周其仁教授對(duì)中國(guó)土地制度的研究很深很廣，影響很大，但他的一些觀點(diǎn)似未經(jīng)斟酌，有待進(jìn)一步厘清。本文擬評(píng)周其仁教授其中兩個(gè)關(guān)于土地制度的觀點(diǎn)。

　　一、

　　《農(nóng)村工作通訊》(2010年第21期)觀點(diǎn)欄摘有周其仁“縮小城鄉(xiāng)差距要讓農(nóng)民分享土地收益”的文字，其中第一段如下：

　　我們過(guò)去的土地制度，城市化土地主要靠政府用征地的辦法來(lái)獲得，再向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，其中巨大的差價(jià)就成為城市投資的來(lái)源。這種制度為城市化籌措了資本，使中國(guó)的城市化在改革開放以后有很大的進(jìn)步。但是征地制給土地原來(lái)的主人即農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，導(dǎo)致城市化過(guò)程對(duì)農(nóng)民利益有太大的侵犯。這是當(dāng)前城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。

　　周其仁的這段話包括三層意思：一是現(xiàn)行土地制度為城市化作了很大貢獻(xiàn)，二是征地制度侵犯了農(nóng)民利益，三是征地制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。在以上三層意思的基礎(chǔ)上，周其仁教授自然而然得出結(jié)論：“因此，要改革現(xiàn)有的土地制度，縮小征地范圍，確立農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)和決策權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)村和農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)通道，這樣可以改善城鄉(xiāng)的利益分配關(guān)系”。

　　在我看來(lái)，周其仁教授以上論述，有若干誤會(huì)或不周延的地方。前面一段話的第一層意思應(yīng)是共識(shí)，其中“巨大差價(jià)”，“使中國(guó)的城市化在改革開放以后有很大的進(jìn)步”等語(yǔ)尤其值得重視。正是現(xiàn)行征地制度低價(jià)征地高價(jià)賣地所籌得的巨大資本，推動(dòng)了中國(guó)城市化的高速發(fā)展。在最近數(shù)十年，中國(guó)城市化是中國(guó)乃至世界性的奇觀，是無(wú)比偉大的事業(yè)，無(wú)比艱巨的任務(wù)。征地制度促進(jìn)城市化，征地制度是與中國(guó)史無(wú)前例的快速城市化這一偉大事業(yè)聯(lián)系在一起的，因此，征地制度貢獻(xiàn)巨大。

　　征地制度也存在問題，其中之一就是周其仁所講給土地原來(lái)主人即農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，導(dǎo)致城市化中對(duì)農(nóng)民利益的侵犯。城市發(fā)展要平面推進(jìn)，平面推進(jìn)的城市化要占用農(nóng)民的土地，占用農(nóng)地土地就要給農(nóng)民以補(bǔ)償。究竟應(yīng)該給農(nóng)民多少補(bǔ)償才是合適的，有不同意見，但大體認(rèn)為，現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)念~度比較低，給失地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)該進(jìn)一步提高。其實(shí)，最近10多年，國(guó)家給農(nóng)民征地補(bǔ)償正快速提高，由之前農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的六倍、十倍，到現(xiàn)在三十倍，甚至三十倍后還可以用土地出讓金來(lái)補(bǔ)。總的原則是，農(nóng)民失地后的生活質(zhì)量不下降。這是從應(yīng)該提高補(bǔ)償方面的共識(shí)來(lái)講的。另外一個(gè)大體一致的共識(shí)是，給失地農(nóng)民的補(bǔ)償不能沒有上限，即不能將農(nóng)地非農(nóng)使用的“巨大的差價(jià)”全部給到失地農(nóng)民，那樣一來(lái)，失地農(nóng)民將一夜暴富，戶戶千萬(wàn)元，輕易變成土地食利者，之前借土地非農(nóng)使用“巨大的差價(jià)”來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，就轉(zhuǎn)手進(jìn)入到了這些“失地農(nóng)民”口袋里，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就難以進(jìn)行，城市化的進(jìn)步就難以持續(xù)。

