽?，耕作層?。?lsquo;小丘變大丘’沒法大面積推廣。”
在湖南省國(guó)土資源廳耕地保護(hù)處副處長(zhǎng)楊利民看來，更重要的原因是，“一調(diào)”時(shí)，地方政府為截留農(nóng)業(yè)稅瞞報(bào)耕地，往往選擇在田坎系數(shù)上做手腳—“調(diào)高”田坎系數(shù)，“壓低”耕地總量。
取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府瞞報(bào)沖動(dòng)減輕。此外，“二調(diào)”技術(shù)手段更先進(jìn)、組織方式更嚴(yán)密，大大壓縮了地方政府在這上面“搞動(dòng)作”的空間。因此，上報(bào)的田坎系數(shù)向?qū)嶋H情況回歸。
數(shù)據(jù)背后的“搶地”博弈
取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行糧食補(bǔ)貼后，耕地瞞報(bào)并沒有從此成為歷史。
2004年，一項(xiàng)名為“增減掛鉤”的政策實(shí)施。它大致可以這樣理解：地方政府將若干畝農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，可以獲得相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)。
在城市建設(shè)用地指標(biāo)日益短缺、嚴(yán)重制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，這項(xiàng)政策成為地方政府的一根“救命稻草”。
可供復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地，包括經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)和宅基地兩大塊。前者數(shù)量稀少，后者才是“增減掛鉤”的主力。地方政府的慣常做法是，集中蓋幾棟樓，讓周邊農(nóng)民放棄原有的宅基地入住。騰出來的宅基地，用來復(fù)墾成耕地置換建設(shè)用地指標(biāo)。
這種做法俗稱“統(tǒng)建上樓”。其成本不菲，拆遷補(bǔ)償費(fèi)、耕地復(fù)墾費(fèi)等等加起來，一畝地得花去一二十萬元。此外，由于涉及到農(nóng)民房屋的拆遷、安置補(bǔ)償，難度不小，又易引發(fā)沖突，也著實(shí)讓地方政府頭痛。
于是，很多地方政府在上報(bào)的耕地?cái)?shù)量上做文章，行“偷梁換柱”之舉。
如何操作?中國(guó)人民大學(xué)土地管理系研究室主任張占錄舉了一個(gè)例子：某地實(shí)有耕地1萬畝，上報(bào)時(shí)隱瞞1000畝。“增減掛鉤”時(shí)，從隱瞞的耕地中拿出一部分，冒充復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地。“既省錢，又省事。”
他形容，這等于地方建了個(gè)為“增減掛鉤”服務(wù)的“小金庫(kù)”，隨取隨用。
當(dāng)然，瞞報(bào)耕地，會(huì)使得地方損失一部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。但相比“偷梁換柱”用于“增減掛鉤”的收益，前者微不足道。
相比“一調(diào)”，“二調(diào)”的技術(shù)手段更先進(jìn)，組織方式更嚴(yán)密，但瞞報(bào)耕地并非沒有空間。一名業(yè)內(nèi)人士解釋，“二調(diào)”用衛(wèi)星拍下“衛(wèi)片”后，交給技術(shù)單位進(jìn)行實(shí)地對(duì)照勘察，從而統(tǒng)計(jì)耕地?cái)?shù)據(jù)。“人工作業(yè)，原本就難免出現(xiàn)誤差，如果是有意為之，更加能為瞞報(bào)打開方便之門。”
本來，實(shí)施“增減掛鉤”，需經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，主管部門驗(yàn)收等一系列流程。“但瞞報(bào)情況較常見，查起來又費(fèi)勁，加上利益勾兌導(dǎo)致的執(zhí)法不嚴(yán)，從而給‘偷梁換柱’留下了空間。”張占錄說。
當(dāng)然，瞞與不瞞，瞞多瞞少，各地情況不一。張占錄說，如果耕地保有量考核壓力小，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾難度大，地方政府領(lǐng)導(dǎo)膽子大，瞞報(bào)情況可能多一點(diǎn)，反之則少或無。
某縣國(guó)土資源局一名科室負(fù)責(zé)人抱怨，縣委書記和局長(zhǎng)都是外地人，對(duì)本縣發(fā)展沒那么上心，“二調(diào)”上報(bào)的耕地?cái)?shù)據(jù)都是實(shí)打?qū)崳?ldquo;今后搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，都沒有‘余地’了。”
2億畝與普通人有何關(guān)系
相比隱蔽的耕地瞞報(bào)，已擺上臺(tái)面的2億畝“新增”耕地所引發(fā)的博弈，更具懸念。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道，2009年黑龍江“二調(diào)”耕地總量為2億畝，比2008年底變更調(diào)查多出2000多萬畝，“黑龍江方面提出，可以認(rèn)同二調(diào)結(jié)果，但多年來為保護(hù)耕地作出了巨大貢獻(xiàn)，應(yīng)考慮給黑龍江跨省置換一些建設(shè)用地指標(biāo)。”
不過，建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易在2008年被緊急叫停，一直沒重啟。
湘西南某縣縣長(zhǎng)記得，“二調(diào)”結(jié)束后，全縣耕地面積大幅增長(zhǎng)。他一度希望這些新增耕地，能成為向上級(jí)政府討要建設(shè)用地指標(biāo)的籌碼。
隨著“二調(diào)”數(shù)據(jù)拍板落定，上述博弈告一段落。但一場(chǎng)更大的懸念隨即出現(xiàn)—多出了2億畝耕地后，18億畝紅線的政策是否會(huì)調(diào)整?建設(shè)用地控制會(huì)不會(huì)放松?
