如何更好實施《外商投資法》

——從歷史發(fā)展視域的思考

張順洪

2019年3月，全國人大通過了《中華人民共和國外商投資法》，學界一般稱《外商投資法》。這是中國特色社會主義進入新時代的一部十分重要的法律。這部法律體現(xiàn)了全面深化改革、擴大開放的精神。法律的實施將有利于更好地吸引和利用外資；有利于鼓勵我國民營企業(yè)的發(fā)展，穩(wěn)定民營資本；也有利于保持我國經(jīng)濟快速發(fā)展趨勢。制定一部《外商投資法》是新時代我國經(jīng)濟發(fā)展和擴大對外開放的需要；是在經(jīng)濟全球化日益加深的歷史條件下，更好地參與經(jīng)濟全球化并努力引領(lǐng)其發(fā)展方向的需要。學界有人稱這部法律為外商投資促進、保護與管理的“基本法”。《外商投資法》將于2020年1月1日開始實施。當然，這部法律在實施過程中也有一些需要高度重視并需加以完善、細化的地方。

一、《外商投資法》幾點內(nèi)容簡析

1.關(guān)于“外商投資企業(yè)”概念。

《外商投資法》的一個核心概念是“外商投資企業(yè)”。關(guān)于“外商投資企業(yè)”，《外商投資法》第二條規(guī)定：“本法所稱外商投資企業(yè)，是指全部或者部分由外國投資者投資，依照中國法律在中國境內(nèi)經(jīng)登記注冊設(shè)立的企業(yè)”。關(guān)于“外商投資”，這一條還規(guī)定：“本法所稱外商投資，是指外國的自然人、企業(yè)或者其他組織（以下稱外國投資者）直接或者間接在中國境內(nèi)進行的投資活動，包括下列情形：（一）外國投資者單獨或者與其他投資者共同在中國境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)；（二）外國投資者取得中國境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財產(chǎn)份額或者其他類似權(quán)益；（三）外國投資者單獨或者與其他投資者共同在中國境內(nèi)投資新建項目；（四）法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資。”

根據(jù)《外商投資法》第二條的規(guī)定，筆者理解：只要有外商以不同形式投資的企業(yè)，不管投資多少，都應(yīng)該被視為“外商投資企業(yè)”。由于沒有規(guī)定外商投資占股份比重多大，企業(yè)才能定性為“外商投資企業(yè)”，實際上某個外商在某個企業(yè)只要有少量投資，這個企業(yè)就成為了“外商投資企業(yè)”。這樣，隨著法律的逐步實施，外商在我國投資的領(lǐng)域會越來越廣，我國“外商投資企業(yè)”就會越來越多；而且一個外商可能使我國多家企業(yè)成為“外商投資企業(yè)”。在法律實施的初期階段，也許這種趨勢不會太明顯，但隨著時間的推移，“外商投資企業(yè)”必將不斷增多。所有的上市企業(yè)，只要有外商購買其股票，企業(yè)就成了“外商投資企業(yè)”；不管是民營企業(yè)，集體所有制企事業(yè)，還是國有企業(yè)，只要不是屬于限制外商投資的企業(yè)，就都有可能成為“外商投資企業(yè)”。如此，我國比較大的民營企業(yè)、國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)，絕大多數(shù)有可能成為“外商投資企業(yè)”。當然，“外商投資企業(yè)”并不等于外國企業(yè)，但企業(yè)名稱已經(jīng)發(fā)生了變化，其所有制性質(zhì)和管理方式自然會隨之發(fā)生一定的改變。久之，在我國，“國有企業(yè)”、“民營企業(yè)”這樣的概念和意識將會逐漸淡去，取而代之的可能就是“外商投資企業(yè)”和“非外商投資企業(yè)”。相應(yīng)地，我國經(jīng)濟領(lǐng)域“所有制”的界限也可能逐漸淡去。如果在實踐中真正出現(xiàn)了這種趨勢，筆者以為那將對保持我國長治久安、長盛不衰構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。這個問題，我們必須高度重視，預(yù)先采取有效措施，加以防范。

