毛澤東與農村合作醫(yī)療制度的形成及其當代價值

——以“六二六”指示為中心的考察

陳雪英 馬  冀

摘要：文章通過對“六二六”指示的深入分析，表明毛澤東推動了合作醫(yī)療制度的發(fā)展，使國家醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點真正開始轉向農村。一方面緩解了農村長期以來缺醫(yī)少藥之需，提高了農民的健康水平;另一方面，培養(yǎng)大量的農村醫(yī)務人員，為農村合作醫(yī)療制度的建立和普及奠定了重要的人員保障。毛澤東關于農村合作醫(yī)療制度的思想，對推進當前我國農村醫(yī)療衛(wèi)生建設仍然具有重要的理論價值和實踐指導意義。

　　〔關鍵詞〕毛澤東;“六二六”指示;農村合作醫(yī)療;當代價值

　　〔中圖分類號〕A841〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1001-8999(2017)01-0028-06

　　〔收稿日期〕2016-10-30

　　〔基金項目〕本文系北京市屬高等學校高層次人才引進與培養(yǎng)計劃項目(CIT&TCD201304077)的階段性研究成果

　　〔作者簡介〕陳雪英，女，北京聯(lián)合大學馬克思主義學院副教授，研究方向：馬克思主義哲學、思想政治教育;馬冀，女，北京聯(lián)合大學馬克思主義學院副教授，研究方向：當代中國史。

　　農村合作醫(yī)療制度(簡稱合作醫(yī)療)是集體化時期，我國農村廣泛建立的一種依靠集體經(jīng)濟和個人共同籌資的方式，為廣大農民群眾提供的一種具有集體福利性質的初級醫(yī)療保障制度。它初步解決廣大農村長期缺醫(yī)少藥的問題，有效保障了農民的健康，使農村醫(yī)療衛(wèi)生狀況有了顯著的提高。世界衛(wèi)生組織稱贊我國的合作醫(yī)療是一場“成功的衛(wèi)生革命”，是“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費的唯一范例”?！?〕

　　近年來，學界對農村合作醫(yī)療制度進行了全面探究。在眾多研究中，一些學者認為合作醫(yī)療之所以能夠在全國范圍內迅速普及，一個重要的因素就是由于中央領導人的大力支持。典型例證如毛澤東于1965年發(fā)出了“六二六”指示，即“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農村去”的著名號召之后，全國各地紛紛組織巡回醫(yī)療隊深入農村，積極為農民防病治病，培養(yǎng)大量的農村基層醫(yī)務人員等。這些醫(yī)療實踐不僅緩解了農村地區(qū)長期缺醫(yī)少藥的困境，實現(xiàn)了有限的城市衛(wèi)生資源向農村的轉移，尤為重要的是為之后農村合作醫(yī)療制度的形成、迅速推廣和普及奠定了重要的人員保障。

　　本文以1965年毛澤東發(fā)出的“六二六”指示為中心考察，依據(jù)地方第一手材料，對毛澤東“六二六”指示的緣由及影響進行較為詳細的分析，力求揭示在毛澤東的推動下，國家醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點為何轉向農村，合作醫(yī)療制度如何在全國范圍迅速推廣和普及，為合作醫(yī)療制度的研究提供一個新的學術參照。

　　(一)

　　我國長期以傳統(tǒng)農業(yè)為基礎，醫(yī)療衛(wèi)生資源在20 世紀五六十年代的分布極不不均衡，廣大鄉(xiāng)村社會通常缺醫(yī)少藥，高級衛(wèi)生技術人員大多在城市，農村的衛(wèi)生技術人員大多水平很低。鄉(xiāng)村社會中的普通民眾一旦患病，大多只能聽天由命，患病不治或者因病致貧成為當時鄉(xiāng)村患病民眾家庭的常態(tài)。關于這一點，有學者在對鄉(xiāng)村衛(wèi)生的研究中指出：1930年代，我國民眾的預期壽命很短，由于缺醫(yī)少藥，得不到有效的醫(yī)療保障而導致死亡的人有600多萬，其中農民大約有510萬，占總數(shù)的85%以上?！?〕

