摘要：農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國家資源的不斷輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的契機(jī)。然而，資源輸入鄉(xiāng)村社會，基層組織卻無法有效承接，并遭遇官民不合作的困境?；鶎咏M織主要呈現(xiàn)出兩種樣態(tài)：消極作為與難以作為，以及富人和灰黑勢力主政后的擺平式“積極”治理。兩種治理形態(tài)皆導(dǎo)致國家公共資源的耗損，基層組織的權(quán)威與合法性進(jìn)一步下降。在資源不斷輸送的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機(jī)會主義農(nóng)民等幾個行動主體相賴相生，形成分利秩序，普通民眾被排除在外，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)內(nèi)卷化。從根本上說，這是國家在壓力型體制與有效治理之間產(chǎn)生的張力，并在推動鄉(xiāng)村社會從整體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的結(jié)果。這一轉(zhuǎn)向試圖建立新的公共規(guī)則，卻使得鄉(xiāng)村治權(quán)弱化，缺乏公共規(guī)則實(shí)踐的強(qiáng)制力保證，造成國家、基層組織與農(nóng)民三者之間的利益與責(zé)任的連帶制衡關(guān)系發(fā)生斷裂，鄉(xiāng)村治理陷入新困境。 

　　關(guān)鍵詞：資源分利 秩序內(nèi)卷化 鄉(xiāng)村治權(quán) 技術(shù)治理 

　　一問題的提出 

　　2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動，國家一系列惠農(nóng)政策出臺，鄉(xiāng)村體制發(fā)生變革。國家資源輸入為農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理帶來新的契機(jī)。在資源下鄉(xiāng)的背景下，當(dāng)前基層治理呈現(xiàn)怎樣的態(tài)勢，鄉(xiāng)村治理是否獲得改善?這一問題成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。 

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革受到農(nóng)民擁戴，一定程度上鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增強(qiáng)了國家的合法性。有學(xué)者認(rèn)為，這是包干到戶以來的又一重大制度創(chuàng)新，將大大有助于農(nóng)民的“增收減負(fù)”(趙陽，2001;周黎安、陳燁，2005)。還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是農(nóng)民減負(fù)的問題，其實(shí)質(zhì)更是政治權(quán)力和政治權(quán)利的變革和調(diào)整的過程，為農(nóng)村的政治發(fā)展創(chuàng)造了條件(王習(xí)明，2005)。然而，稅費(fèi)改革初期所釋放的經(jīng)濟(jì)效能和政治效能很快消逝，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消雖然增強(qiáng)了農(nóng)民對國家的政治認(rèn)同，但同時削弱了基層組織的治理權(quán)力與治理能力，鄉(xiāng)村治理遭遇新一輪危機(jī)。由于稅費(fèi)取消所帶來的鄉(xiāng)村財(cái)政困境造成農(nóng)村公共品供給嚴(yán)重短缺，基層組織演變?yōu)樗缮⒌?ldquo;懸浮型”政權(quán)(周飛舟，2006)，對上與對下均呈現(xiàn)出“策略主義”(歐陽靜，2011)的運(yùn)作邏輯。這一治理危機(jī)也在一定程度上導(dǎo)致地方向中央“反倒逼”，迫使其采取新的措施、輸入更多的資源進(jìn)行應(yīng)對(李芝蘭、吳理財(cái)，2005)。為此，國家開始逐步加大對農(nóng)村的項(xiàng)目投入和惠農(nóng)政策的傾斜，一定程度上緩解了一些地區(qū)鄉(xiāng)村財(cái)政資金困境，為農(nóng)村公共服務(wù)的改善提供了條件。同時，中央與地方政府大力提倡“雙帶”路線，鼓勵先富群體的帶頭致富與帶領(lǐng)致富[1]，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，尤其期待富人能夠通過爭取各種公共的與私人的資源來改善農(nóng)村公共品的短缺困境。 

　　但是，越來越多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民從義務(wù)本位走向權(quán)利本位(陳鋒，2012a)，無理上訪戶、謀利型的釘子戶、灰黑勢力等農(nóng)村邊緣群體快速崛起(申端鋒，2009;陳柏峰，2011a;田先紅，2012;狄金華，2011)，官民協(xié)商合作變得困難，在公共品供給和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定等方面，鄉(xiāng)村治理遭遇“內(nèi)卷化”[2]的困境,資源輸入并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的效用。那么，資源下鄉(xiāng)的背景下，基層治理何以不能有效承接資源的輸入?鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的形成機(jī)制是什么?這些問題仍然有待解答。 

　　本文是基于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個案研究，在北鎮(zhèn)范圍內(nèi)圍繞著資源下鄉(xiāng)背景下的基層治理實(shí)踐形成一個“鄉(xiāng)域政治”(吳毅，2007a)，這一整體性事實(shí)構(gòu)成了本文意義上的個案。也就是說，這里的個案不僅僅是單個事件或者單個村莊，其研究單位是鄉(xiāng)域，鄉(xiāng)域并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是將其重點(diǎn)落在“域”中，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是作為一個地理區(qū)位的大致范圍，而“發(fā)生在鄉(xiāng)域政治’的‘域’無疑是一個布迪厄意義上具有相對自主意義的完整的時空關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”(吳毅，2007a：600)。正是這個意義上，“鄉(xiāng)域”的概念更是一個場景化的開放概念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為大致區(qū)劃了場景，但因其落腳于“域”，就使該區(qū)劃具有了空間開放性、時間延展性和政治運(yùn)作影響因素穿透性和多維性的網(wǎng)狀化特征(狄金華,2008)。正如羅伯特·斯特克對個案的界定，“個案可以簡單,也可以復(fù)雜。它可以是一個兒童、一間兒童教室,或是一個事件,一次發(fā)生……它是許多個中間的一個……個案是一個有界限的系統(tǒng)”(轉(zhuǎn)引自盧暉臨、李雪，2007)。在斯特克這里，個案既是有界限的區(qū)分，同時也可構(gòu)成相對自成一體的系統(tǒng)。筆者曾在2009年7月、2011年12月至2012年7月在D市北鎮(zhèn)[3]進(jìn)行為期約180天的田野調(diào)查，主要通過深度個案訪談和參與式觀察獲得田野資料。北鎮(zhèn)是中國北方一個普通的小鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的12個村落在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地理位置、資源占有和分布以及治理樣態(tài)等方面均有差異，這為筆者比較不同類型的村級治理，挖掘其根本機(jī)制提供有利條件。正是這一個意義上，個案研究雖然不具有抽樣代表性的意義，也沒有追求代表性的旨趣(吳毅，2007b)，但卻因具有典型性而可能具有類型代表性(王寧，2002)，而長時間對于個案的前史與后果的觀察(朱曉陽，2011)，以及將宏觀與微觀、特殊與普遍結(jié)合起來進(jìn)行機(jī)制的探究則可能對個案進(jìn)行拓展和延伸(盧暉臨、李雪，2007)，進(jìn)而深入探究事物發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制。因此，本文通過對北鎮(zhèn)多個村落的觀察和研究，探討在資源輸入背景下，基層組織所呈現(xiàn)的消極作為和擺平式的“積極”治理兩種主要形態(tài)，探究這兩種形態(tài)如何形成了分利秩序，使得國家與地方的公共資源遭受侵蝕，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探究鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的機(jī)制，并從基層治理轉(zhuǎn)型反觀國家治理治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐邏輯，探討走出內(nèi)卷化困境的根本出路。 

　　二文獻(xiàn)回顧 

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，國家不再從農(nóng)村提取資源，反而輸入資源。但二者的核心均在于如何對接國家、基層組織與農(nóng)民的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)資源流動的暢通，完成國家或基層治理的目標(biāo)。因此，資源流動過程中所產(chǎn)生的基層治理困境，既是現(xiàn)實(shí)問題，也是歷史問題。近百年的鄉(xiāng)村治理史中，中國基層治理幾度陷入內(nèi)卷化的困境。對于這一現(xiàn)象，學(xué)者主要從國家與代理人的視角進(jìn)行了深入探討。 

