增減掛鉤這一制度設(shè)置并不能因此具有讓農(nóng)村建設(shè)用地本身變成資源的魔力，而不過是通過這一制度安排，使農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成城市建設(shè)用地增加的掛鉤指標(biāo)，讓農(nóng)村建設(shè)用地參與了部分城市利益的再分配。這個過程并沒有新增財富，而只有通過增減掛鉤這一特殊制度裝置而來的再分配財富。

　　一

　　目前對建設(shè)用地的崇拜已經(jīng)到了無以復(fù)加的程度。城市土地動輒拍出每畝上千萬元的天價，使土地具有了無比魔力，變得神秘難解。一般農(nóng)村的土地農(nóng)民似乎并不珍惜，棄田拋荒也是正?，F(xiàn)象，何以城市土地可以拍出天價?一種解釋是，中國實(shí)行土地用途管制，可以進(jìn)入市場拍賣的土地是城市建設(shè)性用地，因?yàn)榭梢赃M(jìn)入市場拍賣，及因?yàn)槭墙ㄔO(shè)性用地，城市土地才可以拍出上千萬元的天價。而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，其地價只能按生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的價格來計算，農(nóng)產(chǎn)品每畝產(chǎn)量為稻谷1000斤，價值1000元，當(dāng)然不可能拍出天價來。

　　因此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要土地可以用于建設(shè)性用途，可以由市場拍賣，就可以形成巨額價值。周其仁就說：“農(nóng)民自用的建設(shè)用地一旦經(jīng)由市場競價，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富”，這話是他2007年10月發(fā)表在《南方周末》一篇文章的觀點(diǎn)。2011年10月，周其仁接受《經(jīng)濟(jì)參考報》采訪時再次講到：“我下鄉(xiāng)在黑龍江，我今年到下鄉(xiāng)的地方看，當(dāng)時的連隊全拆掉了，形成小集鎮(zhèn)，這叫墾區(qū)的城鎮(zhèn)化。連隊一拆掉，建設(shè)用地算下來節(jié)約40萬畝?，F(xiàn)在當(dāng)?shù)夭恢涝趺从昧?，只能是?fù)墾打糧食。我就跟當(dāng)?shù)厝苏f，這建設(shè)用地里頭還有資產(chǎn)呢，就是原來蓋房子的權(quán)利。如果能把40萬的指標(biāo)賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、對收入分配意義非常的大。當(dāng)然，現(xiàn)在中央政策是不允許跨省交易的。為什么禁止跨省呢?就是擔(dān)心執(zhí)行上有問題。下一步能不能跨省，挑戰(zhàn)很大，還要一步一步來做”[1]。既然農(nóng)村建設(shè)用地里頭有資產(chǎn)，所以我們拚命地要將更多的農(nóng)村土地算作建設(shè)用地，比如本來是早已廢棄的磚窯，300畝，現(xiàn)在好了，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，是建設(shè)用地，本來是林地的房前屋后的林盤現(xiàn)在也算作建設(shè)用地，成都農(nóng)村僅林盤算作建設(shè)用地一項，即增加了數(shù)十萬畝的建設(shè)用地。建設(shè)用地里面有資產(chǎn)，所以要讓農(nóng)民將占地面積太大的房子拆掉，只建占地面積比較小的房子以騰出建設(shè)用地;因?yàn)榻ㄔO(shè)用地里面有資產(chǎn)，所以之前將廢磚窯復(fù)墾為耕地就浪費(fèi)了大量資產(chǎn)，所以黑龍江墾區(qū)連隊40萬畝建設(shè)用地復(fù)墾為耕地就浪費(fèi)了資源。因?yàn)榻ㄔO(shè)用地里面有資產(chǎn)，所以要節(jié)約建設(shè)用地而浪費(fèi)耕地?

　　這樣事情就變得十分滑稽起來。

　　二

　　城市建設(shè)用地之所以值錢，是因?yàn)橥恋匚恢貌豢梢苿?，而城市?guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效益使不同位置的土地具有完全不同的商用價值從而出現(xiàn)了因?yàn)橥恋匚恢貌煌鴣淼耐恋丶壊畹刈?，城市黃金地帶的土地因其稀缺和高商用價值，可以每畝拍出上千萬元的高價，邊緣地帶的土地商用價值較小，只能拍出百萬元的價格。中國為了保護(hù)耕地，對城市建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的計劃控制，在中國快速城市擴(kuò)展的過程中，國家保持偏緊的新增城市建設(shè)用地的供給，從而進(jìn)一步加劇了城市建設(shè)用地的稀缺，導(dǎo)致城市建設(shè)用地的高價。離開土地位置及國家保持偏緊的城市建設(shè)用地供給，我們無法理解城市建設(shè)用地的天價。

　　也就是說，若沒有區(qū)位優(yōu)勢，沒有建設(shè)用地的稀缺，建設(shè)用地就沒有可以產(chǎn)生天價的魔力，這就是為什么農(nóng)民將不再住人的宅基地(農(nóng)村建設(shè)用地)復(fù)墾的原因，也是黑龍江墾區(qū)只能將40萬畝建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的原因：復(fù)墾為耕地可以種糧，而建設(shè)用地空在那里，什么用途都沒有，什么收入也沒有，哪里有什么資產(chǎn)?

