浙江武義縣后陳村在2004年創(chuàng)造性地設(shè)立了全國第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，從而在村一級(jí)建立起村支部、村委會(huì)和村監(jiān)委三委并立的治理制度架構(gòu)。后陳村創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)踐，正好與中央2004年17號(hào)文件的精神不謀而合，而被稱為中央17號(hào)文件的現(xiàn)實(shí)之作。在后陳村創(chuàng)設(shè)監(jiān)委會(huì)后不久，《南方周末》、中央電視臺(tái)新聞?wù){(diào)查等著名媒體相繼報(bào)道，相關(guān)部門到后陳村考察并多有正面肯定。后陳村設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)踐因此被稱作“后陳經(jīng)驗(yàn)”。

筆者在2006年9月到后陳村作了為期10天的調(diào)查，以為后陳村創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)踐，對(duì)于改善村級(jí)治理，完善村務(wù)管理和緩解干群關(guān)系，具有十分重要的意義，并可能在相當(dāng)廣泛地區(qū)推廣“后陳經(jīng)驗(yàn)”。

后陳村是武義縣自洋街道的一個(gè)行政村，有900多人，300余戶。后陳村在人民公社時(shí)期就是一個(gè)先進(jìn)村，曾長(zhǎng)期是縣委書記蹲點(diǎn)的村，也是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)村。1980年代末，后陳村從外地學(xué)會(huì)珍珠蚌的繁育技術(shù)， 1990年代以來，全村大多數(shù)勞動(dòng)力都有過到全國各地繁育珍珠蚌的經(jīng)歷。也因此，后陳村比鄰近村莊更為富裕。

與后陳村農(nóng)民的相對(duì)富裕相反，后陳村集體自分田到戶以來，因?yàn)闊o固定的集體收入來源，而財(cái)務(wù)緊張。至1990年代末，村集體已經(jīng)有不少負(fù)債，拒絕交納稅費(fèi)的農(nóng)戶也不斷增多。村民與村干部之間的關(guān)系十分緊張。

2000年以后，后陳村有了兩個(gè)改善村集體財(cái)務(wù)窘境、增加村集體收入的機(jī)會(huì)，一是后陳村的一部分土地是原來河道所在地，有大量黃沙可挖，2000年以后，武義縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，對(duì)黃沙的需求增加，黃沙價(jià)格大漲。2001年，有私人老板以160萬元與后陳村簽合同開發(fā)后陳村50畝沙場(chǎng)。160萬元對(duì)于當(dāng)時(shí)的后陳村，可謂是巨額收入。二是2001年金麗溫高速公路修建，占了后陳村數(shù)十畝耕地，并因此給后陳村30多萬元土地補(bǔ)償款。

有了這兩筆收入，以前不關(guān)心村務(wù)的村民，一下子對(duì)村務(wù)尤其是財(cái)務(wù)關(guān)注起來，村中關(guān)于村財(cái)務(wù)不清和村干部權(quán)力濫用的消息泛濫。村民多次組織到縣市上訪。而時(shí)任村支部書記因?yàn)闆]有及時(shí)回應(yīng)村民的懷疑，而在2002年村支部換屆選舉中落選。

也就是老支書落選的那一年，后陳村被納入到武義縣開發(fā)區(qū)的范圍，后陳村大量農(nóng)地被征用，到2004年，后陳村已征土地上千畝，征地款達(dá)1000多萬元。大量土地被征和巨額征地款的到來，使村財(cái)務(wù)進(jìn)一步成為村民關(guān)注的焦點(diǎn)，而后陳村依然沒有溝通村民與村民所關(guān)心村務(wù)尤其是財(cái)務(wù)的渠道。村民與村干部的互不信任甚至對(duì)立情緒進(jìn)一步蔓延。在一次黨員會(huì)上，黨員質(zhì)問村干部，為什么承包少數(shù)的私人老板越界采沙而村干部不去制止。村干部無法回答黨員的問題。黨員會(huì)上群情激憤，并當(dāng)即決定由全村黨員到沙場(chǎng)阻止越界采沙。