　　1949年新中國成立后，“人民”成為主導話語，新政權的管理者們十分清楚“人民衛(wèi)生”所蘊涵的政治意義。有學者指出新政權極為重視國家的衛(wèi)生事業(yè)，把全民保健作為核心，組建新的衛(wèi)生部門，“運用衛(wèi)生部的絕對權威，制定出一份在政府管理下的衛(wèi)生綱要，毛澤東運用他的權力與威望來支持這一想法”〔3〕。

　　毛澤東素來有一種農民情結，對于農民的醫(yī)療健康狀況表現(xiàn)出高度重視。早在革命戰(zhàn)爭年代，他就關注醫(yī)療衛(wèi)生工作，指出:“所謂國民衛(wèi)生,離開了三億六千萬農民,豈非大半成了空話。”〔4〕由此看出毛澤東把保障農民的健康作為國家醫(yī)療衛(wèi)生工作的根本目標。新中國成立后，他強調農民在國家建設中的重要性，認為依靠農民的援助中國革命才取得了勝利，“國家工業(yè)化又要靠農民的援助才能成功”〔5〕。他非常關注國家的醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展，呼吁衛(wèi)生部門要加強醫(yī)療衛(wèi)生工作的開展，要管好五億人口的生老病死這件大事。在他的推動下,防治血吸蟲病可以說是新中國建立后國家實施的一次成功的衛(wèi)生運動?！?〕

　　新中國成立后，毛澤東和中央政府一直努力在農村開展各種形式的醫(yī)療衛(wèi)生運動。在整個20世紀50年代，無論是衛(wèi)生防疫、愛國衛(wèi)生運動，還是聯(lián)合診所以及穿梭在“土改”或“四清”運動中的各種形式的農村醫(yī)療隊，無不反映了新政權對農民健康狀況的重視。但是，在一個長期以農業(yè)為基礎的國家，現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生資源因為稀少所以很難惠及廣大鄉(xiāng)村社會。還有1953年后，我國又實施了以城市重工業(yè)為主導的發(fā)展戰(zhàn)略，使醫(yī)療衛(wèi)生工作也逐漸形成“重工輕農”的傾向。1953年政務院的一份工作報告中清晰指明了醫(yī)療衛(wèi)生工作要圍繞著國家工業(yè)化建設發(fā)展，即“應著重加強和建立城市、工礦和交通線的醫(yī)療衛(wèi)生機構”〔7〕。盡管中央政府也提出“城鄉(xiāng)兼顧”的調整嘗試，但這些都無法改善城鄉(xiāng)醫(yī)療保障二元割裂的現(xiàn)狀。

　　因此，即便是聯(lián)合診所以及穿梭鄉(xiāng)村的醫(yī)療隊，也無法滿足廣大農民群眾長期醫(yī)療和藥品需求。到20世紀60年代中期，我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的不平衡性就越發(fā)突出了。1964年，衛(wèi)生部對我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展進行了調查，在報告中指出了我國有69%的高級衛(wèi)生技術人員在城市，農村只有31%，而縣以下的基層農村僅占10%。衛(wèi)生經(jīng)費也存在不平衡，全國有9億3千余萬元衛(wèi)生經(jīng)費，其中用于城市公費醫(yī)療的有30%，農村只有27%，而縣以下的僅占16%?！?〕可見我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布較為不平衡。