　　周其仁講，建設(shè)用地里面有資產(chǎn)，這是因?yàn)閲临Y源部設(shè)計了一個政策叫做“城鄉(xiāng)建設(shè)用增減掛鉤”政策。增減掛鉤政策的本意是，既然地方政府都有極高的增加建設(shè)用地指標(biāo)的積極性，從保護(hù)耕地不減少的角度看，如果農(nóng)村可以減少建設(shè)用地，將減少的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，則城市可以相應(yīng)增加建設(shè)用地。這樣，建設(shè)用地總量沒有增加，耕地總量也沒有減少，但城市所需要的建設(shè)用地增加了。這樣一來，就將價值較少的農(nóng)村建設(shè)用地變成了價值更高的城市建設(shè)用地。

　　國土資源部將城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地這樣一掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地就有了與此前相當(dāng)不同的屬性。比如作為宅基地的農(nóng)村建設(shè)用地，按《土地管理法》，是不能流轉(zhuǎn)不能用于農(nóng)戶自住以外的商業(yè)目的的，現(xiàn)在則可以通過減少農(nóng)村宅基地獲得相應(yīng)城市建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地起到了為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)的作用?；蛘哒f，因?yàn)橹皣也扇∑o的城市建設(shè)用地供給策略，導(dǎo)致城市建設(shè)用地總量上的稀缺，由此形成一個城市建設(shè)用地指標(biāo)價，這個指標(biāo)價顯然是浮動的。即如果建設(shè)用地指標(biāo)量比較大，城市需要建設(shè)用地的稀缺就比較小，指標(biāo)價就比較低。如果城市建設(shè)用地指標(biāo)供給較少，城市建設(shè)用地稀缺程度就比較高，指標(biāo)價相應(yīng)就高。在國土資源部沒有為地方政府增加建設(shè)用地開“增減掛鉤”的口子時，決定地方政府城市建設(shè)用地稀缺程度的是國家每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)。地方政府越是有剛性的城市建設(shè)用地需求，國家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)越少，則城市建設(shè)用地缺口就越大，稀缺程度就越高。但在某些地區(qū)，因?yàn)槌鞘行略鰟傂越ㄔO(shè)用地需求并不大，而中央下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)比較多，城市建設(shè)用地缺口就比較小，甚至沒有缺口，這樣建設(shè)用地指標(biāo)就不存在稀缺性，指標(biāo)就用不出去，指標(biāo)就根本不值錢。

　　只有存在指標(biāo)缺口的地方政府，才會試圖通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這個政策口子，通過整理農(nóng)村建設(shè)用地來為城市增加建設(shè)用地指標(biāo)。既然地方政府是為了彌補(bǔ)城市建設(shè)用地指標(biāo)的不足，地方政府就一定要讓最容易整理出農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村進(jìn)行建設(shè)用地整理。農(nóng)村建設(shè)用地越多，越是容易整理出農(nóng)村建設(shè)用地，則地方政府可以獲得從農(nóng)村建設(shè)用地減少而增加的城市建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)就越容易，也越廉價。只有當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地很少且整理成本很高時，地方政府要獲得掛鉤指標(biāo)不可能不花大代價。但如果整理成本實(shí)在太高，已經(jīng)高過地方城市建設(shè)用地稀缺所具有的價格，地方政府就不會再來整理農(nóng)村建設(shè)用地了。

　　正是因?yàn)檗r(nóng)民可以減少農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量和難度決定了農(nóng)村建設(shè)用地的價格，若擴(kuò)大增減掛鉤的范圍，及增加可以被稱為農(nóng)村建設(shè)用地的土地類型(比如既然林地可以算進(jìn)去，就也將荒地算進(jìn)去?)，則范圍越大，可整理的農(nóng)村建設(shè)用地越多，整理出來形成的農(nóng)村建設(shè)用地就越是廉價不值錢。當(dāng)前全國僅農(nóng)民宅基地就有2億多畝，按說至少可以整理出一億畝出來，再加上諸如農(nóng)村廢棄廠礦用地，又是幾千萬畝，而當(dāng)前全國每年城市新增建設(shè)用地最高峰的年度也只有600多萬畝。僅僅是農(nóng)村可以整理節(jié)余出來的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到城市新增建設(shè)用地上去，就夠全國用三、四十年，而其實(shí)每年國家仍然是給地方新增了建設(shè)用地指標(biāo)。而且，當(dāng)前正是中國城市化最快的時期，再過20年，中國的城市化已經(jīng)結(jié)束，城市面積的擴(kuò)張也就結(jié)束了，城市也就不再會要新增建設(shè)用地而只需要城市內(nèi)部土地之間進(jìn)行用途調(diào)整和內(nèi)涵擴(kuò)張了。這樣一來，農(nóng)村整理節(jié)余出來的建設(shè)用地指標(biāo)又從哪里獲得價值?