黨員的行動(dòng)得到村民的支持，而沙場(chǎng)老板也終于說出曾送錢賄賂村干部的事實(shí)。市縣紀(jì)委來查處村干部，剛剛上任一年新支書被開除黨籍。應(yīng)村黨員會(huì)議的要求，街道派戶口仍在后陳村的街道干部胡文法回后陳村擔(dān)任村支書。

胡文法回村擔(dān)任村支書后，首先要面對(duì)村民對(duì)村干部的嚴(yán)重不信任乃至對(duì)立情緒。胡文法召開村民代表和黨員會(huì)議，并成立了由一名黨員代表、一個(gè)村民代表和村出納等人組成的村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，對(duì)近年來全村所有財(cái)務(wù)往來，尤其是與土地被征款相關(guān)的每筆收入和支出作了清理。為了平息村民的不滿，胡書記向村民承諾，即使過去的事情無法有一個(gè)完整的交待（因?yàn)檫^去的事情牽涉眾多盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系），也要保證今后全村所有財(cái)務(wù)和村務(wù)的公開與透明。

到2004年4月，后陳村的情況穩(wěn)定下來，縣委也派工作組到后陳村指導(dǎo)工作?？h委工作組十分重視后陳村成立村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的經(jīng)驗(yàn)，并建議成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，以監(jiān)督村務(wù)，防止因?yàn)榇鍎?wù)不公開而引發(fā)的干群沖突。按縣委工作組的意見，后陳村由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生了三名村務(wù)監(jiān)督委員，其中一名任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村支部和村委會(huì)并稱為“村三委”。后陳村上訪村民張舍南當(dāng)選首任村監(jiān)委主任。2004年6月，后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)正式掛牌，四天后，中央關(guān)于健全和完善村務(wù)公開民主管理制度的意見（即中央2004年第17號(hào)文件）出臺(tái)。

根據(jù)制度設(shè)計(jì)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議選舉，對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。監(jiān)委會(huì)有權(quán)列席村兩委所有關(guān)于村務(wù)決策和管理的會(huì)議，實(shí)行事前、事中和事后的全方位監(jiān)督。村集體所有支出都必須有村監(jiān)委的簽字才能入帳。

2004年8月，武義縣全縣分類分步推行村務(wù)公開民主管理工作，推廣后陳村經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槌闪⒘舜鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)，村民有了監(jiān)督約束村干部的渠道，自2004年以來，農(nóng)民針對(duì)村干部的上訪大幅度降低，反映村干部問題的信訪件從2003年305件降到2004年的125件和2005年的89件。

后陳村創(chuàng)設(shè)監(jiān)委會(huì)后的具體成果眾多。其一，成立村監(jiān)委會(huì)后，后陳村每年的招待費(fèi)，僅為成立前一個(gè)月招待費(fèi)的支出；其二，后陳村的魚塘承包招標(biāo)，投標(biāo)所得承包費(fèi)翻了一番；其三，因?yàn)楦扇宏P(guān)系改善，村務(wù)決策的執(zhí)行難度大大降低，村中以前的難事變得不難；其四，成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)后，村民對(duì)村干部評(píng)價(jià)大為好轉(zhuǎn)，后陳村沒有發(fā)生一例針對(duì)村干部的上訪和信訪。

總結(jié)起來，自創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以來，后陳村的治理至少有以下四個(gè)方面的變化：

一是干群關(guān)系大為好轉(zhuǎn)，干群對(duì)立情緒消失了，而干群之間的信任增加了。因?yàn)樗写鍎?wù)尤其是財(cái)務(wù)透明，村民對(duì)村干部的懷疑消除了。同時(shí)，因?yàn)榇灞O(jiān)委會(huì)參與村中所有重大事項(xiàng)的決策，和監(jiān)督每一筆村級(jí)支出，村民對(duì)村干部有懷疑，可以詢問村監(jiān)委會(huì)成員，由村監(jiān)委解答村民的疑問。村監(jiān)委會(huì)也因此成為村干部與村民聯(lián)系的橋梁。