　　一些學(xué)者從國家視角出發(fā)探討國家政權(quán)內(nèi)卷化，認(rèn)為這是國家政權(quán)現(xiàn)代化過程中從農(nóng)村過度汲取資源卻又缺乏提取手段的結(jié)果。早在20世紀(jì)上半葉，杜贊奇(2008)在華北農(nóng)村研究發(fā)現(xiàn)，受西方入侵影響，國家竭盡全力加深對鄉(xiāng)村社會的控制，尤其是從鄉(xiāng)村社會汲取財(cái)源用于政治現(xiàn)代化建設(shè)。然而，國家在基層的權(quán)力擴(kuò)張卻并沒有相應(yīng)的官僚化能力作為保障，在征稅和地方治安等方面仍然十分薄弱，國家不得有意或無意啟用吏役作為國家經(jīng)紀(jì)人進(jìn)入村莊收稅，從而形成對上中飽私囊、對下敲詐勒索的營利性經(jīng)紀(jì)，造成第一波國家政權(quán)內(nèi)卷化困境。第二波鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化發(fā)生于1990年代的中后期，三農(nóng)危機(jī)全面爆發(fā)，以致基層干部發(fā)出“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的吶喊(李昌平，2002)。對于這一困境，許多學(xué)者認(rèn)為其根本原因仍然在于中央政府。一因1990年代開始實(shí)行“分灶吃飯”、1994年開始實(shí)施“分稅制”改革，這使財(cái)稅資源自下而上集中，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配(管清友、邵鵬，2002;吳理財(cái)、李芝蘭，2003)。二因國家為加快推動現(xiàn)代化建設(shè)，通過壓力型體制將各種升級達(dá)標(biāo)任務(wù)層層轉(zhuǎn)移至地方政府，但又缺乏提取資源的制度化和組織化手段，使得鄉(xiāng)村組織形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，蠶食著國家從農(nóng)民手中提取的資源，造成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)增加和農(nóng)民負(fù)擔(dān)增重(賀雪峰，2007)。 

　　另一方面，一些學(xué)者從代理人視角探討基層治理困境，指出基層組織具有自身的獨(dú)立利益，具有謀利性、自利性和權(quán)宜性特征，使基層組織偏離其應(yīng)當(dāng)履行的公共職責(zé)，出現(xiàn)了目標(biāo)替代。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織研究中，很多學(xué)者將其比附為企業(yè)經(jīng)營者(Oi，1995;Walder，1995;Peng,2001)、“干部經(jīng)營者”(Shue,1988)、“政權(quán)經(jīng)營者”(張靜，2000)、“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”(楊善華、蘇紅，2002)等角色。在村級組織研究中，有學(xué)者從制度文本以及理想目標(biāo)分析，認(rèn)為鄉(xiāng)村干部在基層治理中扮演代理人與當(dāng)家人的雙重角色(徐勇，1997)。“雙重角色”的提法更多是從制度文本及理想目標(biāo)上所做的靜態(tài)分析。在實(shí)踐中，杜贊奇(2008)的“經(jīng)紀(jì)模式”仍然具有啟發(fā)性的意義，它強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村干部居于國家與鄉(xiāng)村社會之間，在完成國家治理目標(biāo)的同時，也借此實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為國家提取資源過程中所產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要是由基層組織造成的(鄧大才,2001;Bernstein&Lǜ,2003;Wedeman,1997:805-931)。 

　　國家視角與代理人視角從自上而下的角度與自下而上的角度分別對資源提取過程中的治理困境進(jìn)行解讀。這雖然基于國家提取鄉(xiāng)村社會資源的背景，但是，對于當(dāng)前自上而下輸入資源仍具啟示意義。國家視角指出了國家目標(biāo)(如現(xiàn)代化建設(shè)而過度提取資源)、國家能力(如官僚化能力不足而啟用經(jīng)紀(jì)模式)以及國家體制(如壓力型體制而層層下達(dá)指標(biāo))等對于資源流變的影響。代理人視角則強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村組織雖受國家與鄉(xiāng)村社會制約，卻利用信息不對稱來實(shí)現(xiàn)自利性目標(biāo)。當(dāng)前，國家自上而下輸入資源，除了普惠性資源以外，以鄉(xiāng)村組織的“爭資跑項(xiàng)”與財(cái)政資金的專項(xiàng)化來實(shí)現(xiàn)的，國家在資源輸入的過程中主要扮演的是資源供給者的角色。資源輸入的困境似乎可以將其歸結(jié)為基層代理人的謀利化問題。然而，近年來普遍推行的項(xiàng)目制，在資金流動的過程中已經(jīng)很大程度上繞開了鄉(xiāng)村組織，基層代理人主要成為項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)調(diào)者?；鶎哟砣擞秩绾潍@得贏利的空間?項(xiàng)目資源何以遭受蠶食? 

　　在國家視角與代理人視角下，農(nóng)民在資源流變的過程中均有意無意成為任由國家和基層代理人擺布的受眾，而且忽視了農(nóng)民自身的嚴(yán)重分化。從委托-代理模式來說，基層組織既是國家的代理人，同時也是農(nóng)民的代理人。盡管在國家、基層組織、與農(nóng)民的三層關(guān)系中，農(nóng)民總體處于弱勢。但是，在國家逐步繞開基層組織的項(xiàng)目輸入中，農(nóng)民是否順利對接國家的資源輸入，恰是資源流變過程中極為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。缺乏農(nóng)民視角，缺乏對國家、基層組織與農(nóng)民之間所形成的多重關(guān)系的認(rèn)識，也就難以理解資源流變過程中所形成的治理困境。 

　　三 消極作為與“不出事”的邏輯 

　　消極作為是指基層干部在鄉(xiāng)村治理中表現(xiàn)出消極敷衍的心態(tài)及行為，他們遵循“不出事”的邏輯而不主動介入公共事務(wù)。消極作為下的基層組織則類似于“維持會”，村干部的角色更像是“撞鐘者”(吳毅，2007b)。當(dāng)前，消極主義和策略主義是處于“夾心層”的基層組織普遍具有的心態(tài)，鄉(xiāng)村干部“不得罪”(王會，2011)與“不出事”(賀雪峰、劉岳，2010;鐘偉軍，2011)的行為邏輯盛行。在國家輸入資源的過程中，一些村干部不僅沒有主動爭取的意愿，而且對于一些完全分配性的資源也盡量回避，使得資源與農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)對接，農(nóng)村公共服務(wù)難以獲得改善。 

　　在北鎮(zhèn)調(diào)查時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長告訴筆者，很多“一事一議”的項(xiàng)目，只要村級組織上報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長再向縣里各個部門做點(diǎn)工作，基本上都能獲批，但他們每年積極動員各村爭取這些資金項(xiàng)目，一些村級組織總不為所動。以2011年村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目計(jì)劃申請為例(見表1)，北鎮(zhèn)12個行政村中，北村、廟村、石村、東村、洞村、窯村、福村等7個村提出項(xiàng)目申請，并全部獲批。然而，其他5個村在近5年從不主動申請項(xiàng)目。用包村干部民政辦李助理的話說，“他們從來沒有主動和我們這些包村干部說說村里有哪些需要，讓我們一起幫忙爭取一下什么項(xiàng)目，總是連個人影都找不著，甚至把項(xiàng)目申請下來趕著給他，他們都不要，一點(diǎn)積極性都沒有”[4]。嶺村村主任在訪談中毫不掩飾的說，“我才不去爭取什么項(xiàng)目，很多項(xiàng)目送我都不要”。[5] 

　　表1北鎮(zhèn)2011年度擬開展村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目計(jì)劃申請總表

　　這7個村莊中，除了廟村[6]以外，其他6個村莊在北鎮(zhèn)都屬于擁有相對固定集體經(jīng)濟(jì)收入的村莊，一般年收入在15萬-100萬不等。而像溝村、嶺村等集體經(jīng)濟(jì)較差的村，幾乎沒有村集體收入，完全依靠上級轉(zhuǎn)移的財(cái)政支付來保障村務(wù)的勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)。這些村一般也都不愿意申請項(xiàng)目，比較消極。注：本表數(shù)據(jù)來源于北鎮(zhèn)經(jīng)管站統(tǒng)計(jì)上報(bào)的匯總材料。 

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，村莊的公共品供給主要依靠從村民手中提取的“公益金”與“兩工”(義務(wù)工和積累工)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，這兩項(xiàng)都被取消，國家出臺了“一事一議”制度與財(cái)政獎補(bǔ)制度[7]，試圖建立政府資助、農(nóng)民參與、社會支持農(nóng)村的公共品供給制度。“一事一議”制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是在國家投入的基礎(chǔ)上，鼓勵地方積極配套與、民眾參與共同推進(jìn)農(nóng)村的公共品供給，并堅(jiān)持農(nóng)民自愿的選擇，以避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加。按照財(cái)政獎補(bǔ)制度規(guī)定，財(cái)政獎補(bǔ)資金只占項(xiàng)目總額的1/3，剩余2/3由村級組織通過“一事一議”制度進(jìn)行籌資籌勞，且對農(nóng)民的籌資酬勞有著限額規(guī)定。D市限定了2012年村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”籌資籌勞上限標(biāo)準(zhǔn)：籌資90元/人·年、籌勞10個工日/勞動力·年、以勞折資50元/工日。2010年，其籌資限額則只有70元/人·年。然而，無論是多少元的限額，“一事一議”籌資酬勞的制度在基層都無法落實(shí)。稅費(fèi)改革之后，基層組織幾乎沒有任何能力從農(nóng)民手中籌集資金。因此，集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊并無能力承擔(dān)相應(yīng)的配套資金，也就無法承接相應(yīng)的項(xiàng)目。如此一來，“一事一議”和財(cái)政獎補(bǔ)制度，在集體經(jīng)濟(jì)薄弱村莊，并未實(shí)現(xiàn)“雪中送炭”，而對村集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)村莊來說，卻是“錦上添花”。項(xiàng)目分布在貧富村莊之間的差距越拉越大，村莊公共品供給需求與國家資源輸入的供給目標(biāo)脫離，農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。 

