大連市甘井子區(qū)試驗(yàn)辦副主任   李贊東 

一、甘井子區(qū)基本情況

　　甘井子區(qū)位于大連市中心城區(qū)，是連接主城區(qū)與新市區(qū)的紐帶，東、南臨黃海，北瀕渤海，海岸線長達(dá)148公里。區(qū)域面積455.7平方公里，戶籍人口69.7萬，常住人口96.7萬，總?cè)丝?span lang="EN-US">116.6萬。區(qū)轄14個(gè)街道，其中涉農(nóng)街道5個(gè)，城市街道9個(gè)。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制方面主要做法

　　1.加大保障力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。2003年，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，大連市甘井子區(qū)啟動了城市化進(jìn)程，至2007年全區(qū)農(nóng)業(yè)人員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，完成“撤鎮(zhèn)建”、“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工作，共有12.8萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，人口城市化率達(dá)到100%。轉(zhuǎn)城后，身份證、戶口本改變了，農(nóng)民變成了市民。但是社會保障、就業(yè)觀念、生產(chǎn)生活方式等等方面的不是一朝一夕就能轉(zhuǎn)變的了的。甘井子區(qū)確定了分類實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)的工作辦法。具體操作辦法：規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)滿15年（含15年）以上，醫(yī)療保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)滿25年（含25年）以上者，退休時(shí)可按規(guī)定享受基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。同時(shí)又制定了更加優(yōu)惠的政策，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是參保年齡大大放寬。以農(nóng)轉(zhuǎn)城時(shí)間為界限，男不滿60周歲、女不滿50周歲者，均可參加社會保險(xiǎn)。二是允許補(bǔ)繳和躉繳。參保者在達(dá)到法定退休年齡時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)年限不足15年的，醫(yī)療保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)年限不足25年的，最早可從1993年1月1日起補(bǔ)繳；補(bǔ)繳后仍不足15年和25年的，可按繳費(fèi)當(dāng)年社平工資為基數(shù)，躉繳到滿15年和25年為止，躉繳時(shí)間由參保者在繳費(fèi)期內(nèi)自行選擇。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限可作為醫(yī)療保險(xiǎn)的視同繳費(fèi)年限。凡同時(shí)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限可以視同為醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，不再重復(fù)繳費(fèi)。截止到2013年末，已參保5.9萬人，累計(jì)參保資金36億元，其中已退休享受退休待遇的2.8萬人，人均月退休金從2003年的350元提高到現(xiàn)在的1382元。

　　2.成功進(jìn)行了耕地確權(quán)量化試點(diǎn)和推廣工作，最大限度地維護(hù)了農(nóng)民群眾的利益，促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。耕地確權(quán)量工作得到了大連市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室的正式批準(zhǔn)和支持才得以順利進(jìn)行，出臺了《甘井子區(qū)耕地確權(quán)量化指導(dǎo)意見》（甘政辦發(fā)〔2007〕33號）。耕地權(quán)益量化涉及到土地收益分配、人員界定、社會保障、資產(chǎn)量化等一系列內(nèi)容，其核心就是采取“分份不分地”辦法，把各村現(xiàn)有耕地按集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行人均權(quán)益量化，并以耕地權(quán)益份額證的形式加以確定，這樣既實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，又實(shí)現(xiàn)集體土地出讓收益在分配時(shí)的最大公平化，同時(shí)又有效保護(hù)了生產(chǎn)發(fā)展的延續(xù)性，起到了“一石三鳥”的作用。真正體現(xiàn)了還權(quán)于民、還利于民，保證了集體組織成員對集體“三資”的占有權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，既維護(hù)了農(nóng)民群眾民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)收益，又有利于集體資產(chǎn)保值增值，得到了廣大農(nóng)民群眾的支持和擁護(hù)。耕地確權(quán)量化工作為推進(jìn)村改居轉(zhuǎn)型，探索經(jīng)濟(jì)組織改制奠定了基礎(chǔ)。