　　構(gòu)成以上上限的一個(gè)理由是，中國(guó)土地制度安排中，有兩個(gè)安排使失地農(nóng)民不應(yīng)占有全部農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，一是土地用途管制，二是農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民只擁有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，換句話說(shuō)，農(nóng)民的土地權(quán)利只是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的權(quán)利。這是中國(guó)土地制度的憲法秩序。如果土地所有權(quán)本來(lái)就是農(nóng)民的，國(guó)家征收農(nóng)民的土地，給農(nóng)民以補(bǔ)償，即使這種補(bǔ)償讓農(nóng)民一夜暴富，那也是應(yīng)該的，或沒有辦法的?，F(xiàn)在問題是，中國(guó)的憲法秩序明確規(guī)定中國(guó)土地不是私有制的，且土地非農(nóng)使用必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收為國(guó)有土地。農(nóng)民也是認(rèn)同這一秩序的。

　　也就是說(shuō)，提高給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)在目前憲法秩序范圍內(nèi)，而不用也不能按周其仁的意見“改革現(xiàn)有的土地制度，縮小征地的范圍，確立農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)和決策權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)村和農(nóng)民集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的通道”來(lái)辦。

　　周其仁認(rèn)為，因?yàn)榻o失地農(nóng)民的補(bǔ)償太少導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，土地非農(nóng)使用的“巨大的差價(jià)”不應(yīng)用作城市化籌措的資本，而應(yīng)補(bǔ)償給失地農(nóng)民。若按周其仁的意見，雖然失地農(nóng)民可以一夜暴富，將失地的城郊農(nóng)民也算作農(nóng)村收入，城鄉(xiāng)收入差距也會(huì)縮小，不過(guò)，第一，今后城市化從什么地方籌資?第二，城郊少數(shù)農(nóng)民一夜暴富，從而讓全國(guó)農(nóng)民跟著提高的平均收入是真實(shí)的城鄉(xiāng)收入差距的縮小，還是在過(guò)去城鄉(xiāng)差距繼續(xù)拉大以外，又形成了一個(gè)特殊的城郊土地食利階層?這個(gè)土地食利階層能算作農(nóng)民嗎?這樣縮小的城鄉(xiāng)收入差距又有何意義?

　　反過(guò)來(lái)倒是，將本來(lái)用于推動(dòng)中國(guó)快速城市化的土地收益補(bǔ)償給城郊失地農(nóng)民，讓城郊農(nóng)民一夜暴富，必然會(huì)影響城市化的籌資，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上。當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化的歷史階段，即使土地非農(nóng)使用所形成的“巨大的差價(jià)”，也是拜城市化之所賜，因此，充分借用中國(guó)土地制度的優(yōu)勢(shì)，來(lái)又快又好地推進(jìn)中國(guó)城市化的高速發(fā)展，應(yīng)是當(dāng)前中國(guó)的重大關(guān)切，是當(dāng)務(wù)之急。借城鄉(xiāng)收入差距來(lái)說(shuō)事，試圖改變現(xiàn)行土地制度對(duì)中國(guó)快速發(fā)展所具有的無(wú)比優(yōu)勢(shì)，就顯得太過(guò)糊涂。我們一定要珍惜現(xiàn)行土地制度對(duì)推進(jìn)中國(guó)快速城市化中制度優(yōu)勢(shì)。要完善而非改變現(xiàn)行土地制度。

　　舉世無(wú)雙的中國(guó)快速城市化進(jìn)程，是世界奇觀。未來(lái)二十年，正是中國(guó)城市化最為關(guān)鍵的時(shí)期，這二十年，順利的話，中國(guó)城市化率應(yīng)當(dāng)由50%提高到70%，到了那個(gè)時(shí)候，城市地域擴(kuò)張基本結(jié)束，城市化更多是內(nèi)涵式的發(fā)展，那個(gè)時(shí)候，征地自然不再存在問題了——因?yàn)橐呀?jīng)不再需要大規(guī)模征地了。那時(shí)候任何征地制度安排都不會(huì)動(dòng)搖國(guó)本。而在未來(lái)20年中，中國(guó)舉世無(wú)雙的城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)一些矛盾、沖突，有利益博弈，是十分正常的。不能一有矛盾，一有沖突，就要徹底改變制度。矛盾總是常有的，毛主席說(shuō)過(guò)，有人的地方就有矛盾。何況中國(guó)快速城市化中有如此巨大規(guī)模征地形成的龐大利益，沒有利益博弈，怎么可能?而當(dāng)前中國(guó)土地制度安排中最大的優(yōu)勢(shì)也在這里。