　　此外，項(xiàng)目的實(shí)施通常涉及到村民的一些配合性工作。然而，當(dāng)前農(nóng)村普遍遭遇釘子戶無法治理的困境，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施難度大大增加甚至無法實(shí)施，這成為鄉(xiāng)村干部實(shí)行消極無為應(yīng)對資源輸入的另一重要原因。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樯贁?shù)釘子戶無法治理導(dǎo)致公共品供給失效已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象。用村干部的話說：“凡是與老百姓打交道的地方，涉及到一點(diǎn)利益，就有可能被刁難”。 

　　案例1 2007年，嶺村通過上級政府爭取到了一個“村村通”項(xiàng)目，該項(xiàng)目將1993年所建的7米寬的土坯路改成6米寬的柏油路。10多年來，土坯路的兩側(cè)路基日益被在路邊種田的農(nóng)戶蠶食，目前路基只剩下5米左右。村干部對沿線40多戶農(nóng)民做工作，然而直接同意退出來的老百姓卻只有五六戶，十多戶提出驚人的賠償條件，退讓二分地就要5000元賠償。其他農(nóng)戶表示“別人給什么標(biāo)準(zhǔn)，我也得給什么標(biāo)準(zhǔn)，如果他們都讓地，我也讓地。”嶺村村干部幾次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長請示，鎮(zhèn)黨委書記還親臨現(xiàn)場查看，但最后的答復(fù)是，盡力做群眾工作，堅(jiān)決不能讓群眾上訪。最后，思想工作失敗，原本6米寬的道路規(guī)劃改成了4米。路面工程結(jié)束，路基兩側(cè)排水溝修建工作又遭遇村民阻撓。排水溝要占一定的土地面積，農(nóng)民又一次提出賠償要求，還有少數(shù)人坐地起價。村民與村干部談判最終破裂。工程中斷一個多月后，施工方無奈撤離，雙紅線公路也因此成為一條沒有排水溝的殘缺公路。 

　　在案例1中，嶺村公路及排水溝修建過程，村干部只是要求農(nóng)民退還其侵蝕的集體土地，合情合理也合法，但遭到農(nóng)民抵抗。最后，他們不得不妥協(xié)與退讓，直至最終放棄。 

　　2012年夏天，接連幾場大雨過后，嶺村公路上的積水無法排出，全部流向了兩旁的玉米地，最終導(dǎo)致玉米根部全部浸沒在雨水中，發(fā)生潰爛。村民怨聲載道，但是鄉(xiāng)村組織已無能為力。受這一事件的影響，嶺村村干部參與村務(wù)的積極性深受打擊，原村主任劉誠隨后主動辭職。 

　　嶺村的村干部之所以妥協(xié)，甚至直接放棄項(xiàng)目資源的輸入，主要原因在于遭遇一些謀利型的釘子戶問題，而這在北鎮(zhèn)已是普遍的情況，一些無需任何配套資金的純粹分配性的惠農(nóng)項(xiàng)目也遭遇同樣的困境。[8]少數(shù)釘子戶的漫天要價使得鄉(xiāng)村組織難以承擔(dān)公共品供給中的對接成本。嶺村村干部在治理釘子戶的困境中曾經(jīng)幾次請示過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，尋求解決辦法。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的當(dāng)前中心工作是維穩(wěn)，而不是改善農(nóng)村公共品供給，他們不僅沒有提供幫助，而且要求鄉(xiāng)村干部保證農(nóng)民的不上訪。這也意味著，村級干部如若采取強(qiáng)制手段進(jìn)行修路，一些農(nóng)民可能就會上訪，這是基層政府更不愿意看到的。換言之，在村莊公共品建設(shè)中，類似“拔釘子”這樣的行為，得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持。這似乎產(chǎn)生了這樣一個悖論，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極鼓勵村級組織爭取項(xiàng)目資源以改善農(nóng)村的公共品供給，另一方面在遭遇“釘子戶”的治理困境中，卻又成為“甩手掌柜”。這與當(dāng)前高壓的維穩(wěn)體制緊密相關(guān)，相比于信訪考核的“一票否決制”，如若因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)而引發(fā)農(nóng)民上訪甚至群體性事件，對他們來說這是得不償失，因此，項(xiàng)目建設(shè)的重要性則被擱置。 

　　與此同時，村莊的公共品建設(shè)也難以能獲得民眾的支持。作為資源分配的主體，農(nóng)民本應(yīng)是國家資源輸入的直接受益者，與其利益最為關(guān)切。但在資源分配體系當(dāng)中，絕大多數(shù)的農(nóng)民卻是一個被動的接受者，而不是參與者，更不是主導(dǎo)者。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，由于村莊公共品供給建設(shè)的資金來源主要是基層組織對農(nóng)民的稅費(fèi)提留，農(nóng)民通常十分關(guān)心這些稅費(fèi)提留的用途以及具體開支情況。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，資源下鄉(xiāng)主要成為鄉(xiāng)村組織與上級政府之間的互動過程，項(xiàng)目資金的爭取通常是鄉(xiāng)村干部動用私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)爭取而來，農(nóng)民自身并沒有投入任何人力、物力、財(cái)力參與公共事業(yè)的建設(shè)。因此，在資源輸入建設(shè)中，遭遇“釘子戶”，并直接侵害他們手中的“利益”，隨著鄉(xiāng)村社會的日益原子化，村民之間“不得罪”的邏輯盛行。不過，當(dāng)前農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生分化，農(nóng)村社會中一些“聰明人”恰恰抓住了資源下鄉(xiāng)中的獲利機(jī)會。他們深諳當(dāng)下基層組織面臨的自上而下的高壓維穩(wěn)困境，從中找出他們的軟肋進(jìn)行利益博弈，以爭取最大的好處，成為鄉(xiāng)村分利集團(tuán)中的一大主體。這些日益崛起的釘子戶、上訪戶等主義者，并非簡單是因?yàn)閭€體利益受到了侵害，更非是為了集體利益的維權(quán)斗士，其真實(shí)動機(jī)主要在于分割、蠶食國家和地方的各種流變資源，而基層組織的消極作為與普通村民的“沉默”則大大鼓勵了“釘子戶”的行為邏輯。 

　　由此，村級組織的消極作為造成以下三種后果，一是少數(shù)機(jī)會主義釘子戶的無法治理造成國家資源的無效利用和極大浪費(fèi)。二是少數(shù)機(jī)會主義釘子戶的行為邏輯將會進(jìn)一步產(chǎn)生示范效應(yīng)，鄉(xiāng)村治理陷入惡性循環(huán)。三是農(nóng)村陷入公共品供給短缺的窘境，給群眾的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響，有些甚至危及到群眾的生命安全。新一輪由公共品供給短缺造成的治理性危機(jī)反過來醞釀新的基層政治合法性困境(田先紅等，2009)。消極作為中的基層組織不僅脫離了國家，也脫離了民眾，成為了徹底的“懸浮”[9]型基層組織。 

　　四 “富、灰治村”與分利秩序的形成 

　　面對村干部普遍的消極主義情緒，地方政府并非完全消極應(yīng)對，在中央倡導(dǎo)的“雙帶”路線下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府積極鼓勵農(nóng)村中的先富群體參政，期待通過富人的帶動來克服鄉(xiāng)村治理的危機(jī)。近年來，村莊經(jīng)濟(jì)分化中的先富群體紛紛登上鄉(xiāng)村政治的舞臺(見表2)。 

　　表2北鎮(zhèn)村書記、村主任基本情況一覽表

　　與消極作為不同，“積極”作為指的是基層組織積極介入村莊的各種事務(wù)，以保證鄉(xiāng)村社會的“積極”運(yùn)作，在國家資源輸入的背景中，村干部積極更是積極爭資跑項(xiàng)來推動村莊的公共建設(shè)。表1中，7個行政村申請村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目計(jì)劃，他們的村主任全部都是當(dāng)?shù)氐拿豪习?，且都擁有一定的社會勢力。這些富人通常是“黑白兩道”通吃的“名人”，不僅與地方官員甚至更高級別的官員有些來往，而且與地方的灰黑勢力有著緊密的聯(lián)系，有些富人村干部自身就是惡勢力的代表。注：由于上級政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)70%的村莊實(shí)行書記、主任一肩挑，因此，在一些規(guī)模相對較小的村莊，一般實(shí)行書記、主任一肩挑，而設(shè)一個副主任主管財(cái)經(jīng)，實(shí)際上相當(dāng)于“村主任”的職位。 

