全球化世界的發(fā)展政策

約瑟夫•E•斯蒂格利茨[①]

周建軍（譯）

    整個(gè)拉丁美洲的現(xiàn)狀——這個(gè)倍受關(guān)注的問題,是全球化的失敗還是改革的失敗?明顯的，過去二十年來(lái)推行的政策非常令人失望，這個(gè)被公認(rèn)為“華盛頓共識(shí)”的政策大力推行自由化、私有化、非調(diào)控化（stabilization）。當(dāng)國(guó)家擺脫了過度負(fù)債的桎梏時(shí)，九十年代的數(shù)據(jù)——這些政策的首次實(shí)際檢驗(yàn)，將有助于解釋對(duì)（“華盛頓共識(shí)”）幻想破滅的意義。那十年的增長(zhǎng)率僅僅相當(dāng)于改革前和經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的五十、六十、七十年代的一半多一點(diǎn)。即使在那些經(jīng)濟(jì)顯著增長(zhǎng)的國(guó)家，不成比例的收益分配也僅僅使得30%甚至更少的10%的人受益，為數(shù)眾多的窮人則實(shí)際處境惡化。世界上絕大多數(shù)地區(qū)在消除不平等（inequality）方面幾乎沒有什么進(jìn)展，實(shí)際貧困率在攀升，更不用說(shuō)實(shí)際增加的貧困人口數(shù)量。失業(yè)率已經(jīng)很高，增加了三個(gè)百分點(diǎn)。相反，由于資本收益停滯和下降，最近五年來(lái)的狀況更加惡化；這五年被稱為失去的五年（lost half-decade）。 

    拉丁美洲的失敗和被推行的“華盛頓共識(shí)”的政策有著明顯的聯(lián)系。我們對(duì)這樣的結(jié)果不應(yīng)感到意外。它們反思過去和現(xiàn)在發(fā)生的事情。頭一個(gè)六七年表面上的成功僅僅是海市蜃樓，這在一定程度上是由于不穩(wěn)定的外國(guó)資本流入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)，一定程度上由于對(duì)失去的十年（the lost decade）的“追趕”，這種“追趕”經(jīng)常發(fā)生在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)停滯之后。類似的增長(zhǎng)是不可持續(xù)的。得出令人信服的結(jié)論是經(jīng)不住考驗(yàn)的。最近經(jīng)常反復(fù)提到的成功例子，智利，展示了它在取得顯著成就的幾年中7%的增長(zhǎng)率，它沒有簡(jiǎn)單地屈從于“華盛頓共識(shí)”不管它國(guó)愿意與否的指令。象東亞這樣的成功例子，有選擇的增加和削減由IMF開出的標(biāo)準(zhǔn)處方，按照自己的意志塑造全球化的方式。例如，它沒有完全自由化其資本市場(chǎng)，意味著保留對(duì)短期資本流入的征稅；這種稅阻止資本流入這個(gè)國(guó)家，在東亞危機(jī)中輪流阻抑資本流出。東亞僅僅有選擇地私有化，即便有國(guó)際貨幣基金組織的壓力，包括核算部門不公平地、強(qiáng)烈地攻擊國(guó)營(yíng)企業(yè)；然而今天，大約20%的出口仍舊來(lái)自于政府擁有的企業(yè)，如：智利國(guó)營(yíng)銅公司CODELCO。社會(huì)民主政府強(qiáng)調(diào)教育和衛(wèi)生支出，特別是針對(duì)窮人的支出；如今，政府仍然有必要堅(jiān)持這樣做，雖然政府在削減不平等方面沒有取得進(jìn)展，但是當(dāng)不平等在別處泛濫時(shí)，至少不平等沒有惡化?；蛟S更重要的是，這樣將產(chǎn)生一個(gè)良性循環(huán)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)容許政府在沒有財(cái)政赤字的情況下提供重要的社會(huì)開支，以至于今天，智利的負(fù)債—GDP比保持在15%左右的水平，使智利不象其他拉丁美洲國(guó)家那樣易受國(guó)際市場(chǎng)的毀滅性影響。

全球化：機(jī)遇和挑戰(zhàn)

    華盛頓共識(shí)的基本信條已經(jīng)越來(lái)越受到挑戰(zhàn)。

    ●非調(diào)控化政策不能確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按照IMF的處方行事的國(guó)家，從玻利維亞到蒙古，都在問：我們已經(jīng)感到痛苦，我們已經(jīng)做了你讓我們做的每一件事情，但是我們何時(shí)才能有所獲益？與此同時(shí)，那些走獨(dú)立道路的國(guó)家（象中國(guó)），或者那些有選擇的執(zhí)行IMF政策的國(guó)家（象智利），情況要好得多。