　　其實(shí)，失地農(nóng)民可以大略分成兩個(gè)部分，一是沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)民(更不用說(shuō)城中村農(nóng)民了)，二是開發(fā)區(qū)和工程移民。前者可以享受到城市發(fā)展帶來(lái)的諸多好處，且因?yàn)槌鞘谢侵鸩酵七M(jìn)的，這部分農(nóng)民早已融入城市之中。相對(duì)來(lái)講，開發(fā)區(qū)和工程征地，往往是只要了農(nóng)民的土地，而沒有給農(nóng)民更多分享城市利益的機(jī)會(huì)。農(nóng)民失地問題更多，利益受損往往較大。有趣的恰是這部分農(nóng)民盼征地，因?yàn)橥恋乩孀儸F(xiàn)對(duì)他們很重要。城郊農(nóng)村和沿海地區(qū)農(nóng)民正因?yàn)槌鞘谢凸I(yè)化必然要經(jīng)由他處，他們不僅已經(jīng)形成了與政府博弈的技巧能力，而且可以憑借特殊土地不可移動(dòng)的位置優(yōu)勢(shì)來(lái)當(dāng)釘子戶漫天要價(jià)。

　　二、

　　《農(nóng)村工作通訊》(2011.22)觀點(diǎn)欄目摘有周其仁“土地跨省流轉(zhuǎn)意義非常大”的文字如下：

　　目前，土地流轉(zhuǎn)的模式在全國(guó)各地都有不錯(cuò)的反響，但如果有一天北京的土地少了，能不能把湖南的耕地、宅基地指標(biāo)賣給北京?我們也在研究流轉(zhuǎn)半徑的問題，結(jié)論是半徑越大差價(jià)越大就越好。經(jīng)濟(jì)規(guī)律是在越窮的地方，地價(jià)就越低，在市中心地價(jià)則較高。我今年在黑龍江墾區(qū)看到，當(dāng)時(shí)的連隊(duì)全拆掉了，形成小集鎮(zhèn)，這叫墾區(qū)的城鎮(zhèn)化。連隊(duì)一拆掉，建設(shè)用地節(jié)約40萬(wàn)畝。不知道怎么用，只能是復(fù)墾打糧食。如果能把40萬(wàn)的指標(biāo)賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、對(duì)收入分配意義非常的大。當(dāng)然，執(zhí)行上有問題，因?yàn)楝F(xiàn)在中央政策是不允許跨省交易的。下一步能不能跨省，挑戰(zhàn)很大，還要一步一步來(lái)做。

　　周其仁上述文字雖短，可評(píng)論之處很多。以下僅評(píng)論兩點(diǎn)。

　　第一點(diǎn)評(píng)論周其仁講的“我們也在研究流轉(zhuǎn)半徑的問題，結(jié)論是半徑越來(lái)大差價(jià)越大就越好”。“經(jīng)濟(jì)規(guī)律‘是在越窮的地方’，地價(jià)就越低，在市中心地價(jià)則較高”。

　　周其仁所講是在當(dāng)前中國(guó)土地制度安排中存在的兩個(gè)指標(biāo)的交易問題，而并非是說(shuō)土地本身。土地的最大特點(diǎn)是不可移動(dòng)，因此土地本身是無(wú)法進(jìn)行跨省流轉(zhuǎn)的，但土地指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)。土地指標(biāo)中，一個(gè)是《土地管理法》中要求地方政府征收土地必須“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”，凡是征地耕地，必須要補(bǔ)充相同數(shù)量質(zhì)量的耕地，補(bǔ)充耕地的辦法是復(fù)墾、開荒和土地整理，根據(jù)中央政策，土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)只能在省內(nèi)平衡，不允許跨省平衡(上海例外)，有些地區(qū)比如四川規(guī)定只能在地級(jí)市內(nèi)平衡，不得跨市平衡。第二個(gè)指標(biāo)是國(guó)土資源部開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)辦法規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加，可以在一定條件下掛鉤，從而形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。按國(guó)土資源部的要求，增減掛鉤指標(biāo)平衡只能在縣市范圍，不得超出縣市范圍搞增減掛鉤。