　　富人主政在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會關(guān)系與治理能力方面具有明顯的治理優(yōu)勢。在經(jīng)濟(jì)方面，富人主政在富裕的村莊更為明顯，這些村莊通常有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐財(cái)政獎補(bǔ)制度中的資金配套困境。而且，富人也有能力為一些公益事業(yè)建設(shè)墊付資金，甚至捐贈一些資金先行完成項(xiàng)目建設(shè)。在社會交往方面，富人老板因?yàn)橛袕V闊的人脈關(guān)系，其中不乏各級政府官員。，這在深受私人“政緣關(guān)系”影響的體制下最易爭取到項(xiàng)目資源的輸入，尤其是一些不需要地方配套資金的分配性項(xiàng)目。因此，從爭取項(xiàng)目資源來改善農(nóng)村公共品供給的角度來說，富人主政成為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理想選擇，但這也意味著沒有政緣關(guān)系且村集體薄弱的村莊更加難以獲得國家資源的支持。此外，由于富人本身多從灰黑勢力轉(zhuǎn)化而來，通常擁有一些灰黑勢力的“兄弟”，在公私事務(wù)中能夠擺平各種潛在的障礙，包括村莊公共建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)常遭遇的“釘子戶”和“上訪戶”。 

　　案例2 2008年窯村鋪設(shè)柏油路并拓寬，需要拆遷農(nóng)戶王兵的一間平房的小賣部。村干部召開班子會議之后，與王兵商議，準(zhǔn)備對其進(jìn)行照價賠償。按照村民小組會議的估算，這間平房折價后約為3萬元。不過，王兵提出10萬元的賠償要求，這是村集體出價的3倍又余。一個月內(nèi)，村干部多次與王兵協(xié)商未成。2008年6月18日晚上10點(diǎn)，一些小混混來到王兵的小賣部，將小賣部的窗戶和瓦片砸碎，然后逃離現(xiàn)場。王兵深知這是因?yàn)椴煌獠疬w惹下的禍，第二天主動跑去找“黑白兩道”通吃的村主任何海協(xié)商，接受了3萬元賠償。 

　　在案例2中，窯村村主任何海并沒有直接帶著小混混去砸碎農(nóng)戶王兵的小賣部，但村民普遍認(rèn)為這是他的暗中指使。事實(shí)上，在絕大多數(shù)情況下，小混混只要在老百姓面前一站，即可起到強(qiáng)大的威懾作用，更不用說采取實(shí)際行動對其進(jìn)行制裁，“以惡治惡”的效果十分明顯。 

　　其實(shí)，當(dāng)前老百姓從義務(wù)本位走向權(quán)利本位之后，他們不懼怕政府，卻畏懼黑社會。富人與灰黑勢力主政的村干部因?yàn)閾碛谢液趧萘Χ缓ε箩斪討舻淖钃?，相反，一些釘子戶可能借此機(jī)會示好，甚至加入灰黑勢力的范圍。富人村干部動用混混這一私人暴力治理釘子戶之類的機(jī)會主義者，遵循的是“叢林法則”，不存在是否正義、合法的困境，“以惡治惡”在一些情況下甚至還能獲得一定的道義合法性。[10]正是這個意義上，地方政府十分青睞并依賴于的黑白兩道通吃的富人在村莊中主政。某種意義說，這些釘子戶、上訪戶等機(jī)會主義者的存在，正是地方政府依賴一些地方富人、灰黑社會勢力對其進(jìn)行治理的原因，這些富人與灰黑勢力村干部的能量超過了基層組織所能動員的正式治理資源，治理效果最為快捷。 

　　不過，富人與灰黑勢力并非是為民謀福祉的鄉(xiāng)紳。北鎮(zhèn)近年來涌現(xiàn)出來的富人村干部，其中以煤老板居多，且經(jīng)營著其他產(chǎn)業(yè)。富人主政確實(shí)很少直接從村莊集體收入中謀利，一些干部還為村集體的公益事業(yè)建設(shè)墊支資金。但是，富人主政盡管受到地方政府的支持和鼓勵，其自身卻是普遍性的通過賄選、脅選等手段進(jìn)行拉票(可見表2)。誠如鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳委員所言，“富人當(dāng)干部很明顯，一是國家與村里的資源，二是政治資本，三是社會地位”。[11]在當(dāng)下鄉(xiāng)村社會中，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與草率立項(xiàng)是他們的主要獲利渠道。[12]在資源輸入和地方資源資本化的大背景下，鄉(xiāng)村社會的巨大利益流量是吸引富人老板積極參政的主要動機(jī)。富人轉(zhuǎn)變身份，拓展各種人際關(guān)系，不僅能夠提升他們的社會地位，而且可以尋求更大的利益保護(hù)，為其事業(yè)發(fā)展起到推波助瀾的作用。[13]大量的富人群體也積極滲透基層組織，很快成為鄉(xiāng)村干部或市、縣人大代表，重構(gòu)基層治理結(jié)構(gòu)。他們既是致富能人，又是鄉(xiāng)村干部，還成為了慈善家[14]，但慈善之舉的背后卻是大勢攫取鄉(xiāng)村社會的存量的資源。這種掠奪方式更加隱蔽，卻是名利雙收。 

　　富人主政可以有效治理釘子戶的問題，但卻因此供養(yǎng)了一批地方灰黑勢力。這些為富人賣命的“兄弟”，不僅在富人的私人產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中謀取利益，例如管理產(chǎn)礦、發(fā)放高利貸等，而且逐步介入到國家資源輸入與地方資源資本化的過程當(dāng)中。在一些村莊可支配的項(xiàng)目建設(shè)中，富人村干部往往也是優(yōu)先考慮讓其“手下”接手。以項(xiàng)目承包的形式獲得利潤使得這些灰黑勢力的謀利行為正當(dāng)化、合法化，也更加隱蔽化。也就是說，在國家資源輸入的過程中，以及地方資源資本化所形成的從存量資源變?yōu)榱髁抠Y源的過程中[15]，鄉(xiāng)村社會形成一個巨大的利益場，他們成為了名正言順的承包商、開發(fā)商。這些資源成為滋養(yǎng)壯大他們勢力的豐富養(yǎng)料。地方社會勢力攫取的各種資源通常沒有直接損害農(nóng)民的親身利益，使得大多數(shù)百姓對于被攫取的中間資源并不敏感。在他們的意識中，富人與灰黑勢力向上級政府爭取項(xiàng)目被認(rèn)定為是他們的“本事”，農(nóng)民多少還是從中獲得了一些好處。[16]一些村干部貪腐的現(xiàn)象可能引起民眾的懷疑，多也只能私下議論或者抱怨，誰也不愿、不敢得罪這些“有頭有臉”的人。既有的相關(guān)研究也顯示，后稅費(fèi)時期，鄉(xiāng)村混混與基層組織正在日益結(jié)成同盟，共同占有和侵蝕國家自上而下的惠農(nóng)政策資源和地方發(fā)展成果(賀雪峰，2011;陳柏峰，2011b;李祖佩，2011;耿羽，2011)。 

　　通過以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，在國家資源輸入的過程中，無論是基層組織的消極作為，還是富人與灰黑勢力村干部主導(dǎo)下的“積極”治理，相關(guān)利益主體之間的微妙互動正在形塑一個龐大的分利集團(tuán)。這一分利集團(tuán)，正在以各自的方式蠶食、耗散著國家資源與地方的資源。這一分利集團(tuán)中，除了在爭資跑項(xiàng)中尋租的鄉(xiāng)村組織之外，還包括滲透進(jìn)基層組織的富人、灰黑社會勢力、以及日益崛起謀利型的釘子戶、上訪戶等機(jī)會主義者，[17]幾個利益行動主體之間聚合成為相互利用的穩(wěn)固利益聯(lián)盟。普通的農(nóng)民本應(yīng)作為國家資源輸入與地方資源資本化的最大受益者，卻被排除之外，成為沉默的大多數(shù)，并對資源的被蠶食毫無能力，被動的享有遭遇層層侵蝕的剩余資源，落單的農(nóng)民最終也就成為了真正的弱者，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”。 

　

　圖1資源流變過程與分利秩序形成的示意圖  

　　五 鄉(xiāng)村治權(quán)弱化與技術(shù)治理的限度 

　　村級組織的消極作為與“積極”作為均導(dǎo)致了國家與地方的公共資源的耗損與被侵蝕，鄉(xiāng)村社會陷入內(nèi)卷化困境，這固然與基層治理中各個利益主體的關(guān)系及其謀利型行為邏輯緊密關(guān)聯(lián)，尤其是基層代理人的自利性可謂根深蒂固。但是，這一分利秩序的形成，不能簡單視為基層利益主體謀利行為的組合，而是需要進(jìn)一步探究形塑這些利益主體關(guān)系與行為邏輯的結(jié)構(gòu)性約束或制度性關(guān)聯(lián)，分析鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的形成機(jī)制。 