　　這種以城市為導向的現(xiàn)代醫(yī)療建設，其結果就是用于5億多農民的衛(wèi)生經(jīng)費遠遠低于用于830萬城市人員的公費醫(yī)療。毛澤東對這種衛(wèi)生服務上的不公平、不合理現(xiàn)象甚為不滿。1965年6月26日，他發(fā)出把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農村去的指示，批評了衛(wèi)生部沒有很好地為廣大農民服務，脫離了群眾，廣大農民得不到醫(yī)療保障，農村還是一無醫(yī)生，二無藥。他嚴厲指責“衛(wèi)生部不是人民的衛(wèi)生部，改成城市衛(wèi)生部或城市老爺衛(wèi)生部好了”，同時指出我國有五億多人是農民，要求“大量的人力、物力應該放在群眾最需要解決的問題上去”〔9〕。顯然，毛澤東對衛(wèi)生部的批評主要基于兩點：一是衛(wèi)生部忽視了對農村群眾醫(yī)療衛(wèi)生的關心，冷落了人民群眾的感情。二是在城鄉(xiāng)與階層之間存在著醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、不公平的狀況。

　　(二)

　　可以說，“城市老爺衛(wèi)生部”是新中國成立后毛澤東對醫(yī)療衛(wèi)生工作最為嚴厲的批評。為了扭轉國家醫(yī)療衛(wèi)生以城市為主的偏向, 毛澤東發(fā)出了“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農村去”的號召，該號召一方面表明毛澤東十分關心廣大農民群眾的身體健康，另一方面也促使衛(wèi)生部逐步將人力、物力和財力的重點轉到農村。

　　在“六二六”指示中，針對我國醫(yī)學教育存在脫離農村衛(wèi)生工作需要的弊端，毛澤東指出要對醫(yī)學教育進行改革，招收一些高小畢業(yè)生并且學習三年就可以畢業(yè)，強調學習時要注重實踐，在實踐中提高醫(yī)術。毛澤東還認為這種方式培養(yǎng)出來的醫(yī)生有兩大優(yōu)勢：一是農村養(yǎng)得起，二是放到農村中去要好于騙人的醫(yī)生和巫醫(yī)。顯然，通過對農村衛(wèi)生工作的不滿指責，毛澤東已經(jīng)認識到培養(yǎng)來自農村、扎根農村的醫(yī)務人員是開展農村衛(wèi)生工作的重要保障。如此也才可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生員“在地化”的目標，進而促進把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農村去。

　　“六二六”指示表明了中央政府對農村醫(yī)療衛(wèi)生工作的高度重視。它不僅開啟我國醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點轉向農村,并且使1962年之后幾乎停頓的合作醫(yī)療實踐再次成為解決農村缺醫(yī)少藥困境的關鍵。根據(jù)毛澤東的意見，1965年9月3日，衛(wèi)生部在《關于把衛(wèi)生工作重點轉向農村的報告》中提出要大力加強農村衛(wèi)生工作，要使城市三分之一的衛(wèi)生技術人員和行政人員深入農村，醫(yī)療、防疫、教育、科研等機構要由城市延伸到農村;同時要求抽調作為“種子”的城市衛(wèi)生人員，要長期留在農村工作;報告還明確指出重點培養(yǎng)農村醫(yī)務人員，要在5-10年間為生產隊及大隊培養(yǎng)質量較好的不脫產的衛(wèi)生人員，為公社衛(wèi)生機構配備4-5名質量較好的醫(yī)生。〔10〕

　　這份《報告》明確表明了中央政府決心要把城市醫(yī)療衛(wèi)生資源轉向農村，將以往派醫(yī)療隊進行單一救治服務的做法，改為把國家的醫(yī)療衛(wèi)生資源進行合理安排，從治療、防疫、科研、教育等方面有效分配人力、物力、財力等資源轉向農村地區(qū)。特別是《報告》還明確指出了要為農村培養(yǎng)大批的醫(yī)療衛(wèi)生人員，這些人就是后來長期扎根在農村的赤腳醫(yī)生，他們是合作醫(yī)療制度的重要實施者。