    ●非調(diào)控化政策（被定義為嚴(yán)格的財(cái)政政策和“穩(wěn)健的”貨幣政策）甚至不能確保穩(wěn)定，由于資本市場(chǎng)的開放，當(dāng)投資者的情緒突然變化時(shí)，將導(dǎo)致大量的資本外流，由此造成了經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)重破壞，甚至在那些有著相當(dāng)強(qiáng)大的公共機(jī)構(gòu)的國(guó)家，那些國(guó)家金融部門的監(jiān)管規(guī)則也是非常軟弱，缺乏安全網(wǎng)。過去的六年中頻頻發(fā)生的金融危機(jī)已經(jīng)為此提供了充分的證據(jù)。

    ● 資本市場(chǎng)自由化（連續(xù)的錯(cuò)誤，過早的資本市場(chǎng)自由化）沒有使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的更快，反而使國(guó)家冒更高風(fēng)險(xiǎn)：冒險(xiǎn)沒有任何回報(bào)。

    ●對(duì)比自由貿(mào)易這樣的“靈丹妙藥”，貿(mào)易自由化的好處越來(lái)越值得懷疑。特別是近年來(lái)整個(gè)世界的自由貿(mào)易發(fā)展成為不對(duì)稱的貿(mào)易，發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)決要求發(fā)展中國(guó)家取消對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的商品貿(mào)易限制，但是發(fā)達(dá)國(guó)家卻保留著對(duì)發(fā)展中國(guó)家的商品貿(mào)易限制。布什政府統(tǒng)治下的美國(guó)，這方面的虛偽無(wú)人可比：美國(guó)對(duì)本國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼再創(chuàng)新高，對(duì)進(jìn)口鋼鐵制品征收新的關(guān)稅。即使美國(guó)，這個(gè)當(dāng)今世界最富有的國(guó)家，也有不到6%的工人在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)面臨失業(yè)；但是假如這些失業(yè)者有必要求助于社會(huì)的“保護(hù)，”社會(huì)安全網(wǎng)（safety net）將采取保護(hù)措施以保護(hù)這些失去工作的人們。而在發(fā)展中國(guó)家，毫無(wú)疑問，高失業(yè)的地方?jīng)]有這種安全網(wǎng)。那些由于自由化政策而失業(yè)的人們，他們的家庭前景確實(shí)非常慘淡。更為糟糕的是，在這樣的緊縮政策下，以前許諾的新工作崗位沒有被創(chuàng)造：發(fā)展中國(guó)家制定的利率經(jīng)常與IMF警惕通貨膨脹的利率一樣高，這樣的利率政策除了能影響那些失業(yè)人口以外，怎么可能影響那些投資者擁有的債券價(jià)值呢？結(jié)果，工人沒有由從事低生產(chǎn)率部門的工作轉(zhuǎn)而從事高生產(chǎn)率部門的工作，沒有促進(jìn)增長(zhǎng)反而貧困惡化的自由化“許諾”，使得工人由從事低生產(chǎn)率部門的工作變?yōu)槭I(yè)抑或轉(zhuǎn)而從事非正式部門的低報(bào)酬工作。當(dāng)它們繼續(xù)信奉自由貿(mào)易和全球化的花言巧語(yǔ)時(shí)，美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越訴諸于非關(guān)稅（non-tariff）的保護(hù)主義措施。一個(gè)油然而生的問題不斷被人們提出：為什么“公平”或“不公平”的貿(mào)易實(shí)踐中有倆種標(biāo)準(zhǔn)？一種標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)一國(guó)商品制造商的利益，另一種標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)非商品制造商的利益。在反托拉斯法的框架下，為了“敲竹杠”，美國(guó)規(guī)定本國(guó)的“傾銷”標(biāo)準(zhǔn)，為什么這些標(biāo)準(zhǔn)不被更普遍地推廣呢？

    ●最近的烏拉圭回合貿(mào)易談判，充分顯示出世界上各個(gè)政權(quán)的不平等地位。知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度受美國(guó)和其它國(guó)家或地區(qū)的商業(yè)利益驅(qū)使而制定，發(fā)展中國(guó)家和研究團(tuán)體對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)切也沒有引起各方的關(guān)注。知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是不健全的。某些問題已經(jīng)顯露出來(lái)，諸如那些藥品獲取途徑引發(fā)的問題。其他的問題也將逐漸地出現(xiàn)。同樣，服務(wù)行業(yè)：服務(wù)貿(mào)易協(xié)定范圍的擴(kuò)展通常被稱作最偉大的成就之一，美國(guó)關(guān)切的金融服務(wù)尤為值得關(guān)注，美國(guó)關(guān)切的不是建筑業(yè)或沿海省份的服務(wù)業(yè)，與發(fā)展中國(guó)家利益密切相關(guān)的金融業(yè)也已被搬上議事日程。