　　首先，從基層組織代理人的角度來說，基層組織的分利行為是在“壓力型”政治體制下產(chǎn)生的目標(biāo)替代。資源下鄉(xiāng)背景下，基層組織擺脫了提取資源的層層壓力，但是“壓力型體制”與“錦標(biāo)賽體制”卻滲透在新時期的“爭資跑項(xiàng)”與“維穩(wěn)”兩大中心工作之中。近年來，國家自上而下對于基層組織的考核主要以目標(biāo)管理責(zé)任制的形式推行，這一制度以對人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的控制為前提，它將地方政府納入官僚制的“政治錦標(biāo)賽”(周黎安，2004)中，它在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也帶來了一些負(fù)面的影響。后稅費(fèi)時代，“爭資跑項(xiàng)”正是這一體制下的重要表現(xiàn)之一，通過激勵地方政府積極推動項(xiàng)目建設(shè)來提供鄉(xiāng)村公共品供給和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而使得基層組織采用各種手段，包括鼓勵能夠爭取項(xiàng)目并有效擺平釘子戶的富人主政，以應(yīng)對資源下鄉(xiāng)的新形勢和新困境。 

　　與此同時，隨著社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾的集中爆發(fā)，維穩(wěn)成為地方政府不可輕易觸碰的的“高壓線”，必須力保“不出事”的目標(biāo)。然而，利益博弈是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的常態(tài)，發(fā)展與穩(wěn)定之間也必然構(gòu)成張力，除非消極應(yīng)對，否則無法回避當(dāng)下的社會矛盾。通過對人事權(quán)的控制來推動下級政府實(shí)現(xiàn)“不出事”目標(biāo)，卻無法保證基層組織具備強(qiáng)大的消化問題、解決問題的能力，這就在權(quán)威體制與有效治理之間出現(xiàn)了一系列的矛盾。正是在這一背景之下，基層組織為了實(shí)現(xiàn)短期的目標(biāo)，而不擇手段、不惜代價地采取消極主義和策略主義的變通行為，由此形塑了基層治理的“不出事”的擺平邏輯，以及產(chǎn)生與地方富人與灰黑社會勢力結(jié)盟進(jìn)行擺平治理的策略主義行為。顯然，這是一種機(jī)會主義的短視行為，但對鄉(xiāng)村組織尤其是其負(fù)責(zé)人來說，卻是在既有體制之下利益最大化的理性行為。換言之，壓力型體制一方面表現(xiàn)為上級對下級的強(qiáng)制權(quán)力，形成對目標(biāo)的強(qiáng)約束，但另一方面又對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段存在低度的約束，導(dǎo)致上級政府對基層組織權(quán)力濫用的監(jiān)督失控，由此產(chǎn)生了大量的變通行為，出現(xiàn)了“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象。 

　　其次，治權(quán)弱化是資源輸入背景下基層組織與農(nóng)民無法有效對接的重要原因。在對世紀(jì)之交的三農(nóng)問題的解讀中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)妆徽J(rèn)為是鄉(xiāng)村兩級組織的權(quán)力濫用。因此，應(yīng)該借稅費(fèi)改革的契機(jī)，推動一些制改革并重構(gòu)鄉(xiāng)村的公共權(quán)力，有學(xué)者主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為派出機(jī)構(gòu)(徐勇，2003)，甚至可以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄭法，2000)。在具體的政策實(shí)踐中，國家基本上也沿著弱化鄉(xiāng)村“治權(quán)”(張靜，2000)的路徑行進(jìn)，即弱化鄉(xiāng)村組織配置各種資源的能力，這種資源既包括物質(zhì)性資源，也包括權(quán)威性資源(申端鋒，2009)。 

　　就物質(zhì)性資源來說，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，鄉(xiāng)財(cái)政收入大為減少。村一級的治理資源也在逐步被當(dāng)下的政策制度改革所掏空。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)提留的取消和“兩工”的取消意味著村級組織失去物質(zhì)資源和人力資源的基本支持。關(guān)于土地制度、林業(yè)制度等一系列政策的調(diào)整和實(shí)施，村集體進(jìn)一步失去了土地和山林這一村莊治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村集體進(jìn)一步虛化。一些村莊只能依靠上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持日常的運(yùn)作，村民自治喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障。與此同時，稅費(fèi)改革之后啟動的一輪與之相對應(yīng)的鄉(xiāng)村體制改革，也在弱化鄉(xiāng)村組織的權(quán)威性資源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層面，進(jìn)行條塊調(diào)整，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能和權(quán)力大大降低，越來越成為一個“不完全政府”。而在村一級，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“合村并組”舉措，破壞了歷史以來長期形成的小組或自然村這一熟人社會的有效治理單元，直接造成農(nóng)村管理難度與社會不穩(wěn)定因素大增，干群關(guān)系進(jìn)一步梳理。[18]鄉(xiāng)村治權(quán)弱化，使得資源下鄉(xiāng)的過程中，基層組織缺乏必要的可支配的物質(zhì)性資源與權(quán)威性資源作為保障，難以實(shí)現(xiàn)干群之間的合作，少數(shù)機(jī)會主義“釘子戶”的無法治理，正是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的后果之一。 

　　進(jìn)一步說，鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的實(shí)質(zhì)是國家推動鄉(xiāng)村社會從間接治理向直接治理轉(zhuǎn)型。間接治理指的是中國自傳統(tǒng)以來一直沿用的依托于鄉(xiāng)村的中間層對農(nóng)民進(jìn)行治理的方式。國家主要依靠士紳、家族或鄉(xiāng)村集體組織對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行治理，國家權(quán)力并不直接對接農(nóng)民。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，隨著國家在一系列政策、制度方面的調(diào)整，原本依托于鄉(xiāng)村組織進(jìn)行間接治理的模式逐步解體，而以保障個體權(quán)利為核心和以強(qiáng)化對基層代理人的監(jiān)控為目的的將國家權(quán)力直接對接農(nóng)戶作為組織機(jī)制的直接治理模式逐漸興起(田先紅，2012:79)。從宏觀的視野來看，中國30年改革歷程從雙軌制、全面市場化到行政科層化的治理改革的三個階段，呈現(xiàn)了國家從總體支配到技術(shù)治理的進(jìn)程(渠敬東等，2009)。然而，鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型與國家轉(zhuǎn)型并不同步，呈現(xiàn)出一定的滯后效應(yīng)。在1980、1990年代，鄉(xiāng)村社會很大程度上延續(xù)了“總體性支配”的路徑[19]，鄉(xiāng)村干部仍然掌握著各種物質(zhì)與非物質(zhì)資源進(jìn)行捆綁連帶進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，可以將之概括為“整體性支配”(陳鋒，2014)。整理性支配是一種偏向于追求實(shí)效的半正式治理，它與基層治理的鄉(xiāng)土性具有一定的契合性，往往通過情、理、法、利交織并用進(jìn)行“連帶式制衡”(陳鋒，2012b)，其實(shí)用主義和實(shí)效性較強(qiáng)。但通過整體性支配進(jìn)行管理通常暗含著諸多的不規(guī)范和非正式性，如何通過現(xiàn)代公共規(guī)則重新鍛造成為官學(xué)兩屆追求的新目標(biāo)。 

　　2004年以來，中央政府逐漸形成以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國新理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題(渠敬東等，2009)。也就是說，技術(shù)治理主要是通過強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的規(guī)范性，以及通過不斷改進(jìn)程序和精細(xì)技術(shù)來發(fā)揮其治理的職能，依靠“行政吸納政治”的邏輯進(jìn)行社會建設(shè)。近年來，國家對于基層政權(quán)所施行的目標(biāo)管理責(zé)任制中量化考核、財(cái)政資金專項(xiàng)化中的“項(xiàng)目管理都是技術(shù)治理的表現(xiàn)。此外，在基層治理中，技術(shù)治理典型的表現(xiàn)為愈加要求鄉(xiāng)村兩級組織在權(quán)力運(yùn)作中依法行政、講究程序、講究民主、按制度辦事。項(xiàng)目治理、依法行政、程序主義在內(nèi)的技術(shù)治理方式，旨在限制與規(guī)范鄉(xiāng)村組織的權(quán)力運(yùn)作，在實(shí)踐中對于鄉(xiāng)村干部的行為起到一定的監(jiān)督作用，也加強(qiáng)了基層權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性。但是，技術(shù)治理卻也相應(yīng)產(chǎn)生了諸多的意外后果。 