2.關(guān)于各級人大在《外商投資法》實施過程中的作用。

從《外商投資法》的內(nèi)容看，法律通過后，全國人大和各級人大在法律實施過程中沒有參與的職責，難以發(fā)揮監(jiān)督作用。法律在一些方面只做出了原則性的規(guī)定，實施過程中采取什么樣的具體措施，主要由各級行政部門決定。例如，確定哪個領(lǐng)域或行業(yè)是否對外交開放和如何開放的“負面清單”，是由政府確定，不需人大審議通過。《外商投資法》第四條規(guī)定：“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”；“所稱負面清單，是指國家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實施的準入特別管理措施。國家對負面清單之外的外商投資，給予國民待遇。”“負面清單由國務(wù)院發(fā)布或者批準發(fā)布。”而關(guān)于負面清單內(nèi)容，法律條文沒有講，也沒有負面清單附錄。又如，《外商投資法》第七條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照法律法規(guī)和本級人民政府確定的職責分工，開展外商投資促進、保護和管理工作。”可見，地方各級人大對《外商投資法》的實施也沒有監(jiān)督職責。

從這些規(guī)定看，一定程度上講，經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)ν忾_放的大小不是由人大決定，而是由政府部門決定。各級人大的角色不充分，可能給經(jīng)濟領(lǐng)域的開放帶來一些難以預(yù)料的問題。

3.關(guān)于外商投資企業(yè)的“超國民待遇”。

《外商投資法》積極促進外商投資，著力保護外商投資的合法權(quán)益。而在強調(diào)這一點的同時，法律實際上給予了外商一些“超國民待遇”。例如，《外商投資法》第二十一條規(guī)定：“外國投資者在中國境內(nèi)的出資、利潤、資本收益、資產(chǎn)處置所得、知識產(chǎn)權(quán)許可使用費、依法獲得的補償或者賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出”；第二十六條規(guī)定：“國家建立外商投資企業(yè)投訴工作機制，及時處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問題，協(xié)調(diào)完善相關(guān)政策措施。外商投資企業(yè)或者其投資者認為行政機關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以通過外商投資企業(yè)投訴工作機制申請協(xié)調(diào)解決。外商投資企業(yè)或者其投資者認為行政機關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，除依照前款規(guī)定通過外商投資企業(yè)投訴工作機制申請協(xié)調(diào)解決外，還可以依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。”像這樣的規(guī)定，在實際的社會經(jīng)濟活動中，就會使外國投資者或“外商投資企業(yè)”享有特殊待遇，而這樣的待遇“純粹的”民營企業(yè)和國有企業(yè)是無法享有的。

這種實際上的“超國民待遇”，無疑將會誘導(dǎo)我國民營企業(yè)吸納外商投資，加強與外商合作，但也有可能出現(xiàn)某種形式的倒向外商，依托外商來牟取利益。法律規(guī)定外國投資者的各種收益可能自由匯出匯入，這一點很可能被“外商投資企業(yè)”中的民資所利用，從而可能導(dǎo)致民資外流，或者民資演變成為了“外資”。國有企業(yè)也可能通過引進外資，使自己成為“外商投資企業(yè)”，“國資”監(jiān)管力度不夠時，也會以多種形式變成了“外資”，出現(xiàn)新形式下的腐敗行為。

這些都是應(yīng)該高度重視的，從一開始就要采取得力的防范措施。

4.“外商投資企業(yè)”與“非外商投資企業(yè)”。

《外商投資法》并沒有“非外商投資企業(yè)”這一概念，但隨著法律的實施，“外商投資企業(yè)”與“非外商投資企業(yè)”可能成為我國經(jīng)濟社會中的兩大概念，當然也是社會經(jīng)濟活動中的兩大主體。從《外商投資法》的規(guī)定看，一般情況下，“外商投資企業(yè)”比“非外商投資企業(yè)”在市場競爭中具有一定的優(yōu)勢；“外商投資企業(yè)”會越來越多，相對影響會越來越大，而“非外商投資企業(yè)”會越來越少，影響也會相應(yīng)越來越小。無疑，“外商投資企業(yè)”對我國社會經(jīng)濟生活的影響將會越來越大。與此同時，“外商投資企業(yè)”中的“民資”和“國資”的地位和影響力則可能相應(yīng)下降。

與“非外商投資企業(yè)”相比，“外商投資企業(yè)”能夠獲得國際勢力的支持，向中國政府施壓，從而牟取更大權(quán)益；“外商投資企業(yè)”也可以利用國際規(guī)則獲得利益。“非外商投資企業(yè)”難以利用外力來獲取利益，并且一定意義上講，是要為我國社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展承擔應(yīng)有義務(wù)的。

