中共中央《關(guān)于健全黨委制》決定的制訂

謝燕紅

毛澤東和周恩來在七大上交談

黨的十八大以來，中共中央高度重視自身建設(shè)，尤其是把嚴(yán)明黨的紀(jì)律與規(guī)矩放在了非常重要的位置。習(xí)近平在西柏坡參觀九月會(huì)議舊址時(shí)，曾指出：這里是立規(guī)矩的地方。毋庸置疑，在西柏坡時(shí)期，中共中央和毛澤東把全黨全軍的規(guī)矩意識(shí)建設(shè)推到了民主革命時(shí)期的最高點(diǎn)。1948年，《關(guān)于健全黨委制》這一決定的出臺(tái)，是這些“規(guī)矩”中非常重要的一項(xiàng)舉措。

一

健全黨委制和要求全黨建立請示報(bào)告制度、召開黨的各級代表大會(huì)和代表會(huì)議，都是中國共產(chǎn)黨在1948年9月政治局會(huì)議上作出的決定。此時(shí)，人民革命戰(zhàn)爭已經(jīng)勝利在望。在這歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折關(guān)頭，為了適應(yīng)革命戰(zhàn)爭形勢的發(fā)展，確立新的戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略決戰(zhàn)方針，徹底打倒國民黨蔣介石政權(quán)，建設(shè)新民主主義的新中國，中共中央決定召開政治局會(huì)議。

這是中共中央自撤離延安后召開的第一次政治局（擴(kuò)大）會(huì)議，也是自抗戰(zhàn)勝利以來到會(huì)人數(shù)最多的一次中央會(huì)議。在這次會(huì)議上，中共中央以“軍隊(duì)向前進(jìn)，生產(chǎn)長一寸，加強(qiáng)紀(jì)律性”為中心議題，正式提出建設(shè)500萬人民解放軍，消滅敵人500個(gè)旅，從1946年7月算起用5年左右的時(shí)間，從根本上打倒國民黨反動(dòng)統(tǒng)治的偉大戰(zhàn)略任務(wù)。

九月政治局會(huì)議上，中共中央既著眼于全黨的集中統(tǒng)一，通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請示報(bào)告制度的決議》，又著眼于擴(kuò)大和建立黨內(nèi)正常的民主生活，正式通過了《中共中央關(guān)于召開黨的各級代表大會(huì)和代表會(huì)議的決議》。在決議的最后一段，明確對健全黨委制進(jìn)行了基本的規(guī)定：

健全黨委制，是良好地實(shí)現(xiàn)全黨民主集中制的重要環(huán)節(jié)。各級黨委，首先是地方地委以上，軍隊(duì)師委以上的各級黨委，必須實(shí)行重要問題均經(jīng)黨委集體討論和作出決定的制度，而不應(yīng)當(dāng)由個(gè)人決定重要問題。但是必須注意集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)不可偏廢，會(huì)議不可開得太頻繁，軍隊(duì)首長在情況緊張時(shí)有臨機(jī)處置之權(quán)。

隨后，為了引起全黨全軍的重視，強(qiáng)調(diào)健全黨委制的重要性，在九月會(huì)議結(jié)束后不久的9月20日，毛澤東親自寫成了中共中央《關(guān)于健全黨委制》的決定，正式發(fā)往全黨、全軍，成為中國共產(chǎn)黨在走向執(zhí)政黨的重大關(guān)頭，黨內(nèi)進(jìn)行“規(guī)矩制度”教育和建設(shè)的輝煌一筆。

二

中共中央《關(guān)于健全黨委制》的決定，在開篇就點(diǎn)明了建立健全黨委制對于我黨我軍的極其重要性：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”；列舉了各級黨委“個(gè)人包辦”習(xí)氣嚴(yán)重的表現(xiàn)及結(jié)果：“重要問題的解決，不是由黨委會(huì)議做決定，而是由個(gè)人做決定，黨委委員等于虛設(shè)”；明確要求各級黨委要實(shí)現(xiàn)“集體領(lǐng)導(dǎo)”，并明確規(guī)定了范圍；同時(shí)簡明提醒了黨委會(huì)“開會(huì)”的一些注意事項(xiàng)；最后，強(qiáng)調(diào)了“集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)二者不可偏廢”，并且根據(jù)當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭實(shí)際，提出“首長有臨機(jī)處置之權(quán)”。