    ●正如俄羅斯充分顯示的那樣，私有化（私有化本身就是錯(cuò)誤的，而且它很難做好）可能導(dǎo)致更高的公用事業(yè)成本（而不是更低的公用事業(yè)成本），由此進(jìn)一步破壞一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，私有化還伴隨著腐敗的泛濫，并進(jìn)一步導(dǎo)致政治腐化和不平等加劇。英國(guó)鐵路和電力部門的私有化所遭遇的艱難顯示出即使擁有完善的社會(huì)制度的國(guó)家也很難“正確解決”私有化這個(gè)問題（“get it right”）。美國(guó)電力部門管制的取消不僅說(shuō)明沒有充分的政府管制，私人公司的大肆操縱不但破壞了經(jīng)濟(jì)而且摧毀了公共財(cái)政；而且這種操縱使得管制機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)也是極其困難的。 

    ●不顧社會(huì)和政治可承受度（按照IMF和華盛頓共識(shí)的旨意），華盛頓共識(shí)不僅是糟糕的社會(huì)政策，而且是糟糕的經(jīng)濟(jì)政策。經(jīng)歷了IMF政策“貢獻(xiàn)”的騷亂（就象好多拉丁美洲國(guó)家經(jīng)歷的城市暴力和游擊活動(dòng)一樣），印度尼西亞可能需要若干年才能痊愈。一定程度上，這種事件是在那些國(guó)家推行錯(cuò)誤政策的后果。在那些土地所有權(quán)存在嚴(yán)重不平等的國(guó)家，分租制作為一種土地租賃的方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用微弱。農(nóng)民的稅負(fù)非常沉重，50%的收成要返還給地主。

全球化思潮的更多討論

    全球化霸權(quán)的一面是使得那些發(fā)展中國(guó)家的人們看到發(fā)達(dá)國(guó)家說(shuō)一套、做一套，尤其是美國(guó)。發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家推薦政策，并對(duì)它們施加影響。我已經(jīng)在前面提到發(fā)達(dá)國(guó)家在貿(mào)易方面的虛偽。我已經(jīng)簡(jiǎn)要地提到私有化和發(fā)達(dá)國(guó)家管制的問題，包括重新國(guó)有化的發(fā)端，這將引發(fā)對(duì)這些問題的反思。關(guān)于核算問題的廣泛討論，不僅公共部門和私人部門都注意到了這些問題，而且注意到IMF施加給發(fā)展中國(guó)家的核算體系的缺陷以及在發(fā)展中國(guó)家與歐洲和其他地方通用的核算體系的區(qū)別。

    在美國(guó)2001年的經(jīng)濟(jì)衰退中，民主黨和共和黨都同意通過財(cái)政手段刺激需求來(lái)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)；然而所有發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨衰退時(shí)，IMF強(qiáng)迫它們實(shí)施緊縮的財(cái)政政策。——這與它們的使命恰好相反。

    當(dāng)IMF推行帶有社會(huì)保障的私有化政策時(shí)，美國(guó)（華爾街除外）開始的部分私有化（partialprivatization）遭到冷遇。結(jié)合已做的研究，就英國(guó)而言，私有化的交易成本減少了40%的收益。

全球化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

    認(rèn)真的關(guān)注經(jīng)濟(jì)，全球化有三種明顯的好處：一國(guó)產(chǎn)品的需求不再局限于一國(guó)自己的市場(chǎng)；一國(guó)投資不再限制儲(chǔ)蓄的來(lái)源；一國(guó)的廠家能（以相當(dāng)高的價(jià)格）獲得最先進(jìn)的技術(shù)。但是與這些機(jī)會(huì)相應(yīng)的是一些重大的挑戰(zhàn)：發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)學(xué)會(huì)運(yùn)用各種各樣的非關(guān)稅壁壘阻擋不發(fā)達(dá)國(guó)家的商品進(jìn)口，外國(guó)直接投資（FDI）不僅可以帶來(lái)資本，而且可以帶來(lái)市場(chǎng)和技術(shù)，這不同于給國(guó)家?guī)?lái)巨大的不穩(wěn)定的短期金融資本。中國(guó)，吸引外國(guó)直接投資最成功的國(guó)家，說(shuō)明一個(gè)不能吸引FDI的國(guó)家必須同時(shí)放開本國(guó)短期資本流動(dòng)管制的資本市場(chǎng)自由化倡議是幼稚的錯(cuò)誤。有的國(guó)家甚至誤認(rèn)為外國(guó)對(duì)本國(guó)現(xiàn)有生產(chǎn)資料的收購(gòu)(例如：私有化)等同于外國(guó)直接投資。在某些情況下，外國(guó)公司創(chuàng)造新的工作崗位，綠地投資(Greenfield investment)和其他形式的外國(guó)投資之間有著明顯的差別。多數(shù)情況下，外國(guó)人收購(gòu)的目的僅僅是為了資產(chǎn)剝離而不是財(cái)富創(chuàng)造；長(zhǎng)此以往，國(guó)家將變得更窮，而不是更富。