　　在“六二六”指示下，全國各地組織巡回醫(yī)療推向了高潮。以北京市為例，1965年北京市共組織了三批農村巡回醫(yī)療隊。2月9日，第一批醫(yī)療隊有91人，他們在四個多月期間進行了766萬多人次的治療，其中做手術1300多例，搶救危重病人262人次。5月，由261人組成的第二批醫(yī)療隊深入農村。8月下旬，第三批醫(yī)療隊共有2011人分赴京郊農村，連同第二批醫(yī)療隊組成了231個醫(yī)療隊，深入農村開展醫(yī)療工作。〔11〕到1966年10月，京郊農村9695%的公社都有了醫(yī)療隊?！?2〕

　　北京的個案表明了1965年開啟的巡回醫(yī)療有兩個著重點：一是農村長期缺醫(yī)少藥的狀況得到極大緩解，通過積極為農民防病治病，增進了與人民群眾的感情;二是為農村培養(yǎng)了大批的基層醫(yī)務人員，實現(xiàn)了農村醫(yī)務人員的 “在地化”，使廣大農民群眾有病看得起。在毛澤東的推動下，巡回醫(yī)療運動也成為一種制度并一種延續(xù)到1975年。這期間實現(xiàn)了國家有限衛(wèi)生資源真正轉向農村，穿梭在廣大鄉(xiāng)村中的城市醫(yī)療隊為廣大農民積極進行治療，開展衛(wèi)生防疫工作等，并培養(yǎng)了大批來自農村基層的半農半醫(yī)人員(后來的赤腳醫(yī)生)。這些醫(yī)務工作者不拿工資, 只領取少許補助, 養(yǎng)得起用得起，扎根農村奉獻青春，成為合作醫(yī)療制度實施的主力軍。

　　(三)

　　合作醫(yī)療的最早出現(xiàn)可以追溯到陜甘寧邊區(qū)的保健藥社及醫(yī)療合作社?！?3〕新中國成立初期，也曾出現(xiàn)了由農民自發(fā)組織的“合作醫(yī)療”組織，它不僅是一種基于自愿和互助共濟的原則用來緩解缺醫(yī)少藥現(xiàn)實的智慧選擇，也是城鄉(xiāng)二元社會結構下催生的具有中國特點的合作醫(yī)療制度的雛形。

　　嚴格意義上的合作醫(yī)療是在合作化運動中興起并逐漸發(fā)展的。1955年，山西省米山鄉(xiāng)聯(lián)合保健站的模式成為全國農村醫(yī)療的典型。它是采取醫(yī)社結合的方式，由社員出資共建的一種集體醫(yī)療保健制度。衛(wèi)生部對這種形式的合作醫(yī)療也給以肯定，認為它是開展農村預防保健工作的一個可靠的組織基礎，“實現(xiàn)了走上集體化農民的‘無病早防，有病早治，省工省錢，方便可靠’的理想，為農村的預防保健工作建立了可靠的社會主義的組織基礎”〔14〕。于是衛(wèi)生部在部分地區(qū)推廣“米山做法”。〔15〕到1956年，由合作社舉辦的互助共濟的集體保健醫(yī)療站發(fā)展到了10000余個。〔16〕

　　1958年后，人民公社化運動進入高潮，山西省的“稷山經(jīng)驗”成為“農村衛(wèi)生的一面紅旗”?！?7〕“稷山經(jīng)驗”的主要特點有：每年繳納了一定保健費的社員,看病時只需交納掛號費或者醫(yī)藥費,并且還會從公社大隊的公益金中獲得一部分補助。1959年11月12日，衛(wèi)生部在當?shù)卣匍_全國農村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議，充分肯定了人民公社社員集體保健醫(yī)療制度。

　　1960年3月，毛澤東在《關于衛(wèi)生工作的指示》中指出各級政府要重視合作醫(yī)療，要求各省、市、地、縣、社“要由黨委第一書記掛帥”來開展工作。〔18〕在毛澤東和相關政府部門的重視下,合作醫(yī)療在“大躍進”和人民公社化運動的影響下躍進發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，農村以生產大隊為基礎舉辦的合作醫(yī)療在1958年為10%，1960年為32%，1962年則上升為46%。〔19〕