　　在國家資源輸入的過程中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)主要以財(cái)政資金專項(xiàng)化和項(xiàng)目建設(shè)市場化的方式運(yùn)作。這一資源輸入的新方式和新載體旨在通過國家財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入(渠敬東，2012)。項(xiàng)目制引入了競爭機(jī)制，激發(fā)了縣際、鎮(zhèn)際乃至村際之間的競爭，但由于層級之間的信息不對稱，使得自上而下的項(xiàng)目供給脫離自下而上的實(shí)際供給需求的表達(dá)。基層組織爭資跑項(xiàng)中普遍需要通過行政人緣“關(guān)系”和各種直接或者變通的“好處”來為地方爭取項(xiàng)目資源。因此，當(dāng)下依托于項(xiàng)目制進(jìn)行的國家資源輸入，無論在哪一個層級進(jìn)行發(fā)包，“一旦權(quán)威治理和技術(shù)治理有效結(jié)合起來，項(xiàng)目制就會培育出各種‘利維坦’，將技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力壟斷于一身，對國計(jì)民生的未來發(fā)展必會產(chǎn)生重大的影響”(渠敬東，2012)。項(xiàng)目制的運(yùn)作大多繞開了鄉(xiāng)村組織，項(xiàng)目資金一般在縣一級甚至市一級即以招投標(biāo)的形式直接發(fā)包，承包方再直接進(jìn)入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村干部主要作為項(xiàng)目實(shí)施的配合者，而非治理主體。這些項(xiàng)目工程的質(zhì)量卻沒有受到嚴(yán)格的監(jiān)督，使得項(xiàng)目暴利被一些掌握資源分配者與承包方層層截留，農(nóng)村公共品供給的效率與質(zhì)量并沒有獲得提高，鄉(xiāng)村集體組織所能統(tǒng)籌配置資源的空間卻因此喪失。 

　　換言之，國家在輸入資源中繞開鄉(xiāng)村組織，直接對接分散的農(nóng)戶，鄉(xiāng)村兩級組織扮演的只是配合者、從屬者的角色，而非一個具有相對自主性的治理主體的角色。由此帶來另外一個問題：缺乏配置資源能力的鄉(xiāng)村干部，也就失去了對農(nóng)民的動員能力和強(qiáng)制能力，只能依靠農(nóng)民建立自覺的合作能力。“一事一議”制度、“四議一審兩公開”等制度，均旨在鼓勵農(nóng)民積極參與協(xié)商合作的民主自治，建立現(xiàn)代公共規(guī)則的政治意識。從實(shí)際效果來看，農(nóng)民的“權(quán)利意識”確實(shí)獲得較大的提升,從義務(wù)本位走向權(quán)利本位，但也在這一轉(zhuǎn)型過程中，“無公德的個人”(閻云翔，2009)崛起，一些謀利型的上訪戶、釘子戶等邊緣群體迅速崛起，造成少數(shù)決定多數(shù)的困局，釘子戶等邊緣群體的無法治理成為農(nóng)村公共品建設(shè)的一大障礙。農(nóng)民合作無法達(dá)成，根源在于村民自治是一種群眾性自治。在群眾性自治中，民主決策可以遵從少數(shù)服從多數(shù)的過程，但是民主決策的落實(shí)卻是需要一定的強(qiáng)制力作為保障。然而，隨著國家權(quán)力從鄉(xiāng)村社會不斷撤出，行政上的強(qiáng)制力已經(jīng)無法作為鄉(xiāng)村社會的后盾;鄉(xiāng)村社會日益原子化造成社區(qū)中原本通過血緣、人情、輿論等邊緣化的機(jī)制失去了強(qiáng)制力;[20]而隨著基層組織配置資源的能力弱化，利益分配的連帶制衡機(jī)制也已經(jīng)弱化乃至喪失?；鶎咏M織失去行政、文化與利益分配三種強(qiáng)制力作為保障，所謂的民主協(xié)商治理也就成為泡影。 

　　對于基層組織來說，技術(shù)治理也沒能構(gòu)成對其權(quán)力的實(shí)質(zhì)監(jiān)控，反而出現(xiàn)了目標(biāo)替代的現(xiàn)象。這典型表現(xiàn)為程序主義泛濫，鄉(xiāng)村干部淪為執(zhí)行程序的官僚機(jī)器。他們將程序合法作為自己規(guī)避責(zé)任、消極作為的借口，“治責(zé)”(楊華，2011)大大弱化。越來越多的決議通過投票決定，程序雖然合法，但卻常常出現(xiàn)程序正義與實(shí)質(zhì)正義的背離。[21]程序正義與實(shí)質(zhì)正義本質(zhì)上有著內(nèi)在的聯(lián)系，并不構(gòu)成必然的沖突，程序正義在很大程度上是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的一個保證。然而，鄉(xiāng)村干部以程序主義作為自己規(guī)避責(zé)任的砝碼，忘卻了按照程序辦事只是完成工作目標(biāo)、為民提供公正、公平服務(wù)的一種手段，而不是最終目的。程序正義也并非實(shí)質(zhì)正義的必然保證。 

　　此外，技術(shù)治理使得鄉(xiāng)村干部的正式權(quán)力運(yùn)作更加規(guī)范，但科層化、行政化運(yùn)作方式卻與鄉(xiāng)土社會脫節(jié)，使得他們治理能力大為減弱。面對矛盾沖突，或者消極回避，或者在合法暴力無法使用的時候引入私人暴力，由灰黑勢力直接治理，鄉(xiāng)村治理陷入更加的非正式化和非正規(guī)化。如此以來，基層組織與地方社會勢力形成強(qiáng)大的相互依附性，進(jìn)而營造了一個穩(wěn)固的分利秩序。也就是說，當(dāng)前國家資源的大量輸入，對于農(nóng)村公共服務(wù)的改善和農(nóng)民福利的提高卻十分有限，反而大大強(qiáng)化了鄉(xiāng)村社會分利的新秩序，并進(jìn)一步加劇基層治理困境。 

　　六、結(jié)論與討論 

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消之后，國家不斷輸入資源以提供農(nóng)村的公共服務(wù)。然而，普通的村莊既無力配套相應(yīng)財(cái)力承接自上而下的項(xiàng)目資源輸入，也無法在項(xiàng)目實(shí)施過程中與少數(shù)謀利性的機(jī)會主義農(nóng)民協(xié)商合作，從而呈現(xiàn)出普遍的消極主義心態(tài)。與此同時，地方政府積極鼓勵先富群體參與村莊選舉，一些富人與灰黑力量成為村莊主政的主體。富人與灰黑勢力治村不同于普通的村干部，他們可以利用自身“黑白兩道”通吃的優(yōu)勢，既能向上索要項(xiàng)目，又能通過金錢和灰色勢力擺平項(xiàng)目實(shí)施過程中的機(jī)會主義者，實(shí)現(xiàn)村莊的擺平式“積極”治理。但在資源流變的過程中，爭資跑項(xiàng)和推動地方資源資本化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，富人主政的村級組織及其統(tǒng)轄的灰黑勢力，以及少數(shù)善于抓住機(jī)會進(jìn)行謀利的機(jī)會主義農(nóng)民，形成了鄉(xiāng)村社會的分利秩序，普通民眾卻被排除在外。這一分利秩序中的行動主體之間相互依賴，相生相成，共同形成一個阻斷、耗散、蠶食和分割利益的一種相對結(jié)構(gòu)化的力量和狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。 

　　鄉(xiāng)村社會陷入內(nèi)卷化的困境與基層治理中的利益主體的謀利型行為邏輯緊密關(guān)聯(lián)，尤其是基層代理人的自利性可謂根深蒂固，但更在于農(nóng)村稅費(fèi)改革之后國家、基層組織與農(nóng)民關(guān)系的再次重塑。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國家不再需要從農(nóng)村汲取資源，從而迎來基層治理轉(zhuǎn)型的契機(jī)，國家意圖限制基層組織的權(quán)力濫用，推動基層組織朝向服務(wù)型政權(quán)的轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型過程中，通過“目標(biāo)管理責(zé)任制”為監(jiān)督手段，并弱化鄉(xiāng)村治權(quán)，以技術(shù)治理為替代，國家從間接治理走向直接治理，農(nóng)民從義務(wù)本位走向權(quán)利本位?；鶎咏M織的高壓目標(biāo)沒有改變，但治理能力卻因此日益弱化，國家、基層組織與農(nóng)民三者之間利益與責(zé)任連接紐帶和制衡關(guān)系發(fā)生斷裂。替而代之的是，一些地方的基層組織或者消極作為，或者利用地方富人群體與灰黑勢力進(jìn)行更加非正式化的“積極”治理，鄉(xiāng)村社會形成更加穩(wěn)固的分利秩序，不斷吸食國家與地方的公共資源，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。 