　　3.實(shí)施“新居工程”，探索城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)保障工程。“新居工程”是甘井子區(qū)在全域城市化進(jìn)程中，為統(tǒng)籌解決村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會保障、居住環(huán)境、后續(xù)福利、勞動就業(yè)等問題，實(shí)施的一項(xiàng)以“新市民、新社區(qū)、新生活”為主題，包含村居改造、就業(yè)安置、社會保障、村集體經(jīng)濟(jì)組織改制等內(nèi)容的系統(tǒng)工程。同時(shí)，也是一項(xiàng)保障“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員合法權(quán)益，幫助其平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，順利融入城市生活、平等分享城市文明的一項(xiàng)民生工程。“新居工程”作為甘井子區(qū)民生工程的重要組成部分和加快推進(jìn)全域城市化的重要載體，得到了群眾的廣泛擁護(hù)。目前，甘井子區(qū)共實(shí)施了11個(gè)“新居工程”，分布在營城子、辛寨子、革鎮(zhèn)堡和大連灣4個(gè)街道?？偨ㄖ娣e231萬平方米，計(jì)劃回遷安置12386戶，35072人。目前有6個(gè)新居工程項(xiàng)目已建成并實(shí)施回遷（分別是大東溝村、由家村、東小磨子村、前革村、前關(guān)村、金龍寺溝村），有5個(gè)項(xiàng)目部分建成回遷（分別是棋盤村、前關(guān)村、雙臺溝村、郭家溝村、大辛村）。

　　以農(nóng)民主體、政府主導(dǎo)、社會參與的方式推進(jìn)的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，從根本上改變了傳統(tǒng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全、公共服務(wù)不完善的狀況，與此同時(shí)，通過公建建筑等方式建設(shè)新形態(tài)集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)保值增值，使集體具備為其成員提供長期保障的能力。例如大東溝村通過“三新”工程新建公建建筑3萬平方米（其中公寓面積1.2萬平方米、132套，公建1.5萬平方米，村委會3000平方米），在新區(qū)成立物業(yè)管理公司，利用耕地規(guī)模經(jīng)營成立3個(gè)農(nóng)業(yè)班（飼養(yǎng)班、生態(tài)農(nóng)業(yè)班和果蔬班），解決200余人就業(yè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)穩(wěn)定增值。大東溝村集體每年僅租金收入就達(dá)300萬元，加上物業(yè)公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營班，每年每位集體經(jīng)濟(jì)組織成員都能獲取2000元生活補(bǔ)助，退休人員能獲得7000元養(yǎng)老金和1萬元醫(yī)療補(bǔ)助。農(nóng)轉(zhuǎn)城人員通過“新居工程”建設(shè)轉(zhuǎn)變了思想觀念，成為安居樂業(yè)、享受城市文明的新市民，走出了一條全域城市化新路。

　　4.實(shí)施困難群體大病救助工作。對于甘井子區(qū)區(qū)轄區(qū)內(nèi)患大病致困的家庭，建立了救助措施：一是建立區(qū)慈善臨時(shí)救助資金。采取政府出資和社會捐贈等方式建立區(qū)級慈善臨時(shí)救助資金。二是建立村救助資金。村級單位每年籌集不少于20萬元的救助資金，社區(qū)建立個(gè)人千元、萬元慈善慰問金。三是建立結(jié)對幫扶機(jī)制。以村為主，組織發(fā)動群眾與患大病致困的家庭開展“一助一”、“多幫一”等結(jié)對幫扶活動。

三、城鄉(xiāng)一體化過程中主要改革創(chuàng)新工作經(jīng)驗(yàn)

　　城鄉(xiāng)一體化過程中，甘井子區(qū)在城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新試驗(yàn)的多個(gè)方面都開展了卓有成效的探索，也取得了較多的創(chuàng)新，其中最具代表性的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：

　　1.構(gòu)建農(nóng)民公平、充分的改革參與機(jī)制。城市化過程中必然伴隨著城郊地區(qū)農(nóng)村資產(chǎn)增值和人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，集體資產(chǎn)總量相對較大，利益主體構(gòu)成多元，既要注重多數(shù)人的真實(shí)意愿表達(dá)，也要防范多數(shù)人對少數(shù)人的暴政，公平參與機(jī)制的構(gòu)建至關(guān)重要。甘井子區(qū)在改革過程中十分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體性，采取“一村一策”方式，在政府引導(dǎo)和支持下，在耕地確權(quán)量化、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)確定、清產(chǎn)核資、農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革等全部領(lǐng)域，從制度設(shè)計(jì)、方案實(shí)施、到監(jiān)督管理都由村民全程參與，自主決策，使農(nóng)民能夠充分表達(dá)利益需求，同時(shí)賦予村民與市場主體（如開發(fā)企業(yè)）平等談判的權(quán)力和能力，這是化解矛盾和沖突、保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵保證，也是降低城鎮(zhèn)化交易成本的重要制度設(shè)計(jì)。