5.關(guān)于“外商投資企業(yè)”中黨的基層組織。

《外商投資法》本身并沒有涉及在“外商投資企業(yè)”中建立中國共產(chǎn)黨基層組織的問題。但《外商投資法》第三十一條規(guī)定：“外商投資企業(yè)的組織形式、組織機構(gòu)及其活動準則，適用《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合伙企業(yè)法》等法律的規(guī)定”。而《中華人民共和國公司法》第十九條規(guī)定：“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當為黨組織的活動提供必要條件。”從《中華人民共和國公司法》的規(guī)定看，在外商投資企業(yè)建立中國共產(chǎn)黨的基層組織，應(yīng)該是可以的。但考慮到“外商投資企業(yè)”是新概念，也是新事物，加上可能出現(xiàn)的更為復(fù)雜的國際環(huán)境，這個問題實際上是需要好好研究，認真應(yīng)對的。

二、《外商投資法》在實施過程中要不斷完善

《外商投資法》是中國特色社會主義進入新時代一部十分重要的法律，是新的歷史條件下的新事物，在實施過程中要根據(jù)出現(xiàn)的新情況新問題，對法律進行適時修改完善，防止發(fā)生不可控的負面效應(yīng)。這里就今后不斷完善《外商投資法》提出幾點思考。

1.對“外商投資企業(yè)”的定義應(yīng)該更為明確和便于操作。

目前的《外商投資法》對“外商投資企業(yè)”的定義比較寬，從長遠發(fā)展看可能不利于對實際上不同類型的企業(yè)的管理。今后修訂《外商投資法》或者國家制定相關(guān)具體措施時，宜將“外商投資企業(yè)”的界定標準更加具體化。在現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟活動中，除集體所有制經(jīng)濟外，存在著三大類資本，即“國資”、“民資”、“外資”。在我國開展經(jīng)濟活動的各類企業(yè)，除集體所有制企業(yè)外，主要也分為三大類，即“國有企業(yè)”、“民營企業(yè)”、“外資企業(yè)”。這三大類企業(yè)劃分的基本標準應(yīng)該是哪一種資本實際控股，或者哪一種資本在企業(yè)中所占份額最大。這樣劃分便于對各類不同形式的管理，也符合中國特色社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)的客觀實際和客觀要求。

2.對《外商投資法》第二十一條所述外國投資者的一切收益可以“自由匯入、匯出”，應(yīng)作適當?shù)南薅ā＠纾瑢?ldquo;匯出量”占全部收益的比重需要有規(guī)定，對“匯出”的時間也要有限制，以防止大量資本在同一時間點外流，從而引發(fā)我國經(jīng)濟秩序的動蕩。

3.要加強各級人大在《外商投資法》實施過程中的監(jiān)督作用。

我國經(jīng)濟對外開放將不斷擴大，“外商投資企業(yè)”也會越來越多，在我國社會經(jīng)濟活動中的影響力將不斷增強。從這種發(fā)展趨勢看，加強各級人大在《外商投資法》實施中的作用是必要的。特別是“負面清單”極為重要，應(yīng)經(jīng)過人大審議。在《外商投資法》實施過程中，各級人大都應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，以防止地區(qū)利益和部門利益影響《外商投資法》的良性運行；防止在法律實施過程中出現(xiàn)新形式的腐敗。發(fā)揮各級人大作用，有利于在我國社會經(jīng)濟中更好地體現(xiàn)出中國特色社會主義民主的實踐性和優(yōu)越性。

4.要注意研究和適時制定相關(guān)政策法規(guī)，防止“外國投資者”操控我國民企、國企。

根據(jù)《外商投資法》，一旦外國投資者在某個企業(yè)投資了，這個企業(yè)就變成為“外商投資企業(yè)”。而且，“外商投資企業(yè)”或“外國投資者”實際上在一些方面享有“超國民待遇”。這樣，一些企業(yè)就可能出現(xiàn)“親”外國投資者的現(xiàn)象，甚至可能出現(xiàn)依附外國投資者的傾向。這是需要密切關(guān)注深入研究的問題，以便及時制定對策。