　　放寬歷史的視線，分利秩序的形成與基層治理內(nèi)卷化并不僅僅是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會面臨的現(xiàn)實(shí)困境，而且是一個世紀(jì)以來國家政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)中一直面臨的一個歷史怪圈。20世紀(jì)上半葉的國家政權(quán)內(nèi)卷化與1990年代末的國家政權(quán)內(nèi)卷化，一方面是由于國家對鄉(xiāng)村社會資源的過度提取，一方面是缺乏有效的組織手段或者說官僚化能力進(jìn)行提取，從而不得不依賴“營利性經(jīng)紀(jì)”來完成。值得注意的是，建國前30年，國家曾經(jīng)利用“人民公社”這一強(qiáng)大的“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”(強(qiáng)世功，2003)完整的觸及到了農(nóng)村最底層，進(jìn)而可以穩(wěn)定有效且有計(jì)劃、可持續(xù)的提取農(nóng)村資源，并形成了自上而下和自下而上相結(jié)合的對基層組織進(jìn)行強(qiáng)大行政監(jiān)督能力。[22]這種以組織建設(shè)替代經(jīng)紀(jì)模式，成為國家政權(quán)建設(shè)中重要的一環(huán)，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民的有效對接，從而避免國家陷入內(nèi)卷化的困境(杜贊奇，2008;溫鐵軍，2009)。但是，這種全能主義的高度控制卻是以犧牲廣大農(nóng)村和廣大農(nóng)民的利益為代價的，并在很大程度上抑制了經(jīng)濟(jì)效率。而且，對于國家政權(quán)建設(shè)來說，權(quán)力運(yùn)作的有效性并不能代替的權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性(張靜，2000)。 

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國家不再從農(nóng)村提取資源，本已擺脫了國家“壓力型體制”(榮敬本、崔之遠(yuǎn)等，1998)的束縛，使得國家可以更加從容的推動基層社會向技術(shù)治理轉(zhuǎn)型，以便實(shí)現(xiàn)公共規(guī)則之治的轉(zhuǎn)變。但是，稅費(fèi)取消之后，“壓力型體制”仍然籠罩在“爭資跑項(xiàng)”促發(fā)展與高壓維穩(wěn)這一兩大中心任務(wù)之中，在權(quán)威體制與有效治理之間出現(xiàn)了明顯的張力，使得基層組織基于自利性考慮而產(chǎn)生目標(biāo)替代。與此同時，隨著國家強(qiáng)制性權(quán)力逐步從鄉(xiāng)村社會推出，基層組織的治理權(quán)力大大弱化，國家與基層組織、農(nóng)民三者之間的聯(lián)結(jié)與制衡紐帶發(fā)生斷裂。雖然國家意圖通過資源輸入和技術(shù)治理的轉(zhuǎn)型來建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力以替代傳統(tǒng)強(qiáng)制性權(quán)力的總體支配(邁克爾•曼，2002)，但實(shí)際結(jié)果卻是兩種權(quán)力的雙重弱化?；A(chǔ)性權(quán)力無法替代強(qiáng)制性權(quán)力，一方面在于基層組織在“壓力型體制”下的目標(biāo)責(zé)任考核中所作出的自利性消極應(yīng)對，另一方面更在于國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的運(yùn)行受歷史和習(xí)慣的重大影響，仍然“表現(xiàn)出一種整體主義的特征，即其強(qiáng)制性和基礎(chǔ)性兩個方面關(guān)聯(lián)密切，難以剝離，往往是一進(jìn)俱進(jìn)，一退俱退，一榮俱榮，一衰俱衰。即要么以強(qiáng)制性權(quán)力作支撐，基礎(chǔ)性權(quán)力表現(xiàn)得強(qiáng)而有力，要么當(dāng)強(qiáng)制性權(quán)力受到約束，或有所減弱之時，基礎(chǔ)性權(quán)力也相應(yīng)地被消弱乃至崩解;反之，為了重新增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力，似乎又只有再去尋求強(qiáng)制性權(quán)力作支撐，哪怕因此犧牲農(nóng)民的基本權(quán)利”(丁衛(wèi)，2007) 

　　因此，對于國家來說，如何重建國家、基層組織與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制與制衡機(jī)制，從而克服在治理中既能夠監(jiān)督作為中間層的基層組織的謀利性行為，又能在村民自治的背景下克服少數(shù)農(nóng)民的機(jī)會主義行為，改變“壓力型體制”，走出技術(shù)治理的困局，將是基層治理消除內(nèi)卷化困境的根本。當(dāng)然，基層社會能否實(shí)現(xiàn)“善治”并非是國家或者正式權(quán)力所能單向度鍛造的，“技術(shù)治理”提出的原初即是對權(quán)力“總體支配”運(yùn)作的一種監(jiān)控，并鍛造一種官民共同遵守的公共規(guī)則，達(dá)成多元主體共同協(xié)商治理的目標(biāo)。但是，在急劇轉(zhuǎn)型的利益流變期，如何在基層社會實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理，既需要制度規(guī)則的引導(dǎo)，更需要擁有實(shí)現(xiàn)這些制度、規(guī)則的強(qiáng)制力作為保障。否則，協(xié)商治理終究只是一個美好的幻想，治理也難以逃脫單向度“管理”的意味，而回歸其真正的本意，甚至難以保證鄉(xiāng)村社會的基本秩序。就當(dāng)前實(shí)際情況來說，基層治理需要在有效性與規(guī)范性之間達(dá)成平衡，過于強(qiáng)調(diào)實(shí)用性將會導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性遙遙無期，過于強(qiáng)調(diào)規(guī)范性則是脫離了鄉(xiāng)土社會不規(guī)則的現(xiàn)實(shí)國情?；鶎又卫斫^不是一個應(yīng)然性問題，而是一個實(shí)踐性問題，國家與基層治理轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)。  

　　*作者：陳鋒 首都社會建設(shè)與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心;北京工業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院(Author: Chen Feng, Collaborative Innovation Center of Beijing Society-Building & Social Governance;School of Humanities and Social Sciences, Beijing University of Technology)E-mail:[email protected] 

　　**本研究受北京市社科基金重大項(xiàng)目(13ZDA06)、北京市社科基金項(xiàng)目(14SHC025)、北京工業(yè)大學(xué)人文社科基金項(xiàng)目(X5014021201301)的資助。[This research is supported by the Social Science Found Major Program of Beijing(14SHC025), the Social Science Found Program of Beijing(14SHC025), the Humanities and Social Science Fund Program of Beijing University of Technology(X5014021201301).] 

　　本文曾作為會議論文在第十一屆組織社會學(xué)工作坊上、中國農(nóng)村改革發(fā)展學(xué)術(shù)研討會宣讀，感謝與會專家的意見和建議;論文在修改過程中得到賀雪峰、王春光、桂華、焦長權(quán)等師友的建議，在此表示感謝;同時，感謝《社會》匿名評審專家提出的修改意見。文責(zé)自負(fù)。  

　　[1]提倡富人治村這一現(xiàn)象在沿海地區(qū)率先推廣，逐步成為全國各地普遍推行的鄉(xiāng)村治理模式。例如，郭劍鳴(2010)在對浙江省多個村莊的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“越來越多的基層干部尤其是縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際工作中，深切悟到富人當(dāng)選村官，有利于改變農(nóng)村落后面貌，發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的落實(shí)。 

　　[2]內(nèi)卷化，也譯為過密化，最初概念來源于吉爾茨用于概括爪哇的水稻農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期以來未曾發(fā)展，勞動生產(chǎn)率并非提高，只是簡單重復(fù)生產(chǎn)的現(xiàn)象，內(nèi)卷化就是沒有實(shí)際發(fā)展的增長(轉(zhuǎn)引自計(jì)亞萍，2010)。杜贊奇將內(nèi)卷化概念引入政治領(lǐng)域，提出了“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”這一概念。 

　　[3]根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文所有的地名、人名均為化名。 

　　[4]來自2012年3月25日對民政辦李助理的訪談。 

　　[5]來自2011年3月18日對嶺村村主任宋軍的訪談。 

　　[6]廟村村主任個人經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，人脈寬廣，且與D市國土局有著深厚的關(guān)系，故而為該村爭取了不少項(xiàng)目資金。 

　　[7]《D市村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》【D政辦發(fā)〔2010〕16號】指出，“以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以農(nóng)民自愿出資出勞和直接受益為基礎(chǔ)，以政府獎補(bǔ)資金為引導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)，充分發(fā)揮基層民主作用，調(diào)動農(nóng)民和社會各方面的積極性，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策，健全制度，探索建立新形勢下政府資助、農(nóng)民參與、社會支持的村級公益事業(yè)建設(shè)有效機(jī)制”。。 

　　[8]溝村于2010年以后進(jìn)村的名義獲得了40萬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目周轉(zhuǎn)資金，其目的在于扶持農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，項(xiàng)目資金以無息借貸的形式借給農(nóng)民，并在年終回收進(jìn)行第二輪循環(huán)借貸。然而，兩年多過去，這一筆資金卻因資源分配的選擇困難以及無法治理賴賬戶的困境，依然在溝村的集體賬上按兵不動，不敢向老百姓發(fā)放。 

　　[9]周飛舟(2006)從稅費(fèi)改革改變了國家與農(nóng)民關(guān)系的角度來闡釋了基層政權(quán)的“懸浮”，并主要從財(cái)政關(guān)系的變化來說明當(dāng)下基層政府從“收稅”、“要錢”轉(zhuǎn)為“跑錢”和“借債”，從而導(dǎo)致基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系變?yōu)楦缮⒌?ldquo;懸浮型”。事實(shí)上，懸浮型政權(quán)不僅僅是財(cái)政關(guān)系的變化導(dǎo)致的，后稅費(fèi)時代國家推動的治理轉(zhuǎn)型，使得農(nóng)民從義務(wù)本位走向權(quán)利本位，機(jī)會主義行為無法治理，這是基層組織“懸浮”的另一重要面向。 

