英國鐵路私有化改革失敗的啟示  2006年6月2日 星期五

　　文/國家發(fā)改委研究員 高梁

　　1990年代中期，歐洲各國在鐵路、電力等基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域紛紛推行改革。改革的基本取向，是實(shí)行網(wǎng)廠分離、路網(wǎng)分離(對(duì)原來實(shí)行一體化經(jīng)營管理的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，帶有自然壟斷性質(zhì)的電網(wǎng)、軌道系統(tǒng)與電廠、運(yùn)輸公司等運(yùn)營部分分離)，在運(yùn)營部分引進(jìn)競爭機(jī)制。

　　其中，英國鐵路部門的改革相當(dāng)徹底，連路軌系統(tǒng)也實(shí)行了私有化。但僅實(shí)行5年，政府就被迫收回路軌經(jīng)營權(quán)，重新回到國營體制。這是值得深思的。

　　英國鐵路改革的起因和改革措施

　　英國是鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)源地。英國的鐵路系統(tǒng)發(fā)達(dá)，營業(yè)里程1.6萬公里(20世紀(jì)初曾達(dá)到3.2萬公里)，從業(yè)人員10萬人，鐵路運(yùn)輸同人們的日常生活密不可分。戰(zhàn)后以來，英國鐵路實(shí)行單一的國營體制。

　　1960-70年代以來，歐洲各國隨著公路、航空運(yùn)輸?shù)呐d起，鐵路運(yùn)輸每況愈下。在英國，私人小汽車承客量等于鐵路的10倍以上，貨物運(yùn)輸量的85%轉(zhuǎn)移到公路運(yùn)輸。政府不得不關(guān)閉許多虧損線路。

　　到1993年，鐵路運(yùn)輸業(yè)在客貨運(yùn)輸量總量僅占10%左右。國家鐵路重外部效益，輕內(nèi)部管理，特別是英國工會(huì)力量很強(qiáng)，工資缺乏彈性，成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財(cái)政的沉重包袱。

　　1993年11月，在保守黨政府的推動(dòng)下，英國議會(huì)通過鐵路改革法案，1994年實(shí)施，1997年完成。改革的主要內(nèi)容是網(wǎng)運(yùn)分離和企業(yè)私有化，將鐵路分拆為1個(gè)全國性路軌公司(railtrack)、25個(gè)客運(yùn)公司、6個(gè)貨運(yùn)公司、3個(gè)機(jī)車車輛租賃公司以及多家設(shè)備改造、維修服務(wù)公司，原來的國鐵公司被120多家私營企業(yè)取代。

　　路軌公司負(fù)責(zé)管理經(jīng)營全國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施(軌道、橋梁隧道、車站、信號(hào))，向運(yùn)營公司收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)。該公司是全部私人股份的上市公司。其余運(yùn)營公司也全部是私人企業(yè)。

　　鐵路管理機(jī)構(gòu)，包括政府的戰(zhàn)略鐵路管理局、鐵路監(jiān)察員辦公室，和鐵路旅客理事會(huì)等官方、半官方機(jī)構(gòu)。

　　私有化后事故頻發(fā)，導(dǎo)致信任危機(jī)

　　鐵路私有化后，主要是融資投資渠道增加，服務(wù)改善，運(yùn)輸量有所擴(kuò)大。但同時(shí)管理不善的問題也隨之暴露。

　　私有化后，1997-2002短短5年中，接連發(fā)生13起嚴(yán)重事故，其中造成重大傷亡的事故有7起，共導(dǎo)致59人死亡，數(shù)百人受傷。

　　1997年，兩列車相撞，7人死亡，150人受傷。

　　1999年10月5日，倫敦帕丁頓車站，一列澈斕頻牧諧滌胗媸煥吹牧諧迪嘧玻?1人死亡、500多人(245人)受傷。

　　2000年10月17日，一列旅客列車在駛過倫敦附近哈特菲德的彎道時(shí)出軌，4人死亡，近100人受傷。原因是鋼軌出現(xiàn)發(fā)絲般的裂隙，導(dǎo)致斷裂。

　　2001年2月28日，英格蘭北部大黑克鎮(zhèn)，一列高速運(yùn)行的客車和一列貨車相撞，13人死亡，70人重傷。

　　2002年初，數(shù)家客運(yùn)公司工人要求提高工資待遇未果，陸續(xù)罷工，部分列車停駛。2月28日晚在林肯郡，一列旅客列車與一輛小貨車相撞，貨車司機(jī)當(dāng)場死亡，3名旅客受傷。

　　2002年5月10日，在英國波特斯巴車站，一列從倫敦始發(fā)的客車脫軌，一節(jié)車廂沖上站臺(tái)，7人死亡、67人受傷，遇難者中有兩名臺(tái)灣女記者，香港鳳凰衛(wèi)視主播人劉海若重傷。事故發(fā)生后，火車乘客下降了50%，運(yùn)營公司要向罹難者家屬和受傷旅客賠償1200萬英鎊，面臨破產(chǎn)威脅。