　　這本來是并不難算的一筆帳。周其仁舉例的黑龍江墾區(qū)的一個連隊就可以節(jié)余出40萬畝建設(shè)用地，若增減掛鉤足以供北京、上海、天津、重慶四大直轄市一年的新增建設(shè)用地量。而這四大直轄市是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快最繁榮也最有錢的地區(qū)，若這個連隊的40萬畝建設(shè)用地不復(fù)墾為耕地，而是排隊等跨地區(qū)流轉(zhuǎn)以形成實(shí)現(xiàn)里面的“資產(chǎn)”價值，那該還要等多少年?等得到嗎?憑什么等到?周其仁說這40萬畝建設(shè)用地里頭還有資產(chǎn)時，他無疑是說，國家每年下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)里面有資產(chǎn)，既然如此，國家每年為每個省多下達(dá)40萬畝“資產(chǎn)”，即使一畝只值20萬，40萬畝也值800億啊!

　　當(dāng)前國家要求增減掛鉤必須在區(qū)縣范圍內(nèi)進(jìn)行，且限制了每年可以進(jìn)行增減掛鉤的指標(biāo)數(shù)量(一般為國家下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)的大約10%)，如此，才能使某些整理農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)難度大的地區(qū)形成較高的指標(biāo)價，也才能讓諸如成都市一些特大城市可以借增減掛鉤來實(shí)現(xiàn)城市利益向農(nóng)村的輸送。增減掛鉤這一制度設(shè)置，并不能因此而有讓農(nóng)村建設(shè)用地本身變成資源的魔力，而不過是用這一制度安排，使農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成城市建設(shè)用地增加的掛鉤指標(biāo)，讓農(nóng)村建設(shè)用地參與了部分城市利益的再分配。這個過程并沒有新增財富，而只有通過增減掛鉤這一特殊制度裝置而來的再分配財富。

　　三

　　這里，我們尤其要分析一下建設(shè)用地這個詞。黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個最大弊病是用概念思考而不明白不懂得概念背后的事，及概念背后的機(jī)制。中國實(shí)行土地用途管制，土地按用途一般可以分為三種類型，即建設(shè)用地，耕地，未利用地。建設(shè)用地又可以劃分為城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，城市建設(shè)用地又可以進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)營性建設(shè)用地、工礦用地和公益事業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地又可以細(xì)分為宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益事業(yè)和公共工程建設(shè)用地等等。

　　我們來看城市經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，雖然國土資源部“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策將這兩類土地聯(lián)系在一起了，但這其實(shí)是完全不同的兩類土地，性質(zhì)不同，用途不同，法律規(guī)定不同，幾乎沒有相同之處。唯一相同的是，將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，可以保證耕地不減少。但正如實(shí)踐中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題一樣，要減少農(nóng)村建設(shè)用地，各地立馬想到的是拆農(nóng)民房子，讓農(nóng)民上樓，農(nóng)民上樓后生產(chǎn)不便生活不便那就顧不得了。或者說，目前為了保證耕地不減少又滿足地方政府增加城市建設(shè)用地辦法的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”存在一個嚴(yán)重問題是折騰農(nóng)民，拆農(nóng)民的房子。拆房子是要付出代價的，是資源浪費(fèi)的，有這個必要嗎?

　　既然只是為了耕地不減少又讓城市可以新增建設(shè)用地，為什么不通過開墾農(nóng)村未開發(fā)地來與城市新增建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤呢?未開發(fā)地完全可以命名為待建設(shè)用地，或未建設(shè)用地，仍然是建設(shè)用地之間的掛鉤啊。若用開墾未開發(fā)地來與城市新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，至少有兩大好處：一是成本比節(jié)余農(nóng)村宅基地要低得多，且資源極為豐富;二是不必折騰農(nóng)民，不用拆農(nóng)民房子造成不必要的資源浪費(fèi)。

　　更有趣的是，因?yàn)閽煦^政策，使農(nóng)村建設(shè)用地比耕地從理論上講要值錢得多，農(nóng)民就拚命要將耕地算作建設(shè)用地，很多根本不可能復(fù)墾為耕地的廢棄工礦地現(xiàn)在突然價值萬金成了寶貝，耕地反而沒有好好利用。

　　當(dāng)前學(xué)術(shù)界及政策部門不研究具體實(shí)踐，很多決策和結(jié)論都是望文生義。這樣的決策所造成的實(shí)踐惡果，讓社會資源被白白地浪費(fèi)掉了，實(shí)在是可惜得很。當(dāng)前仍在全國各地轟轟烈烈地開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，誤會了城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地本質(zhì)的不同，將本來是完全不同的兩類土地混為一談，造成實(shí)踐的混亂。而像周其仁這樣的土地資源問題專家也稀里糊涂地掉到坑里，是為可嘆。

　　2012年11月8日晚

　　[1] 周其仁：“以土地轉(zhuǎn)用抑制土地財政，成都模式可行”，《經(jīng)濟(jì)參考報》2011年10月31日

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