　　[10]北鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村干部普遍認(rèn)為“以惡治惡”的治理方式雖然存在合法性困境，但他們覺得如若為了公共利益則具有道義性。普通的村民通常以“有理”和“無理”來辨識這樣的行動，如果一些釘子戶是無理的機(jī)會主義者，鄉(xiāng)村干部動用灰黑勢力出于公心，通常能夠獲得老百姓的認(rèn)可。北鎮(zhèn)余書記曾帶著城管、武警強(qiáng)拆違建釘子戶，并找了一些灰黑勢力助陣，老百姓暗自稱好。 

　　[11]來自2012年3月25日對北鎮(zhèn)宣傳委員江紅的訪談。 

　　[12]“村干部要想謀利，主要是兩種情況：一個是在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的過程中，一個是草率立項(xiàng)。我們村里只要有項(xiàng)目，就會有人主動給我打電話，村干部如果想從中謀利，當(dāng)然是可能的。去年一個實(shí)際花費(fèi)只需5萬元的涵管建設(shè)項(xiàng)目，就有人讓我承包給他，我沒有答應(yīng)，只要答應(yīng)的話，可以將其變?yōu)轫?xiàng)目支出20萬元，我就可以從中獲得回扣?，F(xiàn)在不少村的項(xiàng)目多少都有這個問題。”來自對北鎮(zhèn)勝村于書記2012年4月9日的訪談。 

　　[13]福村的村書記曾告訴筆者，“當(dāng)干部不可能說毫無私心，煤礦的運(yùn)營需要與上級政府十八部門打交道，公檢法、林業(yè)、水利、環(huán)境等等部門我們都要認(rèn)識，我們也總是會有紕漏的時候，出了問題就得找關(guān)系，你當(dāng)了村長、書記，政府部門的門路也就通了，這當(dāng)然對我們是有好處，尤其是在一些可辦可不辦、可罰可不罰的事情中就能給面子，而免遭懲罰。”東村的村主任曾經(jīng)是一個地痞混混，通過開采黑煤窯發(fā)家，曾私自倒弄炸藥雷管而坐過牢。在一次訪談中，他談到：“我的錢跟誰都是花，與其像以前一樣跟一些小混混一起花，不如花在政府領(lǐng)導(dǎo)這，多給我撐面子。干這活(村主任)，我搭錢，但接觸層面不一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長以前都不認(rèn)識，就煤安部門認(rèn)識，現(xiàn)在接觸的圈子都不一樣了，你想要進(jìn)步，就得接觸圈子，上哪去，就是‘村長來了’，不管這是半真半假，是好話還是諷刺，但終歸是一個村長”。在訪談勝村于書記時，他也轉(zhuǎn)述了周皮子的言論。“我當(dāng)了5、6年的村長，利益肯定是虧本的，別的沒賺著，但是改變的是我接觸的人的層面。以前就是與地痞混混一起吃喝嫖賭，當(dāng)了村長以后，擺脫了人渣，成為了有身份，有地位的人?；ㄥX哪都花，花在領(lǐng)導(dǎo)那也是花。” 

　　[14]當(dāng)?shù)匾恍┟旱V大老板都有一些捐資助學(xué)、捐資修路的慈善舉措，但據(jù)筆者調(diào)查，這些舉動背后往往都暗藏另一目的，即能夠從中獲取更多的資源和利益。以嶺村、岔村為例，當(dāng)?shù)氐囊粋€巨富也是F市人大代表，曾對這兩個村捐資修建學(xué)校、提供供暖費(fèi)等共計(jì)花費(fèi)約近10萬元，但是這一巨富每年從這個村拉走的風(fēng)化巖數(shù)十萬噸，就值幾十萬。再如溝村的一個富人也是以捐資助學(xué)的名義給溝村，其私下卻要求村干部將集體林木流轉(zhuǎn)給他。 

　　[15]在山林流轉(zhuǎn)中，不少村莊的富人村干部通過各種合法和非法的(比如引進(jìn)灰黑勢力強(qiáng)制流轉(zhuǎn))渠道在林改中流轉(zhuǎn)了不少山林。當(dāng)然，這些富人村干部并不會直接以自己的身份參與，多數(shù)是以某個親戚的名義進(jìn)行山林流轉(zhuǎn)，作為暗股參與，并成為主要股東。對于主政的富人村干部來說，一來可以獲得資源流變的最新信息和最暢通的渠道，從而乘機(jī)而入;二來又能避免在公開的場合中暴露自己，隱藏自己的身份對于這些富人村干部來說既可免遭一些閑言碎語，更可以有效規(guī)避自己的責(zé)任。 

　　[16]正如嶺村一個村民對我們說的，“這項(xiàng)目他們自己爭取下來，是他們的能耐，從中貪點(diǎn)拿點(diǎn)，我們也說不了什么，那是人家的能耐，只要不動用國家應(yīng)該給我們老百姓的錢就可以了”，來自2012年7月20日對嶺村5組村民王芳的訪談。 

　　[17]值得注意的是，本文主要分析的是鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生的分利集團(tuán)，而國家資源在自上而下的輸入過程中，在進(jìn)入基層社會之前，一些掌握分配資源的上級政府、部門(從中央各部門一直到縣級政府及其各部門)及其負(fù)責(zé)人，在項(xiàng)目分配中通常就已經(jīng)出現(xiàn)不同程度的利用權(quán)力進(jìn)行尋租的現(xiàn)象。 

　　[18]并村以后，實(shí)行財(cái)政分立，管理統(tǒng)一。可問題恰恰是兩個距離十分遙遠(yuǎn)的村落，相互之間往來甚少，村干部對彼此的村情缺乏了解，甚至很多村民都不熟悉。用溝村(原溝村與水村合并)老百姓的話說，“書記(水村的)能夠認(rèn)識溝村村民十分之一就不錯了，而主任(溝村)能認(rèn)識水村村民二十分之一就不錯了。”如此一來，村干部實(shí)際上很難能夠介入合并村的整體工作，還是只能各干各村的活。但由于職數(shù)減少，一個村干部要干多種多樣的活，使得他們力不從心。 

　　[19] 1990年代末期，由于計(jì)劃生育和稅費(fèi)征收引發(fā)干群關(guān)系激化，依法治國的理念才得以在基層治理中開始加以強(qiáng)調(diào)，基層組織的權(quán)力開始受到一定的限制，這是國家推動鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的第一次實(shí)踐。不過，由于國家自下而上汲取資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的中心任務(wù)沒有改變，整體性支配在提取資源能力、組織農(nóng)民等方面有著較高的效率，對于一些邊緣群體的不合作行為能夠進(jìn)行有效治理。所以，國家仍然給予了基層組織配置各種資源的空間，從根本上沒有觸動“整體性支配”的治理機(jī)制。 

　　[20]文化上的強(qiáng)制力量在一些宗族地區(qū)仍然存在，而在原子化地區(qū)基本上已經(jīng)不存在。 

　　[21]以低保評選為例，低保名單嚴(yán)格由村民代表進(jìn)行評選，但評選背后仍然深深嵌入了人情關(guān)系與利益關(guān)系的烙印，使得評選結(jié)果還是引起村民的很大爭議。而當(dāng)村民提出異議的時候，鄉(xiāng)村干部通常就以“這是村民代表選出來的，我們都按照程序一項(xiàng)一項(xiàng)辦”為理由進(jìn)行辯駁。這樣的答案顯然是無法說服老百姓，老百姓需要的是一個實(shí)實(shí)在在的合理說法，對此不滿者就會進(jìn)行上訪。 

　　[22]張靜(2000)曾指出，在人民公社制度下，“強(qiáng)大的行政監(jiān)督?jīng)]有給基層政權(quán)的經(jīng)營角色提供多少空間，干部團(tuán)體雖然絕對支配著生產(chǎn)資源，但這種支配主要來自干部的管理身份，而不是來自他們的經(jīng)營者身份，多數(shù)干部只能以其管理者身份所允許的方式——行政特權(quán)——分配剩余，這種狀況不允許基層政權(quán)在整體上朝向經(jīng)營角色分化”。事實(shí)上，不僅自上而下的行政監(jiān)督的對于基層干部的制約作用，而由國家發(fā)起但卻是自下而上的以“運(yùn)動式治理”為代表的群眾路線對基層干部的角色、行為規(guī)范也起到了重大作用，從而避免基層代理人的勒索榨取和貪污腐化的可能。 

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        （原標(biāo)題：分利秩序與基層治理內(nèi)卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯）

　?。?strong>載于《社會》2015年第3期。）