從此“決定”的題目來看，“健全”二字就表明“黨委制”不是始建于西柏坡時(shí)期，而是整頓和完善于此時(shí)。我黨的“黨委制”早在1927年秋收起義后就在部隊(duì)設(shè)立。1929年古田會(huì)議上，進(jìn)一步闡明了黨對軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的原則，奠定了黨委制實(shí)行的最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。后因“左”傾主義影響，黨委制一度中斷?？箲?zhàn)時(shí)期，受形勢發(fā)展的需要，黨委制在黨政軍中有不同程度的實(shí)現(xiàn)、恢復(fù)和發(fā)展。直到1945年，抗戰(zhàn)勝利結(jié)束，中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會(huì)才正式通過決議，要求在軍隊(duì)中重新建立黨的各級委員會(huì)。隨后，1947年7月，中央再次草擬了《中國人民解放軍黨委員會(huì)條例（初稿）》，營以上單位全部恢復(fù)了黨委制。

但是，從1945年發(fā)出通知，1947年再發(fā)條例，到1948年黨中央再一次要求“健全黨委制”，其中必然與當(dāng)時(shí)黨委制重建過程中出現(xiàn)的種種問題有關(guān)。也就是說，各級黨委雖然經(jīng)歷了恢復(fù)與重建，但是真正落實(shí)與成效并不顯著。這與我黨的客觀的、長期的農(nóng)村革命環(huán)境有很大的關(guān)系。解放戰(zhàn)爭以前的很長時(shí)間內(nèi)，由于我黨進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭的特定情況，各根據(jù)地和游擊區(qū)一直處于被分割和獨(dú)立活動(dòng)狀態(tài)，分散主義、無組織、無政府狀態(tài)等傾向嚴(yán)重存在于許多地區(qū)的黨組織中，個(gè)人決定重大問題的現(xiàn)象更是普遍存在，個(gè)人包辦和個(gè)人解決重大問題的習(xí)氣十分濃厚。

針對黨內(nèi)存在的個(gè)人包辦、黨委委員形同虛設(shè)，損害黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，毛澤東在《關(guān)于健全黨委制》中開篇強(qiáng)調(diào)健全黨委制的重要性，“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”。從中我們可以得知，中央非常反對“個(gè)人包辦”，要求保證“集體領(lǐng)導(dǎo)”。

我們知道，“集體領(lǐng)導(dǎo)”是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)原則之一。但是，建黨初期，由于黨員人數(shù)較少、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和人員不健全等原因，從黨成立一直到黨的四大，黨對于“集體領(lǐng)導(dǎo)”一直沒有明確地提出來。直到1927年黨的五大，才在通過的決議中第一次提出“中央應(yīng)該強(qiáng)毅地實(shí)行集體的領(lǐng)導(dǎo)，從中央、省委以至支部”，由此黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度正式確立，該制度也在黨內(nèi)漸漸形成了一個(gè)傳統(tǒng)。

遺憾的是，盡管提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)”，但是我們黨通過的歷次黨章、決議以及文件，都沒有明確規(guī)定過黨內(nèi)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的范圍，而主要是由各級黨委根據(jù)自己的實(shí)際情況執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，這就難免導(dǎo)致實(shí)踐中的隨意性和自由裁量。

針對這一缺陷和不足，毛澤東總結(jié)了我們黨實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)，在《關(guān)于健全黨委制》中第一次明確提出了黨內(nèi)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的范圍：

今后從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區(qū)（軍分會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組）、政府黨組、民眾團(tuán)體黨組、通訊社和報(bào)社黨組，都必須建立健全的黨委會(huì)議制度，……地委、旅委以下的黨委亦應(yīng)如此。高級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的部（例如宣傳部、組織部）、委（例如工委、婦委、青委）、校（例如黨校）、室（例如研究室），亦應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)分子的集體會(huì)議。

這就正式從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以及工作機(jī)構(gòu)方面，明確規(guī)定了黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的具體范圍，有利于避免實(shí)踐中的隨意性和自由裁量。

《關(guān)于健全黨委制》這一決定，對于后來黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)“集體領(lǐng)導(dǎo)”的重要意義，鄧小平在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)上所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中說：