    全球化帶來(lái)的其他挑戰(zhàn)：由于勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)（但是那些受過良好訓(xùn)練的勞動(dòng)力可以更自由地流動(dòng)），發(fā)展中國(guó)家面臨的一個(gè)困境是：要么發(fā)展中國(guó)家按照國(guó)際慣例支付它們不能承受的競(jìng)爭(zhēng)性工資，這將導(dǎo)致嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象；要么它們失去這些訓(xùn)練有素的工人。在一些東歐國(guó)家，熟練工大規(guī)模地外流（僅留下那些年齡較大不能轉(zhuǎn)移和沒有技術(shù)的工人）推動(dòng)了這些國(guó)家的螺旋式衰退。同樣的，資本和勞動(dòng)的不對(duì)稱流動(dòng)迫使對(duì)資本減稅，從而留給對(duì)勞動(dòng)更多的稅負(fù)，導(dǎo)致全世界的不平等加劇。

主權(quán)破產(chǎn)

    按美國(guó)人的說(shuō)法，銀行和債務(wù)人大多只會(huì)同歡樂，不會(huì)共患難（fair weather friends）。當(dāng)你不需要錢的時(shí)候,他們總是愿意貸款；當(dāng)你最需要錢的時(shí)候,他們卻想讓你還錢。國(guó)家推行反周期的政策是整個(gè)大陸的原因之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們還沒有修宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本課程，他們應(yīng)該學(xué)習(xí)反周期的經(jīng)濟(jì)政策。相當(dāng)程度上，這種借貸幾乎是一種自動(dòng)不穩(wěn)定器（automatic destabilizer）。(當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，銀行變得不景氣；由于對(duì)國(guó)家的銀行信心減弱，人們到國(guó)外尋找更安全的銀行；當(dāng)他們把資金撤離這個(gè)國(guó)家，銀行違約增加時(shí)，嚴(yán)格實(shí)施的資本金充裕標(biāo)準(zhǔn)和緊縮的需求儲(chǔ)備導(dǎo)致借貸收縮，致使經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑。)

    如果國(guó)際資本市場(chǎng)突然決定提高新興市場(chǎng)的債務(wù)所需的風(fēng)險(xiǎn)貼水，一個(gè)負(fù)債占GDP比重適度的國(guó)家也可能無(wú)法還債，尤其是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)貼水大幅度增加時(shí)。容易看出這里存在一個(gè)多重平衡的問題：如果利率是合理的，國(guó)家承擔(dān)債務(wù)將沒有問題，違約的可能性將很低，相應(yīng)地，利率應(yīng)該保持在適當(dāng)?shù)乃?。但是如果利率飛漲，國(guó)家將不能承擔(dān)債務(wù)，違約的可能性將很高，相應(yīng)地，高利率是完全符合規(guī)律的。

    違反效率市場(chǎng)基本原理的債務(wù)合同的設(shè)計(jì)使這些問題進(jìn)一步惡化。富國(guó)更有能力承受利率和匯率變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)合同應(yīng)該被相應(yīng)地設(shè)計(jì)，或者債務(wù)合同將在有效率的資本市場(chǎng)中設(shè)計(jì)。但是這不符合實(shí)際。當(dāng)情況變壞時(shí)，窮國(guó)被迫承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，開始了一種惡性循環(huán)：擔(dān)心違約導(dǎo)致資本外流，又導(dǎo)致更低的利率和匯率，債務(wù)負(fù)擔(dān)增加到了不能承受的水平。

    由于世界在處理主權(quán)違約方面沒有好的方法，這些問題被進(jìn)一步惡化。第11章和第9章都沒有，快速和公平合理的解決違約的方法；這種方法既要考慮債權(quán)人的利益，又要考顧其他利益相關(guān)者（stakeholder）的利益，諸如被雇用者和那些依靠政府提供象健康和教育之類的重要服務(wù)的人們。當(dāng)然,我們?cè)谶^去一百年里已經(jīng)取得一些進(jìn)步。

    一百年前，1902年，作為對(duì)歐洲勢(shì)力（在美國(guó)的明確支持之下）轟炸委內(nèi)瑞拉部分地區(qū)的回應(yīng)，時(shí)任阿根廷外交部長(zhǎng)的Luis Maria Drago博士宣布Drago主義，轟炸起因于委內(nèi)瑞拉未能履行其國(guó)際債務(wù)。他宣稱阿根廷共和國(guó)支持的是原則（既定的原則），這個(gè)原則既不支持歐洲在美洲的領(lǐng)土擴(kuò)張，也不支持整個(gè)大陸對(duì)委內(nèi)瑞拉（因推遲支付欠款造成不幸的金融局勢(shì)）的壓迫；公債不能用軍事干預(yù)的方法或者允許歐洲勢(shì)力對(duì)美洲土地的資源占用的方法來(lái)解決。今天的現(xiàn)實(shí)就象一百年前發(fā)生的事情。

    一百年前，阿根廷回應(yīng)拉丁美洲國(guó)家的防御。Drago宣稱，我們不為任何自私的想法而動(dòng)搖，也不為我們自己尋求任何利益，正如我們表達(dá)的愿望，國(guó)家的公債不能作為軍事侵略的理由；由于（拉丁美）洲國(guó)家兄弟般的情誼以及發(fā)自全國(guó)上下道義上的支持力量，一個(gè)國(guó)家總是相信它自己的命運(yùn)和整個(gè)洲的命運(yùn)。

