重大疫情預(yù)警就是政府與病毒潛伏期賽跑

呂景勝

武漢疫情錯(cuò)過應(yīng)對(duì)管控黃金期已是一個(gè)不爭的事實(shí)，雖然目前公開披露的事實(shí)并不完全，但導(dǎo)致今天局面的一個(gè)重要原因是武漢市政府決策失誤、應(yīng)對(duì)緩慢，未及時(shí)啟動(dòng)預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)程序。其慘痛教訓(xùn)對(duì)未來我國傳染病疫情應(yīng)對(duì)有重要啟示。

一、錯(cuò)過疫情管控黃金期的教訓(xùn)在于未及時(shí)啟動(dòng)疫情發(fā)布，未及時(shí)啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制。啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布與啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)警這兩個(gè)權(quán)力按2007年重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定縣級(jí)政府即可為之。目前法律有沖突，筆者發(fā)現(xiàn)傳染病防治法規(guī)定疫情發(fā)布和預(yù)警啟動(dòng)權(quán)限都在省級(jí)政府。這樣的不一致，今后政府該如何行事，筆者認(rèn)為今后顯然應(yīng)該按重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情發(fā)布權(quán)和預(yù)警啟動(dòng)權(quán)下放至縣級(jí)政府有利于疫情初發(fā)地現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處理，符合現(xiàn)代國家應(yīng)急管理實(shí)踐的實(shí)際需求。

在我們這樣幅員遼闊大國，因人員高度流動(dòng)及交通輻射及便捷，疫情形成及擴(kuò)散盡在瞬息之間，傳統(tǒng)的屬地原則和中央政府高高在上的姿態(tài)，遠(yuǎn)離基層一線都不能適應(yīng)疫情危機(jī)之應(yīng)對(duì)。當(dāng)下及未來傳染病疫情應(yīng)對(duì)絕不可能僅僅局限于屬地，一定涉及跨省、全國乃至全球，所以傳染病應(yīng)對(duì)機(jī)制一定是地方與中央高度融合的聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)對(duì)機(jī)制一定是地方有足夠的權(quán)力，中央有足夠的效率。其體制架構(gòu)既要講究央府統(tǒng)籌全局的權(quán)威性，也要講究權(quán)力下沉，央府衛(wèi)生、應(yīng)急機(jī)構(gòu)貼近基層一線，也要強(qiáng)調(diào)屬地機(jī)構(gòu)臨機(jī)應(yīng)變，有權(quán)有責(zé)，在第一時(shí)間第一場(chǎng)合做出決策出手措施。

二、為什么國家傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)這次未能很好發(fā)揮預(yù)警功能？我國目前已運(yùn)行了國家傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)，建立了自動(dòng)預(yù)警與響應(yīng)機(jī)制，并相繼建設(shè)了國家傳染病報(bào)告信息管理系統(tǒng)以及其核心子系統(tǒng)國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)（NNDRS），實(shí)現(xiàn)了傳染病病例的實(shí)時(shí)、在線、直接報(bào)告。

業(yè)內(nèi)人士指出上述系統(tǒng)在武漢疫情應(yīng)對(duì)中未能很好發(fā)揮預(yù)警功能的原因在于：

1、上述系統(tǒng)對(duì)已知傳染病的判斷和預(yù)警有作用，但對(duì)新型未知傳染病的預(yù)警基本沒有作用，或者說對(duì)于新型傳染病疫情的的定性確認(rèn)時(shí)間周期長。所以12月26日張繼先醫(yī)生率先報(bào)告意義重大。

2、目前傳染病報(bào)告卡在臨床醫(yī)生填報(bào)完成后到上報(bào)到國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，還需要3次人工審批，分別是：院內(nèi)防?？漆t(yī)生審核，區(qū)、縣疾控中心審核，市級(jí)疾控中心審核。因?yàn)橐_保上報(bào)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性，程序的嚴(yán)格及繁瑣決定了時(shí)間消耗，這對(duì)于十萬火急的應(yīng)急處置帶來障礙。所以簡化流程，扁平化信息化，雙軌道傳輸疫情是為必要。

3、目前網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)缺少橫向信息共享功能，醫(yī)院之間缺乏相同癥狀病人的數(shù)據(jù)對(duì)比，傳染病報(bào)告卡只縱向上傳，并沒有橫向信息共享，對(duì)于對(duì)其他醫(yī)院的提示和預(yù)警只能靠國家傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)，手段單一。如果不同醫(yī)院看不到其他醫(yī)院同樣病例，以為自己病例是孤例，就可能引不起警覺。這很可能是12月26以前為何沒有重視這些病例的原因，到12月底突然冒出44例。用區(qū)塊鏈技術(shù)改進(jìn)國家級(jí)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不是筆者有能力論及的話題。