在我們黨內(nèi)，從長時(shí)期以來，由黨的集體而不由個(gè)人決定重大的問題，已經(jīng)形成一個(gè)傳統(tǒng)。違背集體領(lǐng)導(dǎo)原則的現(xiàn)象雖然在黨內(nèi)經(jīng)常發(fā)生，但是這種現(xiàn)象一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就受到黨中央的批判和糾正。中央在一九四八年九月關(guān)于健全黨委制的決定，對于加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，尤其起了重大的作用。……這個(gè)決定在全黨實(shí)行了，并且直到現(xiàn)在仍然保持著它的效力。……這個(gè)決定的重要意義，在于它總結(jié)了黨內(nèi)認(rèn)真實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的成功的經(jīng)驗(yàn)，促使那些把集體領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橛忻麩o實(shí)的組織糾正自己的錯(cuò)誤，并且擴(kuò)大了實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的范圍。

“集體領(lǐng)導(dǎo)”并不是“民主”，作為一個(gè)有效、科學(xué)的執(zhí)政方式，與集體領(lǐng)導(dǎo)相輔相成應(yīng)該是民主。在《關(guān)于健全黨委制》中，毛澤東特別強(qiáng)調(diào)，“須注意，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢”。民主集中制是黨的根本組織原則，集體領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制的具體體現(xiàn)，是正確貫徹黨的路線、方針、政策的保證。沒有集體領(lǐng)導(dǎo)，就很難做出科學(xué)正確的決策。然而，集體領(lǐng)導(dǎo)如果不和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合，那么，做出的決定就難以付諸實(shí)施。也就是說，健全黨委制必須實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則。即重大問題由黨委領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定，分工負(fù)責(zé)。但日常的瑣碎小事則應(yīng)由分管的委員負(fù)責(zé)處理，而絕不可事無巨細(xì)，全部搬到黨委會(huì)議上來。同時(shí)，凡屬于個(gè)人分工負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的事情，除極其重大問題需提請黨委集體討論外，對于具體問題個(gè)人應(yīng)積極大膽地負(fù)責(zé)處理，唯有如此，才能做到事事有人管，人人有專責(zé)，避免遇事相互推諉、相互扯皮，才能使集體做出的決議有效地得到貫徹落實(shí)，最終保證黨委制的真正落實(shí)。由于當(dāng)時(shí)仍處于戰(zhàn)爭環(huán)境，所以毛澤東又著重強(qiáng)調(diào)指出：“軍隊(duì)在作戰(zhàn)時(shí)和情況需要時(shí)，首長有臨機(jī)處置之權(quán)。”

三

2016年3月，習(xí)近平總書記在黨內(nèi)號(hào)召全體黨員干部重溫《黨委會(huì)的工作方法》，引起了全黨全社會(huì)廣泛關(guān)注。這是黨的十八大以來習(xí)近平首次向全黨推薦的毛澤東的單篇著作，而這次重溫學(xué)習(xí)活動(dòng)也表明了習(xí)近平對各級黨委（黨組）及其工作方法的重視。

《黨委會(huì)的工作方法》是毛澤東1949年3月在黨的七屆二中全會(huì)上所作的結(jié)論的一部分，面對即將執(zhí)掌全國政權(quán)的新形勢、新任務(wù)，全面系統(tǒng)詮釋了黨委會(huì)的工作方法，是一篇加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的經(jīng)典文獻(xiàn)，可以看作是《關(guān)于健全黨委制》的姊妹篇。

在《黨委會(huì)的工作方法》中，毛澤東明確指出了黨委會(huì)科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)與工作方法，共十二則，這十二則方法是對健全黨委制思想的具體化。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)工作不僅要決定方針政策，還要制定正確的工作方法。有了正確的方針政策，如果在工作方法上疏忽了，還是要發(fā)生問題。”黨委會(huì)的工作方法實(shí)際上就是黨委制具體工作的機(jī)制問題，這十二則正式將黨委制具體化為了可操作的工作方法，從而可以避免黨委制流于空泛的局面。

中共中央《關(guān)于健全黨委制》的決定和實(shí)踐，有力地發(fā)展和擴(kuò)大了黨內(nèi)正常的民主生活，成為我黨不斷取得勝利的重要組織保障。時(shí)至今日，黨委制仍是我黨進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策的重要制度和途徑，仍然是各級黨委開好黨委會(huì)、提高議事決策水平的重要法寶。

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