賀雪峰是國(guó)土資源部專家委員會(huì)特聘委員，參加過不少官方、非官方的政策研討會(huì)。“很多具體的政策，比如中國(guó)要不要保留‘小農(nóng)經(jīng)濟(jì)’、農(nóng)地可不可以入市，不同意見的人們吵來吵去，許多的爭(zhēng)論點(diǎn)，往往可以歸結(jié)到中國(guó)耕地?cái)?shù)量、人均耕地面積這些基本國(guó)情上去。”
他的意思是，中國(guó)到底有多少耕地，這是制訂諸多政策的基本依據(jù)。而這些政策，最終又極大影響了人們的生活。
華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文用一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯推演來解釋：
當(dāng)前，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)用地指標(biāo)控制，許多地方尤其是大城市的建設(shè)用地指標(biāo)不夠，以至于地價(jià)被炒高，房?jī)r(jià)也跟著升高。“之所以要進(jìn)行指標(biāo)控制，理由有很多，保護(hù)‘十八億畝’紅線就是其中之一。所以有很多人認(rèn)為，高房?jī)r(jià)與‘十八億畝紅線’政策脫不了干系。”
“18億畝紅線”為何是18億畝，而不是17億或者19億?張占錄說，它是根據(jù)中國(guó)人口數(shù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)、糧食需求數(shù)等指標(biāo)計(jì)算出來的。“其中最重要的一項(xiàng)指標(biāo)，就是以‘一調(diào)’結(jié)果為基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)出來的全國(guó)耕地總量，在2000年后，它一直只比18億畝高出一點(diǎn)點(diǎn)。”
但“二調(diào)”在2009年完成后，發(fā)現(xiàn)全國(guó)耕地?cái)?shù)量為20.3億畝。這推翻了測(cè)算“十八億畝紅線”時(shí)最重要的一項(xiàng)依據(jù)。那么，“十八億畝紅線”是否也該調(diào)整了?
“二調(diào)”數(shù)據(jù)公布后不久，一種觀點(diǎn)興起：“18億畝紅線”的決策過程至今是個(gè)謎，死守這條紅線，不僅合理性存疑，而且嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今，調(diào)查顯示耕地總量遠(yuǎn)高于18億畝，打著“保紅線”的口號(hào)制定的嚴(yán)格的建設(shè)用地指標(biāo)政策，應(yīng)該放松了。
這意味著什么?呂德文解釋了其中一種可能，“指標(biāo)控制放開，土地供應(yīng)增多，地價(jià)下降，房?jī)r(jià)也會(huì)跟著下降。”
制度壁壘上的口子
不過，放松建設(shè)用地控制的期望，很快被潑了冷水。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王世元表示，新增的2億畝耕地中，約5000萬畝受污染不宜耕作，其余近1.5億畝，有相當(dāng)部分需要退耕還林、還草、還濕和休養(yǎng)生息。算下來，適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是18億畝，“保紅線”的壓力依然大。
但仍有很多人相信，這一強(qiáng)硬表態(tài)不過是權(quán)宜之計(jì)。新型城鎮(zhèn)化需要大量建設(shè)用地，十八屆三中全會(huì)土地改革方案力度前所未有，二者都指向了“土地制度寬松化”。緊接著這兩大政策后，“二調(diào)”數(shù)據(jù)公布，這難免被理解成決策層的有意安排。
在政策層面，懸而未決的“二調(diào)新增耕地用于占補(bǔ)平衡”，也為土地制度寬松化留了口子。
占補(bǔ)平衡，可以如此理解：地方政府在城鄉(xiāng)建設(shè)中占用了若干耕地，必須補(bǔ)充質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)母?，以?shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。