    不是第一次也不是第一個(gè)地方發(fā)生這樣的事情。世界上的軍事和金融勢(shì)力——用軍事手段試圖強(qiáng)迫負(fù)債——在中世紀(jì)，它們占領(lǐng)了墨西哥。它們對(duì)埃及的占領(lǐng)也持續(xù)了幾十年。這也不是最后一次。

    在許多發(fā)展中國(guó)家的人們看來(lái)，蘇哈托由于軍事干預(yù)簽署所謂意向書（Letter of Intent）和簽字轉(zhuǎn)讓國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的那些國(guó)家沒有區(qū)別。（事實(shí)上，當(dāng)私人債務(wù)被國(guó)有化時(shí)，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的公共負(fù)債和私人負(fù)債的區(qū)別有時(shí)是模糊的。這樣的債務(wù)國(guó)有化不僅發(fā)生在80年代早期的拉丁美洲危機(jī)之中，而且發(fā)生在最近的東亞危機(jī)之中。）

    不少人認(rèn)為阿根廷遭受的痛苦已經(jīng)過去，這種觀點(diǎn)至少在一定程度上值得商榷：債務(wù)人注意到違約將帶來(lái)嚴(yán)重后果。制定政策的目標(biāo)應(yīng)該是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。東亞危機(jī)中（最近的拉丁美洲危機(jī)之后的危機(jī)），國(guó)際貨幣基金組織的評(píng)論家強(qiáng)調(diào)東亞需要更多地依賴停業(yè)和破產(chǎn)，東亞需要改進(jìn)破產(chǎn)程序，我稱之為超級(jí)第11章（super-chapter 11）。但是破產(chǎn)改革在美國(guó)的長(zhǎng)期辯論已經(jīng)表明沒有唯一“最好的”破產(chǎn)準(zhǔn)則。每個(gè)發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家的政府已經(jīng)采取了一種法定的方法（而不是依賴于被改進(jìn)的市場(chǎng)機(jī)制，例如，強(qiáng)制的集體行動(dòng)條款），這一事實(shí)表明美國(guó)財(cái)政部沒有道理（它好像聲稱集體行動(dòng)條款包括想要的一切），強(qiáng)化了對(duì)破產(chǎn)和交易的理論和以經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)的研究結(jié)果。很明顯，任何被稱為公平的破產(chǎn)程序中，主要債權(quán)人（例如：IMF）不能同時(shí)扮演破產(chǎn)法官的角色，除了作為原告以外，甚至不能在破產(chǎn)程序中發(fā)揮主要作用。這些改革如果發(fā)生，將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。 

    因此，第三世界國(guó)家今天面臨三個(gè)冷酷的事實(shí)：第一，資本市場(chǎng)是高度不穩(wěn)定的。國(guó)家不僅因?yàn)樗鼈兎稿e(cuò)而受懲罰，而且因?yàn)橐恍┡c它們不相干的事件；國(guó)家被懲罰不僅因?yàn)樗鼈兯傅腻e(cuò)誤，而且因?yàn)橘Y本市場(chǎng)認(rèn)為它們可能犯的錯(cuò)誤。使人屈服于國(guó)際資本市場(chǎng)所謂的“紀(jì)律”不能確保效率的提高；國(guó)家冒險(xiǎn)被迫放棄它們統(tǒng)治權(quán)的重要部分。短期資本自然非常關(guān)注短期利益。

    第二，危機(jī)發(fā)生時(shí)，成本巨大。甚至當(dāng)危機(jī)轉(zhuǎn)移時(shí)，依賴外資的成本也非常大，例如，當(dāng)它們需要實(shí)施擴(kuò)張性的政策時(shí)被強(qiáng)迫實(shí)施緊縮的政策。

    第三，運(yùn)行良好的資本市場(chǎng)將使富國(guó)承擔(dān)匯率貶值和利率升高的風(fēng)險(xiǎn)；不論是從事跨國(guó)借貸的主權(quán)國(guó)家還是企業(yè)，運(yùn)行良好的全球金融體系將有限制破產(chǎn)成本的方案。但是我們既沒有運(yùn)轉(zhuǎn)良好的國(guó)際資本市場(chǎng)，也沒有運(yùn)轉(zhuǎn)良好的全球金融體系，至少在這個(gè)—和其它—決定性的方面。

    面臨如上現(xiàn)實(shí)的國(guó)家必須調(diào)整開支，增加稅收。 

產(chǎn)業(yè)政策

    全球化使得國(guó)家直面全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。今天，我們必須承認(rèn)發(fā)達(dá)國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間