　　2.構(gòu)建城市化建設(shè)和產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動機(jī)制。甘井子區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革源于城郊地區(qū)農(nóng)村在城市化過程中被征占土地后，破解由于利益分配制度不健全，部分農(nóng)民權(quán)益受損，社會矛盾突出等問題的現(xiàn)實(shí)需求。在確立了全域城市化這一發(fā)展藍(lán)圖，統(tǒng)籌安排和全面部署農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，通過市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用，實(shí)現(xiàn)有效的土地資產(chǎn)化，形成明確的收益預(yù)期，由此成為農(nóng)村集體和農(nóng)民主動參與耕地確權(quán)量化、集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定等一系列農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在動力。

　　3.構(gòu)建農(nóng)民集中居住和新常態(tài)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。甘井子區(qū)在推動全域城市化過程中，并未采取簡單的以補(bǔ)償個(gè)人的方式征用土地，而是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)上，將土地資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)清晰的個(gè)人資產(chǎn)和集體資產(chǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共產(chǎn)品供給和解決再就業(yè)難題等能力在這一過程中得以強(qiáng)化，自治能力也得到恢復(fù)和重塑，成為成員基本生活保障的重要來源和化解社會矛盾的基層單元，構(gòu)建了城市近郊城鎮(zhèn)化的安全閥。

　　4、構(gòu)建了“四網(wǎng)一創(chuàng)新”的社會保障辦法

　　經(jīng)過不斷摸索和實(shí)踐，我們建立了“四網(wǎng)一創(chuàng)新”的社會保障安全網(wǎng)，分類保障法定勞動年齡段內(nèi)和年齡段外農(nóng)轉(zhuǎn)城人員的權(quán)益。“四網(wǎng)一創(chuàng)新”分別是第一張網(wǎng)城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)，第二張網(wǎng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，第三張網(wǎng)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，第四張網(wǎng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障，一個(gè)創(chuàng)新辦法是將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與各村集體組織保障辦法嫁接起來。其中第一張網(wǎng)主要是保障法定勞動年齡段內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)城人員，全區(qū)共有6.1萬名農(nóng)轉(zhuǎn)城人員進(jìn)入了城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)體系，有2.8萬人辦理退休手續(xù)并享受待遇。其中第二、三、四張網(wǎng)和一創(chuàng)新的辦法主要是保障法定勞動年齡段以外農(nóng)轉(zhuǎn)城人員。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全區(qū)已參保 2.2 萬人，按照繳費(fèi)檔次，每人每月享受195元養(yǎng)老金。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)全區(qū)共參保農(nóng)轉(zhuǎn)城超轉(zhuǎn)人員2.2萬人，參保人員可享受最高20萬元的報(bào)銷補(bǔ)貼。村集體經(jīng)濟(jì)組織保障全區(qū)法定勞動年齡以上農(nóng)轉(zhuǎn)城人員有2.2萬人，這部分群體無法納入城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)，由各村負(fù)責(zé)保障養(yǎng)老和醫(yī)療費(fèi)用。月人均養(yǎng)老金達(dá)到850元，年支出2.2億元；年參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用1300余萬元；額外年醫(yī)療費(fèi)用支出達(dá)到1258萬元，各村負(fù)擔(dān)這部分人員保障費(fèi)用年支出資金 2.5億元。一個(gè)創(chuàng)新辦法這塊我舉個(gè)例子：試點(diǎn)單位紅旗街道按照大連市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定的30種門診慢性病醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的75%為“5060”人員進(jìn)行同步補(bǔ)助。

四、城鄉(xiāng)一體化過程中遇到的問題

　　1. “5060”以上人員保障水平較低。甘井子區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)城后，6.1萬名夠條件的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員被納入到城鎮(zhèn)職工社會保障體系中，但農(nóng)轉(zhuǎn)城當(dāng)時(shí)（2002年-2007年甘井子區(qū)成建制進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)城）超過法定退休年齡的“5060”以上人員在甘井子區(qū)還有2.2萬人，目前，他們只能享受城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金（每人每月195元），“5060”以上人員大部分退休金仍由村發(fā)放和承擔(dān)，但由于有的村集體收入來源減少難以為系。再有，由于甘井子區(qū)是大連市主城四區(qū)之一，近年物價(jià)水平上漲，城市退休職工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人員退休金不斷提高，農(nóng)轉(zhuǎn)城人員雖然參加了城市社會保障，但基本上是城市居民社會養(yǎng)老保障水平的一半。