　　在人民公社“共產風”的影響下，合作醫(yī)療自然也披上了“共產風”的外衣，出現(xiàn)了脫離農村現(xiàn)實的“供給制”及“看病不要錢”的現(xiàn)象。許多地方出現(xiàn)了“一緊二松三垮臺四重來”的情況，難以正常維持合作醫(yī)療的發(fā)展。1962年，中央政府對國民經(jīng)濟進行了調整，實行“調整、鞏固、充實、提高 ”的方針，農村醫(yī)療衛(wèi)生工作也隨之進行了整頓，原來躍進式的合作醫(yī)療發(fā)展也緩慢下來，有的還陷入了停滯。到1964年，全國僅有不足30%的農村社隊維持合作醫(yī)療。

　　1965年，在毛澤東“六二六”指示的推動下，我國醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點轉向了農村，這個轉變也大大推動了合作醫(yī)療的發(fā)展。在毛澤東的推動下，中央政府大力發(fā)展農村合作醫(yī)療。到1965年，山西、江西、湖北、江蘇、福建、廣東等多地農村開始積極推行合作醫(yī)療發(fā)展。〔20〕

　　縱觀我國農村合作醫(yī)療制度的發(fā)展，1965年毛澤東發(fā)出的“六二六”指示是制度演變的一個關鍵點，這一指示真正實現(xiàn)了把國家醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點轉向農村。隨后，各地各級政府都開始大辦合作醫(yī)療，新聞媒體也大力宣傳。其中《人民日報》在1968年至1976年間，連續(xù)組織了“關于農村醫(yī)療衛(wèi)生制度的討論 ”的專欄，主要宣傳合作醫(yī)療優(yōu)越性，并介紹各地開辦合作醫(yī)療的好經(jīng)驗等。這些輿論宣傳雖然具有濃郁的政治化色彩，但在當時卻具有一定的推動作用，甚至是否推行合作醫(yī)療也演變?yōu)樾l(wèi)生戰(zhàn)線上兩條對立路線的斗爭。在這種氛圍下合作醫(yī)療被作為各地黨委和政府的頭等大事來抓，1969年，各地大辦合作醫(yī)療，很快就實現(xiàn)了在全國的遍地開花。

　　1975年底，全國85%的生產大隊都創(chuàng)辦了合作醫(yī)療，赤腳醫(yī)生也有1559214 人?！?1〕他們用草藥和針灸為主的簡單醫(yī)療方法，以低廉的醫(yī)療成本進行有效的醫(yī)療服務，保證了合作醫(yī)療制度的順利實施。從這個意義上來說，這些正始于毛澤東的“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農村去”的醫(yī)療政治構想。

　　(四)

　　集體化時代我國的社會發(fā)展與中央領導人之間有著不同尋常的聯(lián)系。有學者通過對領袖人物對社會制度發(fā)展影響進行研究，認為魅力型領袖個人具有不容忽視的號召力，這種影響力使得政策的決策和執(zhí)行帶有強大的集中化和高效率的特點。〔22〕的確，在特殊的政治環(huán)境下，領導人的最高指示具有不容忽視的政治權威?？梢哉f，1965年毛澤東發(fā)出的“六二六”指示就是一個例證，它不僅促進了我國醫(yī)療衛(wèi)生工作的中心從城市轉向農村，也使處于停滯的合作醫(yī)療實踐獲得了發(fā)展的重要契機。

　　實踐證明，農村合作醫(yī)療制度是具有中國特色的、深受農民歡迎的農村醫(yī)療保障制度，它使廣大農民的身體健康水平得到提高。我國作為一個農業(yè)大國，農民的健康關系到健康中國的建設，關系到“兩個一百年”奮斗目標、中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。因此，毛澤東關于農村合作醫(yī)療制度的思想與實踐，對當前推進我國農村醫(yī)療衛(wèi)生建設仍然具有重要的理論價值和實踐指導意義。