5.從發(fā)展趨勢看，應(yīng)在憲法中明確規(guī)定在“外商投資企業(yè)”中建立和保持基層黨組織的條文。

隨著外商投資的增加，越來越多的民營企業(yè)和國有企業(yè)可能變成“外商投資企業(yè)”。這樣，在“外商投資企業(yè)”中建立和保持中國共產(chǎn)黨的基層組織就顯得特別重要。為了防止黨的基層組織在社會經(jīng)濟實踐活動中被逐步“邊緣化”或“虛化”，就必須保障“外商投資企業(yè)”中黨的基層組織的存在和健康發(fā)展。十九大報告強調(diào)“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。中華人民共和國憲法規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”在社會經(jīng)濟活動的任何實體中，都是可以而且應(yīng)該建立黨的基層組織的。公司法也講：根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。但是，公司法的這一規(guī)定在新形勢下可能會面臨挑戰(zhàn)，特別是來自國際上的挑戰(zhàn)。因此，對在越來越多的“外商投資企業(yè)”中建立黨的基層組織，憲法要有明確的、具體的規(guī)定，讓這一精神深入人心。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，也是中國人民和中華民族的先鋒隊；中國工人階級、中國人民和中華民族的先進分子，應(yīng)該而且能夠加入中國共產(chǎn)黨。這是始終保持中國共產(chǎn)黨的先進性和執(zhí)政地位的重要前提。

同時，外商進入國有企業(yè)后，對原國有企業(yè)的人事任命制度會產(chǎn)生什么影響，是否會削弱黨對國有企業(yè)干部的任用和管理，也是需要深入研究，認真應(yīng)對的。

三、歷史發(fā)展趨勢視域下的有關(guān)思考

1.要長期堅持“穩(wěn)中求進”、“守正創(chuàng)新”策略，決不犯“顛覆性錯誤”。

建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，還需要經(jīng)歷一個時間段，不是幾年十幾年就能完成的。實現(xiàn)了中華民族偉大復(fù)興之后，從中國特色社會主義到整個人類社會實現(xiàn)共產(chǎn)主義，無疑還要經(jīng)歷一個漫長的過程，這個過程以世紀論長短，不是幾十年、一百年的事。在這整個偉大的歷史進程中，我們不應(yīng)該也不可能效仿美國走資本主義道路，我國必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從中國特色社會主義逐步邁向未來的美好社會——共產(chǎn)主義社會。在此偉大歷史進程中，必須始終不犯顛覆性錯誤。這就要求我們堅持“穩(wěn)中求進”、“守正創(chuàng)新”的策略。

在實施《外商投資法》過程中，堅持“穩(wěn)中求進”、“守正創(chuàng)新”策略是非常必要的。開放步伐一定要穩(wěn)，要避免出現(xiàn)難以駕馭的局面。實施《外商投資法》，我們創(chuàng)造了“外商投資企業(yè)”這個“新”，但我們不能失去了“國有企業(yè)”這個“正”。不能讓國有企業(yè)變成了性質(zhì)含混的“外商投資企業(yè)”。捍衛(wèi)一大批國有企業(yè)，將國有企業(yè)做大做強，是堅持中國特色社會主義道路所必須的。國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟的核心，是整個國民經(jīng)濟的棟梁，是共產(chǎn)黨維持執(zhí)政地位的關(guān)鍵經(jīng)濟基礎(chǔ)。失去了強大的國家企業(yè)，黨駕馭社會經(jīng)濟生活的能力就會削弱，甚至會動搖人民對黨的執(zhí)政能力的信心和對黨的信任。

保持強大的“國資”是非常必要的，但“國資”不能取替“國企”。國企是黨能夠掌握的經(jīng)濟實體，具有強大的抵御各種經(jīng)濟風險或金融風險的能力。國資總體上講屬于“資本”，國際金融風險可能更容易對其產(chǎn)生巨大干擾；國資存在著迅速縮水的危險；國資也有可能大規(guī)模地用于非生產(chǎn)經(jīng)營活動，如彌補社保基金的不足。鞏固中國特色社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，我們既需要有強大的國資，也需要有強大的國企；實現(xiàn)國企和國資交相輝映，而要堅決避免將國企整體上“虛化”為國資的傾向。

2.要高度重視和研究國際壟斷資本的演進與跨國階級的形成問題。

今天的世界形勢和存在狀態(tài)是人類歷史不斷演進的結(jié)果。人類社會進入文明階段，從整體上講先后經(jīng)歷了奴隸社會和封建社會，然后才進入資本主義社會階段。十月革命勝利后，人類社會開始進入社會主義社會逐步取代資本主義社會的階段。這就是我們今天所處的時代。資本主義經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展，可以說已演進到了國際壟斷資本主義階段。