二是由于村監(jiān)委會(huì)由村民代表會(huì)議選舉，并對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，而使村民代表會(huì)議由虛變實(shí)，村民代表會(huì)議因此逐步成為重大村務(wù)決策的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)。后陳村在設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之前，村民代表會(huì)議形同虛設(shè)，村民代表的選舉走過場(chǎng)，村民代表會(huì)議三年可能也不召開一次。村中重大事務(wù)往往由村兩委決策，缺少民主程序。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立以后，后陳村的村民代表選舉立即正規(guī)起來，且村民代表的競(jìng)選也十分激烈。而由村民代表會(huì)議選舉村監(jiān)委會(huì)時(shí)，有意參選監(jiān)委會(huì)的村民代表必須向村民代表保證當(dāng)選監(jiān)委會(huì)成員后，要用足夠時(shí)間和精力來做好村務(wù)監(jiān)督工作。監(jiān)委會(huì)委員的競(jìng)選也十分激烈，以至于首屆監(jiān)委會(huì)的三人均落選，而其中的一個(gè)重要原因是首屆選監(jiān)委會(huì)時(shí)，村民普遍認(rèn)為監(jiān)委會(huì)不會(huì)起什么作用，而有很多有競(jìng)爭(zhēng)力的村民代表沒有參選。

三是監(jiān)委會(huì)的設(shè)立，有效彌補(bǔ)了村莊選舉的不足。后陳村2002年和2005年兩次換屆選舉，均競(jìng)爭(zhēng)激烈。在選舉中，因?yàn)榇嬖诩易?、派性等因素，村莊選舉往往變成了幾種力量之間的較量。尤其嚴(yán)重的是，當(dāng)村集體有資源時(shí)，村干部可能通過村集體資源收買村中有影響力的精英人物，村莊中就會(huì)被這些精英人物制造出諸多有偏向的輿論出來。村莊中甚至公開出現(xiàn)賄選。后陳村兩屆選舉中，均出現(xiàn)了以上問題。而僅僅在2002年激烈競(jìng)選一年以后，后陳村兩委主職干部均出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)問題，就是因?yàn)榇鍎?wù)缺少監(jiān)督所至。成立村監(jiān)督委員會(huì)后，因?yàn)橹卮蟠鍎?wù)要經(jīng)由民主決策的程序，村所有支出要經(jīng)由經(jīng)辦人、村委會(huì)主任、村支書及監(jiān)委會(huì)四方的簽字，就使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督落到了實(shí)處。因?yàn)橛辛舜鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)，而使村干部想撈好處也沒有了機(jī)會(huì)。

四是監(jiān)委會(huì)的設(shè)立，使村務(wù)公開有了依托。在設(shè)立監(jiān)委會(huì)之前，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，由村干部進(jìn)行的村務(wù)公開尤其是財(cái)務(wù)公開，僅僅是該公開的不公開，公開的都是不重要的無關(guān)痛癢的事務(wù)。村民缺少對(duì)村務(wù)公開的真正有效的約束力。設(shè)立監(jiān)委會(huì)后，由村監(jiān)委會(huì)主持村務(wù)公開工作，村務(wù)決策、管理和監(jiān)督相對(duì)分開，就使村務(wù)公開容易落到實(shí)處，且村民對(duì)于村務(wù)公開中不明晰的地方，可以找村監(jiān)委詢問。

為什么后陳村設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)會(huì)起到如此明顯的作用？在后陳村，至少有三大因素在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用：