　　首先，要合理配置優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源，吸引其下沉到農村，補齊農村醫(yī)療衛(wèi)生這塊短板，實現(xiàn)農民病有所醫(yī)，提高對農民的醫(yī)療服務質量。新中國成立以來，黨和國家一直重視農村的醫(yī)療衛(wèi)生工作，在農村大力推廣赤腳醫(yī)生與合作醫(yī)療等創(chuàng)新模式，提高了廣大農民的健康水平和預期壽命，農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的建設取得了巨大成就。但是，目前我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源配置依然存在城鄉(xiāng)分配不均的狀況，農村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生建設遠遠落后于城市，大城市集中了主要的優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源。

　　根據(jù)2014年我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截止到2014年末，我國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)為484張，而每千農業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位卻只有133張;全國衛(wèi)生人員總數(shù)比2013年增加444萬人，達10234萬人，其中衛(wèi)生技術人員由7211萬人增加至759萬人、其他技術人員由36萬人增加至38萬人、管理人員由421萬人增加至451萬人、工勤技能人員由718萬人增加至755萬人，而鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員卻由2013年的1081萬人減少至1058萬人(其中鄉(xiāng)村醫(yī)生由1005萬人減少至986萬人)?！?3〕可見，農村地區(qū)目前依然是我國醫(yī)療衛(wèi)生資源、尤其是優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的短板。

　　可以說，沒有農民健康，就沒有全民健康，農村醫(yī)療衛(wèi)生服務狀況直接關系到農民的身體健康。要補齊農村醫(yī)療衛(wèi)生這塊影響農民健康的短板，就必須合理配置優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源，促進其下沉到農村，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，解決農民看病難、看病貴的問題，使農民享有公平可及的醫(yī)療衛(wèi)生服務，實現(xiàn)農民病有所醫(yī)，杜絕農民“小病拖，大病扛”，減少因病致貧、因病返貧的農民人數(shù)。

　　其次，對農民進行醫(yī)療衛(wèi)生和健康宣傳教育，提高農民的個人健康責任意識和主動防病意識，引導農民形成健康生活的理念。

　　“健康中國”建設要靠全民參與，在2016年6月19 日至 20 日召開的全國衛(wèi)生與健康大會上，習近平同志強調我國仍然面臨多重疾病威脅并存、多種健康影響因素交織的復雜局面〔24〕，這種局面在農村的表現(xiàn)尤為突出，在一定程度上制約了農村的經(jīng)濟發(fā)展。健康不健康，關鍵看農民，健康中國建設最艱巨最繁重的任務在農村，沒有農民的健康，就沒有健康中國。由于醫(yī)療衛(wèi)生知識和健康素養(yǎng)的欠缺，加之吸煙、酗酒、膳食不合理等日常生活方式，導致一些農民患上慢性病、傳染性疾病， 因此，農民就成為健康中國的內核——健康教育的重心。要在農村建立健全面向農民的健康宣傳教育體系，加強醫(yī)療衛(wèi)生知識和健康知識宣傳力度，提高農民的個人健康意識和主動防病意識，引導每一位農民形成健康生活的理念，自覺摒棄不健康的行為和不良的生活習慣，使農民從重治療轉變?yōu)橹仡A防，進而有效控制影響健康的危險因素，提高生活質量。

　　最后，發(fā)揮好政府的組織與引導作用，建立和完善政策制度，將農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的網(wǎng)底筑牢。

　　集體化時代合作醫(yī)療制度的發(fā)展以及實施具有濃郁的政治色彩，如毛澤東個人的推動及中央政府的大力支持等。新時期，黨和政府在“科學發(fā)展觀”及“以人為本”等執(zhí)政理念的指導下對農村醫(yī)療衛(wèi)生工作進行了深入改革，傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度在經(jīng)過調整、改革以及完善的基礎上發(fā)展為新型農村合作醫(yī)療制度。