除了上述系統(tǒng)技術(shù)因素外，這次大疫信息傳輸、發(fā)布環(huán)節(jié)多有遲滯緩慢、阻梗失真。筆者于2020年1月28日在察網(wǎng)所發(fā)《傳染病疫情報(bào)告和通報(bào)行為及制度的考量維度》一文中從管理和法律視野提出應(yīng)堅(jiān)守信息公開，確保公民知情權(quán)，提高傳輸效率，壓縮管理層級(jí)，借鑒組織機(jī)構(gòu)扁平化、信息化、平臺(tái)化提高信息傳遞速度和共享，鼓勵(lì)醫(yī)生大膽及時(shí)報(bào)告并給予容錯(cuò)機(jī)制，疫情報(bào)告制度分梯次動(dòng)態(tài)實(shí)施，不一定有確切結(jié)論才報(bào)告才發(fā)布，堅(jiān)守疫情報(bào)告及通報(bào)的法律時(shí)限，摒棄傳統(tǒng)消極維穩(wěn)理念，在報(bào)與不報(bào)的糾結(jié)中以人民利益和國家價(jià)值觀為重等等。

三、傳染病預(yù)警更難，病毒及疫情未知、隱形、漸變，政府決策質(zhì)量取決于醫(yī)學(xué)專業(yè)判斷的高下，專業(yè)判斷要及時(shí)且盡量科學(xué)精準(zhǔn)。與其他災(zāi)變漸進(jìn)、可見或有預(yù)報(bào)，火災(zāi)爆炸地震如已發(fā)生也無所謂預(yù)警了，地震有短期預(yù)報(bào)給預(yù)警留下時(shí)間空間，洪水漸變可見還有氣象預(yù)報(bào)助力。傳染病初期無任何征兆。法律上所說預(yù)警啟動(dòng)條件“公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大”（重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法），“根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警”（傳染病防治法），現(xiàn)實(shí)中認(rèn)定上述條件是要綜合多方面因素考量，其中醫(yī)學(xué)專家意見對(duì)政府決策有著舉足輕重的作用。

第一批專家組的結(jié)論一直模糊、不確定，且有反復(fù)性，如病毒是否人傳人不同時(shí)點(diǎn)就有多個(gè)版本，鐘南山大概1月19、20日確定疫情人傳人，政府決策認(rèn)知才有轉(zhuǎn)機(jī)。專業(yè)意見對(duì)政府決策成敗意義重大，醫(yī)學(xué)專家的精準(zhǔn)、果敢、敬業(yè)責(zé)任心決定專業(yè)意見的質(zhì)量。這次武漢疫情應(yīng)對(duì)決策遲緩與醫(yī)學(xué)專家意見肯定有關(guān)系，現(xiàn)不知這次醫(yī)學(xué)結(jié)論是屬于正常醫(yī)學(xué)探索的不確定性，可以容錯(cuò)，還是醫(yī)學(xué)專業(yè)人士怠慢瀆職不盡責(zé)，或是政府枉顧醫(yī)學(xué)專業(yè)判斷意見，官僚主義不作為，甚至緩報(bào)瞞報(bào)，這需要事后根據(jù)事實(shí)認(rèn)定與評(píng)判。

四、在應(yīng)對(duì)疫情的不確定性及探索性上沒有最佳最理想決策，只有相對(duì)滿意決策，政府預(yù)警決策要有敢于冒風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)擔(dān)。12月29日發(fā)布病例公告至1月22日啟動(dòng)響應(yīng)程序之間從公開信息看武漢政府幾乎無積極作為，退一步說，即使此間政府不知該做什么，至少應(yīng)該知道不該做什么。如果此時(shí)醫(yī)學(xué)結(jié)論已確定，政府還緩報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)當(dāng)然罪無可赦。如果此時(shí)醫(yī)學(xué)結(jié)論還不確定，政府不敢采取積極措施啟動(dòng)應(yīng)急，至少應(yīng)該采取防御性手段，此時(shí)實(shí)在不該繼續(xù)兩會(huì)，繼續(xù)萬家宴，繼續(xù)隆重舉辦春節(jié)晚會(huì)歌舞升平。

此時(shí)至少應(yīng)該抽調(diào)部分力量關(guān)注應(yīng)對(duì)潛在危機(jī)疫情，甚至停下手頭及計(jì)劃中不急迫的工作全力應(yīng)對(duì)疫情危機(jī)。武漢市領(lǐng)導(dǎo)也已在公開場(chǎng)合后悔當(dāng)初未及早采取措施應(yīng)對(duì)危機(jī)。危機(jī)狀態(tài)兩難決策是對(duì)不同政府領(lǐng)導(dǎo)人醫(yī)學(xué)科學(xué)素質(zhì)和危機(jī)預(yù)判力應(yīng)對(duì)能力的考驗(yàn)。這次武漢之外有些地區(qū)提前啟動(dòng)了預(yù)警，如香港及浙江、湖北其他地區(qū)等。這些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)顯然具有更多專業(yè)敏感洞察、預(yù)見力、責(zé)任心。武漢在12月29日第一批病例匯總，且做出公告后，除了關(guān)閉華南水果海鮮市場(chǎng)，目前從公開信息看沒有采取更多主動(dòng)措施，似乎在等待醫(yī)學(xué)結(jié)論、病毒鑒定、疫情走勢(shì)、上級(jí)指示、照開兩會(huì)、晚會(huì)、萬家宴等等。