　　2003年10月18至19日，在英國連續(xù)發(fā)生兩次出軌事故，7人受傷。

　　1999年事故后，迫于各方壓力，路軌公司全力投入大規(guī)模的緊急鐵軌檢修，列車運(yùn)行紊亂，普遍晚點(diǎn)，許多人轉(zhuǎn)乘汽車，又造成公路擁塞，百姓怨聲載道。

　　社會(huì)反應(yīng)和原因分析

　　鐵路事故頻發(fā)，嚴(yán)重影響了工黨政府的信譽(yù)，受到在野黨的猛烈批評(píng)，并引發(fā)公眾對(duì)鐵路私有化本身的質(zhì)疑，越來越多的人認(rèn)為根源在于私人企業(yè)利潤目標(biāo)和公眾安全利益目標(biāo)的沖突。1999年10月事故后一項(xiàng)民意調(diào)查表明，3/4的英國人希望政府對(duì)鐵路系統(tǒng)重新實(shí)施國有化(《新民晚報(bào)》1999.10.27)。2000年10月事故后，民意調(diào)查顯示56%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路系統(tǒng)應(yīng)該重新由國家控制(11月23日英國4頻道電視臺(tái))。

　　綜合各方面情況，鐵路私有化后運(yùn)行質(zhì)量滑坡的直接原因是：

　　1.私人企業(yè)重短期利益，忽視對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的長期投資。

　　英國鐵路設(shè)施年代久遠(yuǎn)，急需更新。但路軌公司私有化后，作為上市公司要優(yōu)先照顧股東權(quán)益，過分注重眼前贏利。各運(yùn)營公司不斷加大運(yùn)量，更加重投資不足帶來的基礎(chǔ)設(shè)施隱患。據(jù)調(diào)查，在歐洲各國早已普遍采用的新型路軌和列車安全控制系統(tǒng)，在英國鐵路上根本沒有安裝。運(yùn)輸工會(huì)指責(zé)：政府長期給路軌公司補(bǔ)助，但公司浪費(fèi)納稅人的錢，不把利潤投資于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)建設(shè)，只顧增加股息；要求加快把路軌公司的權(quán)力交還政府(2001)。

　　2.鐵路管理不善，安全漏洞多

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，私有化后幾年中，火車闖紅燈事件不斷上升。有關(guān)方面一再指出鐵路設(shè)施隱患多，要路軌公司加強(qiáng)管理；2002.年5月慘案前夕，曾有工人報(bào)告事發(fā)地點(diǎn)附近鐵軌有問題，管理方未予重視(《泰晤士報(bào)》2002.513)；而路軌公司為節(jié)省成本，將一些路段的檢修任務(wù)外包，因?yàn)椤坝?000多家代理處和8家鐵路基建公司從事與鐵路網(wǎng)有關(guān)的工作”，他們競相殺價(jià)，且雇傭了不少缺乏經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任感的短期工，對(duì)安全構(gòu)成極大威脅(《金融郵報(bào)》2002.5.14)。而且“鐵路運(yùn)營部門每天賣出4萬多張錯(cuò)票”(《泰晤士報(bào)》2001.6.12)運(yùn)輸大臣公開承認(rèn)，鐵路服務(wù)情況可悲。

　　3.私營公司陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，依靠政府補(bǔ)貼

　　私有化初期，路軌公司經(jīng)營狀況尚好，政府補(bǔ)貼減少到改革前的一半。但1999年后，經(jīng)營每況愈下，最后資不抵債，靠政府補(bǔ)貼度日，負(fù)債總額高達(dá)33億英鎊。

　　鐵路維護(hù)工程管理不善，顯然是路軌公司虧損額大增的重要原因。1999.10.5大事故后，政府與路軌公司商定了總額達(dá)150億英鎊的財(cái)政投資五年計(jì)劃，要公司在2000年底完成鋼軌緊急更換任務(wù)，盡快恢復(fù)正常運(yùn)行。但工程拖到2001年4月才勉強(qiáng)完成，被罰以巨款。

　　2001年4月，政府向路軌公司撥付15億英鎊，后追加5億英鎊。兩個(gè)月后，該公司董事長要求政府追加7億英鎊，并要求公司繼續(xù)保持私人控股、由政府資助。政府?dāng)嗳痪芙^了援助請(qǐng)求，中止了投資計(jì)劃。這標(biāo)志著政府部門對(duì)路軌公司徹底失去信心。緊接著公眾也紛紛拋售該公司股票，造成股價(jià)暴跌。