國際壟斷資本主義是現(xiàn)實存在，國內(nèi)外學術(shù)界已有一定的研究。隨著中國特色社會主義的快速發(fā)展，世界格局正在發(fā)生重大變化。但就整個世界格局而言，以美國為首的發(fā)達資本主義大國集團仍然占主導(dǎo)地位。國際壟斷資本主義正是與發(fā)達資本主義大國集團交融一體的。

隨著國際壟斷資本主義的發(fā)展演進，一個跨國資產(chǎn)階級已經(jīng)出現(xiàn)。關(guān)于跨國資產(chǎn)階級問題，國外學術(shù)界在20世紀下半葉就有討論。近年來，國內(nèi)學術(shù)界也做了一些研究。這個跨國階級是壟斷資產(chǎn)階級的國際化。從一定意義上講，美國是這個跨國階級的大本營。今天，經(jīng)濟全球化日益加深，我國對外開放已達到前所未有的高度，我國社會居民的經(jīng)濟地位出現(xiàn)了明顯的分化。隨著大批跨國公司進入我國，跨國資產(chǎn)階級也就會延伸到我國。這是我們需要深入研究和加以應(yīng)對的問題?！锻馍掏顿Y法》的長遠實施則有可能加大跨國資產(chǎn)階級在中國的存在、發(fā)展和影響。在研究現(xiàn)實國內(nèi)外問題時，我們要善于運用階級分析法。習近平總書記在紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話中指出：“堅持和運用馬克思主義的實踐觀、群眾觀、階級觀、發(fā)展觀、矛盾觀，真正把馬克思主義這個看家本領(lǐng)學精悟透用好。”這里，習近平總書記也強調(diào)要堅持和運用馬克思的階級觀。

3.要注重把“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”這一馬克思主義的基本原理運用到具體的中國特色社會主義偉大實踐活動之中。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義經(jīng)典作家研究人類社會發(fā)展史得出的科學結(jié)論。上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)具有反作用，在特殊的歷史情形下甚至可能起決定性的作用，但從一般情況和長遠發(fā)展講，經(jīng)濟基礎(chǔ)是起決定性作用的，一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)必然產(chǎn)生一定的上層建筑，一定的上層建筑是為一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的。經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了變化，上層建筑或遲或早將隨之發(fā)生變化。

在我國，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義經(jīng)濟的一部分。但我們也要充分認識到，單純的非公有制經(jīng)濟是不可能構(gòu)成社會主義經(jīng)濟一部分的。例如，印度的非公有制經(jīng)濟就不是社會主義經(jīng)濟的一部分。只有在同時存在著強大公有制經(jīng)濟的前提下，非公有制經(jīng)濟才能是我國社會主義經(jīng)濟的組成部分。是否存在著強大的公有制經(jīng)濟，關(guān)系到我國是否能夠堅持走中國特色社會主義道路。

在《外商投資法》實施過程中，我們必須高度注意，不能削弱我國公有制經(jīng)濟，而要在促進非公有制經(jīng)濟大力發(fā)展的同時，也保持公有制經(jīng)濟的快速發(fā)展。特別要防止國有企業(yè)逐步變成為由外資、民資掌控的企業(yè)，防止國企、國資在我國經(jīng)濟中的比重不斷下降，從而動搖我國的社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)。習近平新時代中國特色社會主義思想明確指出：“經(jīng)濟安全是國家安全的基礎(chǔ)。維護經(jīng)濟安全首先要保證基本經(jīng)濟制度安全。要保障關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域安全。健全金融宏觀審慎管理和金融風險防范、處置機制，防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險，防范和抵御外部金融風險的沖擊。”[ 中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社，2019年6月版，第182頁。]

的確，在實施《外商投資法》過程中，一定要按照習近平新時代中國特色社會主義思想的精神，始終確保國家經(jīng)濟安全。這就要求首先保證我國基本經(jīng)濟制度的安全。我國的基本經(jīng)濟制度是“公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展”。堅持公有制經(jīng)濟的主體地位是保證國家經(jīng)濟安全的前提，也是經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑這一馬克思主義基本原理在中國特色社會主義經(jīng)濟制度中的體現(xiàn)。

（作者：張順洪，中國社會科學院中國歷史研究院歷史理論研究所 研究員，中國社會科學院世界歷史研究所前所長，全國政協(xié)委員，中國史學會副會長，中國世界政治研究會副會長。）

微信掃一掃，進入讀者交流群

獻一朵花： 鮮花數(shù)量：