此次武漢疫情應(yīng)對(duì)遲緩給未來一個(gè)重要教訓(xùn)，今后傳染病預(yù)警啟動(dòng)應(yīng)打提前量，大意輕敵、麻木遲緩、消極懶政怠政，報(bào)完上級(jí)消極等待，死到臨頭不知死將是千古罪人。政府在疫情不明的危機(jī)中決策理念和追求不應(yīng)奢望最佳最理想決策，只有相對(duì)滿意決策，即在啟動(dòng)預(yù)警之社會(huì)恐慌風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)與不啟動(dòng)預(yù)警隨后真發(fā)生萬劫不復(fù)之間，兩利之中取其重，兩弊之中取其輕。寧可前端付出一些代價(jià)承擔(dān)一些損失，也不能像今天局面付出更大代價(jià)與損失。

此外在疫情初期或不明期政府不該消極等待醫(yī)學(xué)結(jié)論，政府應(yīng)敢冒風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)，敢于超前決策，料敵從寬，疑毒從有，有毒推定，從第一批病例（12月底44例）發(fā)現(xiàn)就果斷啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制。不一定非要診斷分解定性出確切病毒，更多應(yīng)針對(duì)病例的傳染性發(fā)出預(yù)警。

不要呆板機(jī)械等什么“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或發(fā)生的可能性增大”，“根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警”，如果預(yù)測(cè)遲遲做不出來，政府是否就可高枕無憂、歌舞升平、無所事事？此時(shí)因?yàn)橐延幸欢〝?shù)量病例，政府至少應(yīng)該以防范心態(tài)居安思危未雨綢繆準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)危機(jī)，采取措施切斷與傳染病擴(kuò)散有關(guān)的危險(xiǎn)源，如公共集會(huì)等。

祥和之下藏危機(jī)，危機(jī)漸變是災(zāi)難，意識(shí)不到危機(jī)悄悄來臨，歌照唱、舞照跳、飯照吃、會(huì)照開，必然形成萬眾歡心大災(zāi)到的悲劇，重大傳染病疫情預(yù)警中最重要的是政府與病毒潛伏期賽跑，病毒潛伏期一到疫情形成再發(fā)預(yù)警無多大意義。所以武漢這次實(shí)際無預(yù)警直接進(jìn)入了應(yīng)急響應(yīng)期。

預(yù)警在先，預(yù)警會(huì)采取一些初步措施；響應(yīng)在后，響應(yīng)就是開始實(shí)施各種應(yīng)對(duì)預(yù)案措施和細(xì)節(jié)。預(yù)警啟動(dòng)權(quán)限在縣級(jí)以上政府，響應(yīng)啟動(dòng)權(quán)限在省級(jí)以上政府，如錯(cuò)誤實(shí)施兩者風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)不一樣。如預(yù)警錯(cuò)誤，視具體情況分別適用容錯(cuò)、問責(zé)追責(zé)機(jī)制。無決策過錯(cuò)過失情況下雖有因預(yù)警啟動(dòng)造成社會(huì)損失，但對(duì)預(yù)警決策者減免行政與法律責(zé)任，權(quán)當(dāng)學(xué)費(fèi)和“以最小損失避免最大災(zāi)難”之國際危機(jī)災(zāi)害管理原則之實(shí)施。響應(yīng)啟動(dòng)門檻條件更高，且危機(jī)疫情災(zāi)難已經(jīng)來臨，啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制一般談不上出錯(cuò)的問題。

決策機(jī)制既要鼓勵(lì)官員大膽決策，且要讓官員決策失誤無后顧之憂，以此遏制官員消極避險(xiǎn)消極無為；也要形成制度壓力威懾力，該決策不決策，該果斷不果斷，貽誤戰(zhàn)機(jī)，不負(fù)責(zé)任，玩忽職守瀆職的庸官、懶官、罪官，災(zāi)中災(zāi)后之問責(zé)追責(zé)一個(gè)不缺、從來不少，我國歷次重大災(zāi)害之后會(huì)留下一長串問責(zé)追責(zé)名單。

還有一點(diǎn)是有意義的，武漢大疫之經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)將以重大慘痛案例的形式成為高校及行政學(xué)院系統(tǒng)醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生、公共管理等課程的重要內(nèi)容。

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