    不僅存在資本和其他資源的差距，而且存在知識(shí)方面的差距。這些國(guó)家在問：他們?cè)鯓硬拍芨倪M(jìn)技術(shù)、提升競(jìng)爭(zhēng)力、增加出口、增強(qiáng)本國(guó)與外國(guó)進(jìn)口的競(jìng)爭(zhēng)能力？ 近來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策聲名狼藉。我在經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的前任同事指出，經(jīng)濟(jì)上生產(chǎn)油炸土豆片還是電腦芯片沒什么兩樣——經(jīng)濟(jì)上應(yīng)該生產(chǎn)使GDP數(shù)值最大化的產(chǎn)品，市場(chǎng)做出的決定是最正確的。

經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)業(yè)政策

    反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的論據(jù)基于對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的幼稚理解和經(jīng)濟(jì)史的歪曲。標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論到處宣揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的效率，但是亞當(dāng)?斯密主張市場(chǎng)效率的“看不見的手”理論要有極其嚴(yán)格的條件。例如，它假設(shè)信息是完全的，不存在信息不對(duì)稱，市場(chǎng)是完全的——資本市場(chǎng)是完全的，市場(chǎng)能獲得防范風(fēng)險(xiǎn)的所有保險(xiǎn)。這些假定明顯不能適用于即使運(yùn)轉(zhuǎn)最好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們意識(shí)到信息是不完全的、市場(chǎng)是不完全的，他們“希望”信息不是很糟糕，或者不是非常不完全，然而現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)卻被完全信息模型所描繪。我的研究，還有別人的研究，都說(shuō)明這種“希望”沒有根據(jù)：即使少量信息不完全也能產(chǎn)生顯著的影響。

原則上，政府有一個(gè)作用：提高市場(chǎng)效率。

    談到創(chuàng)新，這些探討甚至更加引人注目。就知識(shí)自身而言，知識(shí)被認(rèn)為是一種特殊形式的信息，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的成果應(yīng)用于創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)域。標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)理論假定不存在技術(shù)進(jìn)步,但是，成長(zhǎng)和發(fā)展的重心是技術(shù)變革、新產(chǎn)品和新生產(chǎn)方式的開發(fā)和應(yīng)用。關(guān)于市場(chǎng)效率的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)理論沒有言及競(jìng)爭(zhēng)。相反，有理由堅(jiān)信，一般地，市場(chǎng)不能產(chǎn)生有效率的結(jié)果。知識(shí)具有公益性，創(chuàng)新產(chǎn)生巨大的外部性。此外，創(chuàng)新有巨大的不確定性，因此缺乏保險(xiǎn)市場(chǎng)的后果可能特別嚴(yán)重。很久以前，熊彼特強(qiáng)調(diào)資本市場(chǎng)不完全的重要性，因?yàn)檠芯糠矫娴耐顿Y尤其得不到保障。因此,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論已對(duì)政府作用做了強(qiáng)有力的設(shè)定。 

經(jīng)濟(jì)史和產(chǎn)業(yè)政策

    這使我必須回顧相關(guān)的經(jīng)濟(jì)史問題。我仔細(xì)研究的倆個(gè)發(fā)展的成功例子，美國(guó)和東亞，為產(chǎn)業(yè)政策的重要性提供了強(qiáng)有力的證據(jù)。在某種意義上，政府催生了電訊產(chǎn)業(yè)。第一條電報(bào)線是聯(lián)邦政府于1842年在巴爾的摩和華盛頓之間建設(shè)的，對(duì)新經(jīng)濟(jì)（New Economy）的創(chuàng)立貢獻(xiàn)很大的現(xiàn)代國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，也是由美國(guó)政府建設(shè)的。美國(guó)政府，通過它的研究和普及服務(wù)，對(duì)十九世紀(jì)的主要產(chǎn)業(yè)（當(dāng)然包括農(nóng)業(yè)）進(jìn)行改造，使得生產(chǎn)率提高——這是現(xiàn)代世界產(chǎn)生的前提。東亞國(guó)家政策成功的主要因素是努力彌補(bǔ)與發(fā)達(dá)國(guó)家的“知識(shí)差距。”這些國(guó)家意識(shí)到它們與發(fā)達(dá)國(guó)家不僅在資本方面存在差距，而且在知識(shí)方面存在差距；它們努力工作，成功地把現(xiàn)代技術(shù)推廣到各自的社會(huì)之中。今天，東亞國(guó)家在眾多領(lǐng)域，已處于前列。

    使產(chǎn)業(yè)政策更有效：新的手段和方法

    產(chǎn)業(yè)政策的批評(píng)者痛陳產(chǎn)業(yè)政策的失靈和弊病。產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)失靈，弊病很多。有時(shí)，政治壓力迫使（政府）把大量的補(bǔ)貼給了各自寵愛的產(chǎn)業(yè)。據(jù)稱，

    政府沒有“管理”經(jīng)濟(jì)的可信記錄。日本政府曾向本田公司施壓不要生產(chǎn)小汽車（已經(jīng)有足夠多的小汽車生產(chǎn)商），這件事被認(rèn)為是政府干預(yù)的錯(cuò)誤嘗試而反復(fù)提到。但是，產(chǎn)業(yè)政策早期的著名成功說(shuō)明：產(chǎn)業(yè)政策的社會(huì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其社會(huì)成本。