　　當前，農村醫(yī)療衛(wèi)生建設已成為我國民生建設的重要組成部分，農民的健康狀況對健康中國的建設具有基礎性和關鍵性的作用，也是衡量中國共產黨執(zhí)政水平的一項重要指標?？梢?，當前農村合作醫(yī)療制度的發(fā)展更是需要政府加強頂層制度設計，及時制定新的農村衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃。鑒于我國農民的貧困戶中有相當部分是因病所致，因此，為了使每一位農民享有基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務和醫(yī)療保障，政府就必須建立和完善政策制度，發(fā)揮好組織與引導作用。

　　如前所述，根據(jù)2014年鄉(xiāng)村醫(yī)生人數(shù)比2013年有所減少，2015年3月6日，國務院辦公廳出臺了《關于進一步加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設的實施意見》，指出：自新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施以來，雖然作為億萬農村居民健康“守護人”的鄉(xiāng)村醫(yī)生整體素質穩(wěn)步提高，但是鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍仍然難以適應農村居民日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求。因此，特提出進一步加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設的意見，包括總體要求和主要目標、明確鄉(xiāng)村醫(yī)生功能任務、加強鄉(xiāng)村醫(yī)生管理、優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生學歷結構、提高鄉(xiāng)村醫(yī)生崗位吸引力、轉變鄉(xiāng)村醫(yī)生服務模式、保障鄉(xiāng)村醫(yī)生合理收入、建立健全鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老和退出政策、改善鄉(xiāng)村醫(yī)生工作條件和執(zhí)業(yè)環(huán)境、加強組織領導等十大方面，期望通過十年左右的努力，力爭使鄉(xiāng)村醫(yī)生總體具備中專及以上學歷，原則上按照每千服務人口不少于1 名的標準配備鄉(xiāng)村醫(yī)生?！?5〕

　　2016年1月3日，國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，對促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、全面建成小康社會具有重要意義。該意見包括五大方面：總體要求與基本原則，整合基本制度政策，理順管理體制，提升服務效能，精心組織實施、確保整合工作平穩(wěn)推進。其中，將整合基本制度政策細化為“六統(tǒng)一”：統(tǒng)一覆蓋范圍，統(tǒng)一籌資政策，要統(tǒng)一保障待遇，統(tǒng)一醫(yī)保目錄，統(tǒng)一定點管理，統(tǒng)一基金管理?！?6〕

　　上述兩個《意見》的提出，一方面為鄉(xiāng)村醫(yī)生建設提出了更加清晰的實施路徑，通過建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度來實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權益，另一方面體現(xiàn)出中央政府認真履行責任，在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務領域有所為，通過加強頂層設計來深化農村醫(yī)藥衛(wèi)生體制的改革，從政策入手來促進社會公平正義、增進人民福祉。這些政策制度的建立，為農村醫(yī)療衛(wèi)生建設積累了成功的經(jīng)驗，筑牢了農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的網(wǎng)底，解決了農民看病 “最后一公里”的問題，也為用中國智慧解決醫(yī)改這個世界性難題提供了可資借鑒的思路，即如習近平同志在2016年全國衛(wèi)生與健康大會上所指出的：要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加快推進健康中國建設，努力全方位、全周期保障人民健康，為實現(xiàn)中國夢打下堅實健康基礎。

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　　〔6〕1955年11月,中央防治血吸蟲病領導小組成立,并在疫區(qū)逐級建立了省、市、縣、村各級防治機構,制定了四年奮戰(zhàn)、兩年掃尾、七年消滅血吸蟲的規(guī)劃。國家投入了大量資金和人力,開展群眾性的消滅血吸蟲病運動。1966年，毛澤東又指示對血吸蟲病實行免費治療。

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　　〔26〕國務院關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見〔R〕.中華人民共和國國務院公報，2016，(3).

　　(作者單位：北京聯(lián)合大學馬克思主義學院)