　　2.村級集體經(jīng)濟(jì)組織體制改革滯后，與推進(jìn)城市化不相適應(yīng)。隨著鎮(zhèn)改街城鄉(xiāng)社會的日益融合，原來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共管理服務(wù)和村公益建設(shè)等職能，應(yīng)由各級政府職能部門承擔(dān)，使集體經(jīng)濟(jì)組織能逐步向純企業(yè)型的方向發(fā)展。甘井子區(qū)雖然已完成鎮(zhèn)改街工作，但是城市管理體系有待進(jìn)一步完善，特別是近郊村，新建小區(qū)內(nèi)外來人口急劇增加，新增加的這些外來遷入人口的計(jì)劃生育、退休管理、黨務(wù)建設(shè)、殘聯(lián)、社區(qū)教育、社保、戶籍管理、治安管理等工作，都要由村級集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，這都給村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來沉重的負(fù)擔(dān)，有的村每年要為此支出幾十萬到幾百萬元。

　　五、下一步工作思路和建議

　　1、建設(shè)具備現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度特征的新型集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)。甘井子區(qū)部分地區(qū)農(nóng)民完全轉(zhuǎn)城后，集體經(jīng)濟(jì)組織基本特征都已經(jīng)消失，組織基礎(chǔ)和載體已經(jīng)發(fā)生重大變化，應(yīng)在有集體資產(chǎn)的村按照現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制進(jìn)行重塑，打破封閉運(yùn)行和靜態(tài)管理，探索建立開放型的產(chǎn)權(quán)流動機(jī)制，推動集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自由退出等相關(guān)制度建設(shè)。

　　2、推動新型集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)升級。借助優(yōu)越的區(qū)位和良好的發(fā)展基礎(chǔ)，甘井子區(qū)規(guī)劃形成了“兩城四區(qū)”六大功能區(qū)，包括大連生態(tài)科技創(chuàng)新城、大連體育新城、大連灣臨海裝備制造業(yè)聚集區(qū)、大連西城國際旅游商務(wù)區(qū)、大連北部商業(yè)區(qū)和大連空港商務(wù)區(qū)，這些將成為甘井子區(qū)未來經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐。應(yīng)支持和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與區(qū)域性現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，整體打造、轉(zhuǎn)型升級，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供如品牌化的生態(tài)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代倉儲等配套產(chǎn)業(yè)支持，使新型集體經(jīng)濟(jì)組織和轉(zhuǎn)城農(nóng)民能夠同步分享產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的成果。

　　3、推廣成熟經(jīng)驗(yàn)，探索留地安置產(chǎn)業(yè)安置。甘井子區(qū)將成熟經(jīng)驗(yàn)上升為地方制度，與時(shí)俱進(jìn)，能夠充分發(fā)揮制度的規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)作用，最大限度地規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)。大連市出臺了《關(guān)于壯大縣域經(jīng)濟(jì),扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》規(guī)定：在農(nóng)村集體土地全部或大部被征用的地區(qū),建立集體留用地制度。政府將被征土地部分按5～10%的比例留給原集體經(jīng)濟(jì)組織,統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一經(jīng)營,所得收益由原集體經(jīng)濟(jì)組織成員按股分紅,以保證失地農(nóng)民具有穩(wěn)定的收入來源。建議上級出臺詳細(xì)實(shí)施方案和操作辦法。目前，我們在甘井子區(qū)革鎮(zhèn)堡街道棋盤村正探索進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員產(chǎn)業(yè)安置模式，大力發(fā)展后勤服務(wù)業(yè)、餐飲業(yè)、商貿(mào)業(yè)、建市場等多種產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)來保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員未來的收益，使他們不但能從土地和經(jīng)營中獲得穩(wěn)定收益來源，還拓寬了就業(yè)渠道，變地權(quán)為股權(quán)，分享股權(quán)收益。這相比留地安置模式又向前推進(jìn)了一步，最大限度地規(guī)避農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險(xiǎn)。

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