　　路軌系統(tǒng)重新轉(zhuǎn)歸政府控制

　　2001年10月8日，英國政府決定，對(duì)路軌公司強(qiáng)制破產(chǎn)，將由政府指定的管理部門接管路軌公司，并將此案提交高等法院裁決。

　　曾經(jīng)設(shè)想新的管理體制是：建立一個(gè)包括運(yùn)營方、旅客方和政府機(jī)構(gòu)三方參與的非贏利信托公司，監(jiān)督將利潤投資于設(shè)施維護(hù)，不得分派股息。但是內(nèi)閣大臣們“更傾向于建立一個(gè)直接的行政管理系統(tǒng)”。

　　此后接連出現(xiàn)的鐵路事故，加快了政府接管的進(jìn)程。2003年10月23日，英國政府最后決定，由有政府背景的“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)公司，從私營承包者手中收回所有鐵路維護(hù)權(quán)，2004年完成。

　　英國鐵路協(xié)會(huì)秘書長認(rèn)為，這是英國鐵路重新走向國有化的重要一步，“鐵路私有化已經(jīng)壽終正寢”，并認(rèn)為，部分私有化的倫敦地鐵也應(yīng)該國有化，并建議政府支持全部鐵路網(wǎng)絡(luò)重新國有化，包括由政府接管列車運(yùn)營公司(2003.10.24，中國新聞網(wǎng)據(jù)英國《獨(dú)立報(bào)》)

　　幾點(diǎn)思考

　　首先，英國鐵路私有化碰壁的事實(shí)警示我們：市場化、私有化并不是包治百病的藥方，舊的國有企業(yè)管理體制確實(shí)有很多問題，但不分條件場合，都來個(gè)“一賣了之”，反而可能造成更嚴(yán)重的問題。

　　第二，基礎(chǔ)設(shè)施不能私有化。歐洲很多國家的鐵路改革，都實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開”，但鐵路網(wǎng)由國家控制，安全狀況都不錯(cuò)。唯獨(dú)英國將鐵路網(wǎng)也賣給私人甚至上市，這是最大的敗筆。重要的基礎(chǔ)設(shè)施(如電力網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng))本身具有公益性和自然壟斷性，如果讓私人企業(yè)擁有和管理，贏利目標(biāo)和純公益目標(biāo)是無法調(diào)和的。英國鐵路私有化前，財(cái)政每年補(bǔ)貼鐵路20億英鎊，私有化后每年達(dá)29億，用于線路維護(hù)(鐵道部，2002)，等于政府要多花一筆千支付私人投資者股息。改革初衷是“卸財(cái)政包袱”，但私有化使目標(biāo)越來越遠(yuǎn)了。

　　第三，私有企業(yè)運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施，難免管理混亂和大鍋飯弊病。一些人認(rèn)為，英國路軌公司的失敗，是因?yàn)槌袚?dān)了國有鐵路設(shè)施的投資欠賬(“產(chǎn)權(quán)殘缺”)，是政府不好。但英國鐵路私有化后，不僅出現(xiàn)管理滑坡，私企唯利是圖的本性可能更加無視公共利益。如為節(jié)省成本雇用廉價(jià)臨時(shí)工、甚至濫用壟斷地位不斷要政府追加補(bǔ)助，將更新設(shè)備的政府補(bǔ)助支付股息，等等?？梢娝接信c壟斷的結(jié)合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。

　　第四，分拆過細(xì)、過度競爭是英國鐵路改革失敗的重要原因。鐵路是一個(gè)整體，運(yùn)行要統(tǒng)一調(diào)度，路軌、車站、乘務(wù)、倉儲(chǔ)、結(jié)算等環(huán)節(jié)要高度配合。英國鐵路分割為100多家公司，各公司各環(huán)節(jié)的關(guān)系都要以合同形式規(guī)定，權(quán)力義務(wù)復(fù)雜，超出管理能力，導(dǎo)致效率降低，錯(cuò)誤增加。如線路公司很難得到客貨運(yùn)輸公司有關(guān)線路質(zhì)量的信息，妨礙發(fā)現(xiàn)和解決問題的速度；原國鐵的工作人員過去是同事關(guān)系，因公司劃分轉(zhuǎn)為合同關(guān)，配合反而困難。

   （高梁，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，副研究員?，F(xiàn)任國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所國有資產(chǎn)研究中心主任。曾經(jīng)當(dāng)過農(nóng)民，工人。畢業(yè)后曾在國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員體改所工作。曾擔(dān)任海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理局國有資產(chǎn)管理中心主任，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》雜志社執(zhí)行主編，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)》社副總編。兼任中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員、國防經(jīng)濟(jì)研究會(huì)理事、環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)理事。）

 

原載：http://www.szhgh.com/?action-viewnews-itemid-4006

專題【溫州動(dòng)車事故】：http://www.szhgh.com/?action-category-catid-38

微信掃一掃，進(jìn)入讀者交流群