　　周其仁的本意是，因?yàn)樵谑兄行牡貎r(jià)比較高，而較窮的地方地價(jià)低，土地指標(biāo)跨地區(qū)交易，比如北京與湖南，上海與貴州進(jìn)行土地指標(biāo)交易，就可以形成更大的土地指標(biāo)之間的價(jià)差，從而就可以為較窮的地方的土地指標(biāo)帶來(lái)更大的利益，實(shí)現(xiàn)城市利益向農(nóng)村利益的輸送。

　　周其仁的愿望很好，操作起來(lái)的結(jié)果卻可能正相反，不是實(shí)現(xiàn)了城市向農(nóng)村更多的利益輸送而是更少的輸送。原因很簡(jiǎn)單，即使是指標(biāo)交易，總體來(lái)講，需要指標(biāo)的高地價(jià)的市中心地段，數(shù)量是很少的，而具有整理出指標(biāo)潛力的低價(jià)的窮困地區(qū)的土地，數(shù)量是極其龐大的。且越是窮困的地區(qū)，農(nóng)民的土地變現(xiàn)愿望越強(qiáng)烈。在“半徑越大差價(jià)越大”的指標(biāo)交易中，需要指標(biāo)的買方只可能與出價(jià)最低的賣方成交，因?yàn)橘u方競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)(整理指標(biāo)潛力大，且變現(xiàn)愿望強(qiáng))，整個(gè)指標(biāo)交易就變成純粹的買方市場(chǎng)，需要指標(biāo)的發(fā)達(dá)城市地區(qū)就可以用極低的價(jià)格來(lái)從農(nóng)村獲得土地指標(biāo)，城市向農(nóng)村輸送的土地利益就會(huì)更少。而在“半徑較小”的指標(biāo)交易中，因?yàn)檎碇笜?biāo)難度大且農(nóng)民變現(xiàn)愿望不很強(qiáng)，甚至可以對(duì)土地利益有較高期待時(shí)，就更容易形成一個(gè)相對(duì)平衡的土地指標(biāo)交易市場(chǎng)，從而可以讓農(nóng)民得到更多土地利益的好處，雖然從資源配置上講有不足。

　　或者說(shuō)，正是中央政策禁止土地指標(biāo)跨地區(qū)交易，保護(hù)了農(nóng)村和農(nóng)民的利益。周其仁看不到這一點(diǎn)，十分奇怪。

　　第二點(diǎn)評(píng)論周其仁講的“連隊(duì)一拆掉，建設(shè)用地節(jié)約40萬(wàn)畝，不知道怎么用，只能是復(fù)墾打糧食”。這話很有趣，只能復(fù)墾打糧食?復(fù)墾打糧食有什么不好?過(guò)去因?yàn)榻ㄟB隊(duì)需要，將耕地占用成了建設(shè)用地，現(xiàn)在不需要建設(shè)用地了，自然應(yīng)當(dāng)復(fù)墾打糧食，因?yàn)榉N糧有收益。我在農(nóng)村調(diào)查，農(nóng)民不用宅基地后，就將宅基地復(fù)墾打糧食，這是利國(guó)(增加了耕地)，利民(可以有糧食收入)的好事，為什么周其仁不滿意呢?