    的確，出于最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)的選擇，一定存在失誤：如果什么都沒有，顯然政府早就執(zhí)行過度保守的策略了。我擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席時(shí)的研究結(jié)果讓人確信：事實(shí)上，政府支持的研究比典型的私人投資回報(bào)更大。

原理

    我們已經(jīng)從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)了很多，我相信我們將有能力制定更有效率的產(chǎn)業(yè)政策。

    信息經(jīng)濟(jì)學(xué)也將幫助我們理解資本市場(chǎng)不完全的原因，以及政府在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的原因。在美國(guó)，最近一年中，由于政府擔(dān)保，全部金融的25%由政府或者通過政府發(fā)起的企業(yè)提供。政府幫助建立國(guó)家抵押市場(chǎng)，以降低私人購(gòu)房者的資本成本。最近幾年，政府（通過中小企業(yè)局）對(duì)小企業(yè)的借貸已經(jīng)達(dá)到了驚人的記錄。當(dāng)然，每個(gè)大企業(yè)都要從小企業(yè)開始。

經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，總統(tǒng)參謀， 1995

    在某種意義上，政府不可避免地要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策問題。政府在我們的經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要作用。政府的巨大作用僅僅被認(rèn)為是在金融領(lǐng)域，它在研究和教育中的作用也同樣重要?；A(chǔ)設(shè)施是另一個(gè)政府控制的領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域做出決定——政府支持哪個(gè)研究領(lǐng)域，怎樣設(shè)計(jì)課程，哪里建設(shè)道路和機(jī)場(chǎng)——幫助發(fā)展經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)力。同樣的，稅收政策也有助于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。不動(dòng)產(chǎn)和能源的特殊稅收處理是一種產(chǎn)業(yè)政策的形式——直接把資源配置到這些領(lǐng)域。但是政府應(yīng)該直接在這些領(lǐng)域配置資源嗎？

    現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策不包括經(jīng)濟(jì)的微觀管理。產(chǎn)業(yè)政策的批評(píng)者聲稱政府不能從最正確的角度“選擇贏家?！睂?duì)市場(chǎng)的政府干預(yù)不是因?yàn)檎畬?duì)市場(chǎng)選擇贏家的能力沒有信心（盡管美國(guó)技術(shù)泡沫的資源配置不當(dāng)可能引發(fā)問題），而是很大程度上因?yàn)槭袌?chǎng)失靈的存在（早些時(shí)候指出的同類問題）。因此，今天，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施基于廣泛的政府干預(yù)，特別是矯正市場(chǎng)失靈的努力。

    產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注教育和研究。像哥斯達(dá)黎加這樣的國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到如果他們打算在現(xiàn)在這個(gè)時(shí)代取得成功,就必須人人精通電腦技能、接受教育。它認(rèn)同政府在其他領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，諸如基礎(chǔ)設(shè)施，想知道促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑。

勞動(dòng)力市場(chǎng)和教育

    廣義的產(chǎn)業(yè)政策的重要部分是通過積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，終身教育，旨在培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力的教育，提高經(jīng)濟(jì)的靈活性。學(xué)校的課程需要改革，大學(xué)和產(chǎn)業(yè)之間需要更好的銜接。十九世紀(jì)里，公共教育立足于為滿足產(chǎn)業(yè)化需求對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)。二十一世紀(jì)，教育要立足于培養(yǎng)工商企業(yè)家以及適應(yīng)世界飛速變化的能力。一些國(guó)家面臨將受過訓(xùn)練和良好教育的人才留在國(guó)內(nèi)的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)確實(shí)存在，特別是在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，它們已經(jīng)經(jīng)歷大量的人才流失。除非阻止這種人才外流，否則在共產(chǎn)主義的殘骸下重建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)將非常困難。

小企業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)資本

    由于存在一些小企業(yè)做大生意(Nokia)的事例，小企業(yè)繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位將是可能的，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該特別關(guān)注他們的需求，通過建立產(chǎn)業(yè)和研究園區(qū)以及孵化器的形式。需要指出，金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，風(fēng)險(xiǎn)資本公司，是對(duì)中小企業(yè)獲取信貸的傳統(tǒng)途徑的跨越。

我的觀點(diǎn)

    現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)越來(lái)越變成了服務(wù)產(chǎn)業(yè)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)。從農(nóng)業(yè)到工業(yè)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是重要的，而很明顯，從制造業(yè)到新經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型將是戲劇性的。一國(guó)動(dòng)態(tài)的（dynamic）比較優(yōu)勢(shì)是什么，對(duì)這個(gè)問題我們沒有簡(jiǎn)單的答案。但這一點(diǎn)將是非常清楚的：新經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)可能與過去有著明顯區(qū)別。