一是村集體有一定的集體收入，尤其是因?yàn)檎鞯鼗蜃匀毁Y源，而有意外的收入。這些收入不是某個(gè)英雄人物創(chuàng)造出來的，比如華西村吳仁寶、南街村王宏斌等人的創(chuàng)造，因此，每個(gè)村民都認(rèn)為自己有份，可以分享集體收入的好處，從而激發(fā)出村民熱烈的參與村集體收入分配的熱情與期待。二是村莊中有眾多愿積極參與村務(wù)的精英人物。正是因?yàn)楹箨惔宀粌H較少人財(cái)物外流，而且近年來因?yàn)楣I(yè)化的加速，而有大量本地就業(yè)機(jī)會(huì)甚至有相當(dāng)部分外地農(nóng)民工在村內(nèi)租房，而使村莊不斷有資源流入，是資源流入型村莊。同時(shí)，后陳村有一批在本地辦有工廠或擁有工程隊(duì)的村莊精英人物，比如2005年參加村委會(huì)主任競(jìng)選的兩位候選人，都是農(nóng)業(yè)企業(yè)家，前后兩任監(jiān)委會(huì)主任，都有數(shù)萬至數(shù)十萬元的年收入，建有很好的樓房。正是這些村莊精英的介入，使村莊的各個(gè)職位，都有大量精英人物參與競(jìng)爭(zhēng)，從而使制度可以得到人員的接應(yīng)。前二者相加，就使后陳村在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)作中，形成了村民集體行動(dòng)的能力，使制度運(yùn)轉(zhuǎn)有了內(nèi)生的動(dòng)力，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，可以形成正向的反饋機(jī)制。

換句話說，正是后陳村兩個(gè)必要的條件，構(gòu)成了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，這兩個(gè)必要條件，一是村集體有一定的集體收益，尤其是諸如征地款一樣人人有份的意外收益，二是村莊屬于資源流入村。有了這兩個(gè)必要條件，就會(huì)讓村民有了參與村務(wù)、監(jiān)督村務(wù)的動(dòng)力，同時(shí)又有眾多的村莊精英競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入村莊的關(guān)鍵崗位，使正式制度所提供的實(shí)踐空間，被不斷地緣引制度的人們所利用，從而使制度充實(shí)起來。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的要害，正在于其為有著強(qiáng)烈參與村務(wù)要求的村民，提供了合法有序的表述利益的便利渠道。

也因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，或后陳經(jīng)驗(yàn)，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村和城郊農(nóng)村，具有普遍意義，因?yàn)檫@兩類農(nóng)村，正是人人有份的土地征用款較多的農(nóng)村和資源流入型農(nóng)村。而在一般中西部地區(qū)的農(nóng)村，因?yàn)榇寮w沒有固定收入來源和農(nóng)村人財(cái)物的流出，村民甚至不愿意參加村委會(huì)選舉，這種情形下設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，就沒有實(shí)踐的空間，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等等制度，在實(shí)踐中往往就變成有名無實(shí)，形似神非的累贅，成了當(dāng)前中西農(nóng)村眾多的形式主義之中的另一套形式。

而觀察今日中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村和城郊農(nóng)村，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償款及村內(nèi)選舉、決策和管理的矛盾，而使這些資源流入地區(qū)，反而成為農(nóng)村矛盾的高發(fā)地區(qū)。在這些地區(qū)，推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，則容易收到實(shí)效。推而廣之，中央2004年17號(hào)文件，也許對(duì)于資源流入村，比對(duì)于資源流出村，更有針對(duì)性。較高的流源流量水平，與較為復(fù)雜的相互制衡的制度相匹配，而較低的資源流量水平則只能支持較為簡(jiǎn)單的制度設(shè)置。正因此，在今日中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大的情況下，要建立同樣的村治制度，實(shí)在會(huì)勉為其難。與發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)需要更為復(fù)雜、制衡和民主制度不一樣的是，在中西部人財(cái)物資源不斷流出的農(nóng)村，可能需要的是相對(duì)簡(jiǎn)單、行政性與民主性之間有一定平衡的那種制度。

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