　　周其仁的不滿意，其實(shí)是誤解了土地制度尤其是誤解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。按增減掛鉤，經(jīng)國(guó)土部批準(zhǔn)，一些省市可以在一定范圍內(nèi)開展農(nóng)村建設(shè)用地減少和城市建設(shè)用地增加相掛鉤的試驗(yàn)，目的一是保護(hù)耕地總量不減少，二是適當(dāng)?shù)鼐徑獾胤秸ㄔO(shè)用地指標(biāo)不足的壓力。

　　這里要注意，建設(shè)用地指標(biāo)不足，是中央為控制地方建設(shè)用地規(guī)模而下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃，是指標(biāo)，是計(jì)劃，而非實(shí)地。計(jì)劃和指標(biāo)是可以調(diào)控的，若地方的確需要更多建設(shè)用地，中央是可以依據(jù)實(shí)際情況給予增加和擴(kuò)大的。推出增減掛鉤政策，只是在主導(dǎo)的建設(shè)用地制度安排之下進(jìn)行的一個(gè)小補(bǔ)充。

　　當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地?cái)?shù)量很龐大，至少有2億多畝。當(dāng)下的中國(guó)，若這2億多畝農(nóng)村建設(shè)用地全都整理出來(lái)進(jìn)入到城市新增建設(shè)用地，則城市承受不了。黑龍江農(nóng)墾區(qū)的一個(gè)連隊(duì)拆掉了，就可以節(jié)約出40萬(wàn)畝建設(shè)用地，可以想象該可以形成多少建設(shè)用地指標(biāo)?這些指標(biāo)若可以如周其仁講的賣到重慶、上海、北京去，我們就該再建N多個(gè)中國(guó)直轄市了。重慶、上海、北京三地一年的總新增建設(shè)用地還不到40萬(wàn)畝，黑龍江墾區(qū)一個(gè)連隊(duì)就有了40萬(wàn)畝指標(biāo)，那該還有多少指標(biāo)可賣?這樣的指標(biāo)，若可以跨區(qū)域流動(dòng)，所有窮地方都愿賣指標(biāo)，指標(biāo)數(shù)量龐大，就不可能賣出高價(jià)，甚至根本就賣不出去。那就等著?要等多少年?按目前城市建設(shè)需要，至少要等三五十年?大部分地區(qū)農(nóng)村等不到那么久，而現(xiàn)在黑龍江墾區(qū)連隊(duì)已拆除，不復(fù)墾為耕地，閑在那里，就什么價(jià)值也產(chǎn)生不了。

　　增減掛鉤政策本來(lái)是為了保護(hù)耕地，多復(fù)墾耕地。且也只是一個(gè)小政策。若所有農(nóng)村建設(shè)用地都可以自由競(jìng)爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)取進(jìn)入增減掛鉤立項(xiàng)，可以立項(xiàng)的就一定是愿意出價(jià)最低者，這樣就至少不再能通過(guò)增減掛鉤來(lái)實(shí)現(xiàn)城市利益向農(nóng)村的輸送。要實(shí)現(xiàn)這種輸送，有兩個(gè)辦法可解，一是限定范圍，二是立項(xiàng)。兩者的結(jié)果都是，只有少數(shù)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地可能獲得較大的增減掛鉤的利益。黑龍江墾區(qū)將建設(shè)用地自動(dòng)復(fù)墾為耕地，是好事，也是正常現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在全國(guó)農(nóng)村其實(shí)很普遍。如果增減掛鉤政策實(shí)施的結(jié)果是，農(nóng)民將本應(yīng)復(fù)墾為有收益的耕地的建設(shè)用地都不復(fù)墾而留在那里等立項(xiàng)，這個(gè)政策就太失敗了。

　　周其仁說(shuō)，建設(shè)用地有價(jià)值有利益。他不明白的是，建設(shè)用地和耕地的差異只是土地管理及土地審批的結(jié)果，而非本質(zhì)上有什么不同。這種用途管制，只是使土地充當(dāng)了財(cái)富再分配的手段而非有了財(cái)富本身的生產(chǎn)?；蛘哒f(shuō)，農(nóng)村建設(shè)用地本身并非財(cái)富，而是在現(xiàn)行土地管制背景和特殊的土地政策(增減掛鉤政策)下面，可以成為分享部分城市利益的手段。我們不能將手段當(dāng)成了目的本身。

　　2012年11月5日上午

　　來(lái)源：三農(nóng)中國(guó) http://www.snzg.cn

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