    我們不應(yīng)忘記，在多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，大量最貧困的人口仍滯留于農(nóng)業(yè)部門，并且這種情況可能持續(xù)幾十年時(shí)間。如果要削減貧困，那么必須在農(nóng)業(yè)部門有所作為。即使削減貧困不能直接推動(dòng)出口，但這是一件正確的事情。成功國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)顯示了社會(huì)穩(wěn)定的重要性。如果大部分人口的利益被遺忘，社會(huì)將不能保持穩(wěn)定。發(fā)展中國(guó)家對(duì)孩子們的教育不僅是一種出路，而且有著（遠(yuǎn)大的）前景。但是如果發(fā)展中國(guó)家不能同時(shí)具備這些資源——資本和土地——把知識(shí)運(yùn)用于實(shí)踐，僅做到這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。短期內(nèi)，產(chǎn)業(yè)政策不能忽視農(nóng)業(yè)問題，農(nóng)業(yè)部門包含廣泛。（事實(shí)上，中國(guó)和臺(tái)灣早期的成功是基于以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略。）

結(jié)束語(yǔ)

    現(xiàn)代世界的成功沒有簡(jiǎn)單的模式。愛爾蘭島和葡萄牙充分地說(shuō)明，那些處于歐洲外圍的國(guó)家，其收入水平接近最低水平，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)追趕方面還有很長(zhǎng)的路要走。金融、教育和產(chǎn)業(yè)政策都是它們?nèi)〉贸晒Φ闹匦?。市?chǎng)——工商企業(yè)家——是重要的，但是政府有責(zé)任也有機(jī)會(huì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)環(huán)境。有人提出減稅和取消管制的簡(jiǎn)單符咒，建議僅僅通過減稅和消除管制，就可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。沒有證據(jù)支持這種方法。當(dāng)然，超負(fù)荷的稅收和管制會(huì)使經(jīng)濟(jì)窒息，然而對(duì)一些人來(lái)講，任何稅收和管制都被認(rèn)為是超負(fù)荷的。一種更可行的方法認(rèn)為政府能發(fā)揮重要作用，而且必須發(fā)揮重要作用。政府不僅要實(shí)施已是選擇。是不容易的，的政策中起這樣縱經(jīng)濟(jì)上的政策中起這樣一中心管制，而且要提供公共服務(wù)，例如教育。東亞發(fā)生的問題是管制太少，而不是管制太多；美國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問題更是由于管制缺乏，而不是管制過度。經(jīng)過斟酌制定的產(chǎn)業(yè)政策，作為經(jīng)濟(jì)管理綜合戰(zhàn)略的重要部分，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和帶有社會(huì)公正的穩(wěn)定。

    不久前，有關(guān)拉丁美洲第二代改革的討論：第一代改革，集中自由化、私有化、非調(diào)控化，假定它們的改革是成功的?，F(xiàn)在是把進(jìn)一步的改革建立在過去成功的基礎(chǔ)之上的時(shí)機(jī)。今天看來(lái)，華盛頓共識(shí)的改革失誤是明顯的，雖然有些人說(shuō)這樣判斷為時(shí)過早，另一些人說(shuō)改革使處境變得更糟。很明顯，一些人已經(jīng)從改革中受益，一些改革者在改革中有利害關(guān)系，改革被認(rèn)為是成功的。改革受到自由市場(chǎng)力量的支持，市場(chǎng)原教旨主義理論家們，他們將繼續(xù)宣告改革的成功，無(wú)論他們面對(duì)什么樣的證據(jù)。許多過時(shí)的政策必須改變。政府不能繼續(xù)增加沒有結(jié)果的巨額赤字。高的通貨膨脹率是有害的。很多國(guó)營(yíng)企業(yè)效率低下。強(qiáng)大的保護(hù)主義代價(jià)巨大。我們不能回到過去。但是我們不得不承認(rèn)現(xiàn)在的失敗。改革必須改變。

    全球化增加了成功的機(jī)會(huì)，但是它也給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)。大部分游戲規(guī)則被發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家制定，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，受那些國(guó)家的特殊利益影響而制定。發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家僅僅考慮自己的利益，經(jīng)常不顧及第三世界，特別是窮人的利益。象巴西這樣的國(guó)家需要主動(dòng)倡議建立一種更加平衡的制度。這種制度不僅為了他們自己的利益，而且為了整個(gè)世界的利益。

     實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要很長(zhǎng)的時(shí)間。同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家必須學(xué)會(huì)適應(yīng)這些游戲規(guī)則，盡管這些游戲規(guī)則對(duì)發(fā)展中國(guó)家是不公平的。即使存在這些不公平的游戲規(guī)則，我相信象巴西這樣的國(guó)家將有助于改變?nèi)蚧?，使得全球化不僅僅是為富人服務(wù)，而要為所有人服務(wù)。但是如果它們打算這樣做,它們必須選擇自己的道路，以擺脫在過去十年里對(duì)操縱拉丁美洲經(jīng)濟(jì)政策起主要作用的幼稚咒符。做到這些將是不容易的，但已別無(wú)選擇。
 

    [ 周建軍:清華大學(xué)人文學(xué)院]

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