這項(xiàng)為堅(jiān)守“18億畝紅線”制定的重要舉措，被形象地稱為“占多少、補(bǔ)多少”。
至于補(bǔ)充耕地的來源，通常是未利用地或未被開發(fā)為耕地的農(nóng)地，如荒草地、沼澤地、灘涂。
那么，今后地方政府在實(shí)施占補(bǔ)平衡時(shí)，有耕地“賬”要補(bǔ)時(shí)，是否可以從“二調(diào)”新增耕地中“拿出”一部分進(jìn)行充抵呢?“二調(diào)”臨近結(jié)束時(shí)，這個(gè)話題被提出。
地方政府自然對(duì)此喜聞樂見。過去的占補(bǔ)平衡中，新開墾耕地不僅成本不菲，而且能用于開墾的后備資源越來越緊張。
2009年8月，政策口子被打開。國(guó)土資源部《關(guān)于完善第二次全國(guó)土地調(diào)查中耕地增加或減少有關(guān)政策的通知》中提出：“二調(diào)”確認(rèn)耕地增加的省份，在省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門核定新增耕地的位置和面積并確保耕地和基本農(nóng)田保有量不低于《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》規(guī)定的指標(biāo)前提下，新增部分可有條件用于占補(bǔ)平衡。
前提條件是，它必須以項(xiàng)目的形式進(jìn)行申報(bào)，并通過土地整治達(dá)到相關(guān)規(guī)定的質(zhì)量。
同時(shí)，申報(bào)地塊必須屬于1999年1月1日《土地管理法》修訂施行后，由單位和個(gè)人自行開墾且未在第二次全國(guó)土地調(diào)查前納入耕地統(tǒng)計(jì)范圍、也未在相關(guān)圖件上標(biāo)示過的新增耕地。
但兩個(gè)月后，國(guó)土資源部一份文件指令讓上述政策暫停操作，待“二調(diào)”成果確認(rèn)后再銜接認(rèn)定。
2010年，國(guó)土資源部再次發(fā)文，恢復(fù)了上述政策，但未提及更多的細(xì)則。
公開資料顯示，云南、河南、湖北等個(gè)別省份啟動(dòng)了“二調(diào)”新增耕地用于占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，湖南未在列。本報(bào)記者采訪了多名湖南省、市、縣國(guó)土部門耕保處官員，部分甚至表示從未聽說過這項(xiàng)政策。
懸念該如何解答
2012年3月，來自山西沁水縣的一封郵件投至國(guó)土資源部，詢問“二調(diào)”新增耕地用于占補(bǔ)平衡的具體操作辦法。國(guó)土資源部“部長(zhǎng)信箱”公開答復(fù)，“考慮到第二次全國(guó)土地調(diào)查成果尚未正式公布，有關(guān)具體要求尚未最終確定。”
除了細(xì)則，這項(xiàng)政策還有許多需要考量之處。
比如，“二調(diào)”耕地中，“新增”部分近2億畝，假設(shè)有十分之一可用于占補(bǔ)平衡。這意味著，在國(guó)內(nèi)多出2000萬畝建設(shè)用地的同時(shí)，卻不會(huì)補(bǔ)充相應(yīng)面積的耕地—因?yàn)檫@只是一個(gè)數(shù)字騰挪的游戲，而非傳統(tǒng)的占補(bǔ)平衡辦法那樣，建設(shè)占用多少耕地，就得實(shí)打?qū)嵉亻_墾出多少耕地。
“更重要的是，新增建設(shè)用地通常是占用耕地而來的，多2000萬畝建設(shè)用地，等于耕地面積減少2000萬畝。”一名專家說，“二調(diào)”新增耕地用于占補(bǔ)平衡，實(shí)際上不利于耕地總量的保護(hù)。
如果完全禁止這項(xiàng)政策，已經(jīng)或可能從中受益的地方政府會(huì)反彈。另外，在今后的占補(bǔ)平衡工作中，需要對(duì)額外的耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)，而耕地后備資源在日益減少，儲(chǔ)量并不樂觀。
“應(yīng)該要有一個(gè)符合實(shí)際、能平衡各方利益的方案，”上述專家說，“比如，實(shí)行總量控制，并規(guī)定一個(gè)每年最高使用上限，像‘增減掛鉤’那樣，不得超過當(dāng)年新增建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃的百分之多少。”
隨著“二調(diào)”數(shù)據(jù)的公開，相關(guān)主管部門，也面臨為上述問題給出答案的壓力。