4月15日，五節(jié)20款的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》（國發(fā)〔2010〕9號，下文簡稱“《意見》”）正式發(fā)布，其重要性由此可見一斑；與此同時(shí)，作為一個近20年來以對外資“超國民待遇”而聞名的國家，在幾經(jīng)波折方才實(shí)現(xiàn)“兩稅合一”之后，在這份文件醞釀期間，社會上便廣泛擔(dān)憂“超國民待遇”借機(jī)還魂也在情理之中。

迄今為止，中國已經(jīng)連續(xù)10多年名列發(fā)展中國家吸收外商直接投資之冠。

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2009年，全國新批設(shè)立外商投資企業(yè)23435家，實(shí)際使用外資金額900.33億美元。國家外匯管理局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更為龐大，在《2008年中國國際收支平衡表》上，2008年外國對華直接投資流入1608.78億美元，比商務(wù)部實(shí)際利用外商直接投資數(shù)據(jù)高69%，凈流入1477.91億美元。

外商直接投資在中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演了不容忽視的重要角色，特別是在對外貿(mào)易方面，已經(jīng)連續(xù)多年占據(jù)中國出口半壁江山。

通觀已經(jīng)發(fā)布的這份《意見》，其積極之處不少，但也留下了一系列疑問。

兼顧“趕超”和防止“被趕超”

外資政策是中國經(jīng)濟(jì)政策的一部分，無論是制定還是審視外資政策，都需要放在整個中國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)的背景上考慮。目前中國經(jīng)濟(jì)和對外經(jīng)貿(mào)的最大特點(diǎn)就是從單純“趕超”轉(zhuǎn)向兼顧防止“被趕超”。

中國需要同時(shí)在傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)兩個層次與海外對手開展競爭：在傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)，中國需要與后起的發(fā)展中國家競爭，讓這些制造環(huán)節(jié)在中國國內(nèi)保持足夠長的時(shí)間，帶動中西部地區(qū)發(fā)展，為無法轉(zhuǎn)換行業(yè)的中國勞動者提供就業(yè)機(jī)會，讓這些產(chǎn)業(yè)在國際分工體系下盡可能持久地為中國提供經(jīng)濟(jì)利益。

與此同時(shí)，中國越來越需要與韓國、日本、德國等新興工業(yè)化國家和發(fā)達(dá)國家競爭先進(jìn)制造業(yè)，為中國外貿(mào)、整個中國經(jīng)濟(jì)開辟可持續(xù)發(fā)展的空間。從這個背景上考慮，《意見》中關(guān)于優(yōu)化利用外資結(jié)構(gòu)、吸引外資向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移和投資的內(nèi)容，分別體現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)“趕超”和兼顧防止“被趕超”的雙重目標(biāo)。

特別是鑒于我國東部沿海地區(qū)傳統(tǒng)外向型勞動密集產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢正在因成本快速上升而持續(xù)流失，而且外資在這個部門占有較大份額，其他后發(fā)發(fā)展中國家又在積極吸引這部分產(chǎn)業(yè)從中國外流，某些發(fā)達(dá)國家也希望扶植其他發(fā)展中國家趕超中國，以削弱中國繼續(xù)趕超他們的基礎(chǔ)，吸引外資向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移和投資的內(nèi)容相當(dāng)重要。由于這部分產(chǎn)業(yè)僅僅是已有產(chǎn)能的區(qū)域轉(zhuǎn)移，對整個中國經(jīng)濟(jì)而言不是新增的外資控制的產(chǎn)能，增強(qiáng)外資壟斷方面的副作用也比較小。

糾偏招商引資

同樣重要的是改善投資環(huán)境內(nèi)容，因?yàn)橹袊絹碓讲荒芤揽苛畠r(jià)勞動力和財(cái)稅優(yōu)惠吸引國內(nèi)外投資，吸引投資的著力點(diǎn)必然要日益轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)、人力資源質(zhì)量等方面，而良好的投資環(huán)境是內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)共享的。

在這里，我們需要客觀認(rèn)識近年來聲譽(yù)頗為狼藉的“招商引資”。招商引資本質(zhì)上是一種公共服務(wù)，高度重視以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為工作中心、政府管理體制高度重視結(jié)果導(dǎo)向兩大特點(diǎn)決定了中國各級政府機(jī)構(gòu)及其成員有著強(qiáng)烈的內(nèi)在動機(jī)不斷改進(jìn)對企業(yè)的服務(wù)，中國政府機(jī)構(gòu)公共服務(wù)效率不斷提高。

毋庸諱言，某些地方過度強(qiáng)調(diào)“招商引資”和“親商”而不惜一切，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會副作用，不可避免地遭到幾乎是全社會的尖銳抨擊，糾偏勢在必行；但招商引資熱至少表明中國各地、各級政府在努力營造良好的商業(yè)環(huán)境，而且，在此過程中形成的一系列改進(jìn)公共服務(wù)、營造良好投資環(huán)境的法規(guī)政策本質(zhì)上就是一種工具，只要運(yùn)用者能夠防范和消除對內(nèi)資的逆向歧視、為討好投資商而踐踏法律和居民人權(quán)等缺陷，這種工具就能夠更好地發(fā)揮正面作用。

“超國民待遇”中的尋租機(jī)會

盡管如此，中國社會企圖恢復(fù)外資超國民待遇的思維定勢力量仍然相當(dāng)強(qiáng)大，某些過度夸張外資對中國經(jīng)濟(jì)正面作用的統(tǒng)計(jì)和“研究”就顯示了這一點(diǎn)。因?yàn)橹袊F(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度將外資持股達(dá)到25%的企業(yè)一律納入外商投資企業(yè)統(tǒng)計(jì)，以至于中海油、華能、國航等公認(rèn)國企也納入了五百大外商投資企業(yè)排行榜，更不用說不少名義“外資”實(shí)際上是內(nèi)資外流后返程投資的“假外資”了。

在這樣的背景上審視，這份《意見》也存在一系列疑問，令人擔(dān)心外資“超國民待遇”還魂，更擔(dān)心外資追逐“超國民待遇”的過程創(chuàng)造大量尋租機(jī)會。如《意見》第（三）款提出，“對用地集約的國家鼓勵類外商投資項(xiàng)目優(yōu)先供應(yīng)土地，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70%執(zhí)行?！蹦敲矗@樣的待遇，同類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)能否如同外資企業(yè)一樣享受？假如不能，那么這樣的規(guī)定就是不合適的。在營造良好投資環(huán)境方面，也應(yīng)當(dāng)確保同類產(chǎn)業(yè)內(nèi)資企業(yè)一體享受。

《意見》第（四）款提出要“鼓勵外商投資高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，改進(jìn)并完善高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定工作”；由于高新技術(shù)產(chǎn)品整個生產(chǎn)過程中不乏技術(shù)含量甚低的勞動密集環(huán)節(jié)，而一旦被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)又能享受眾多優(yōu)惠，為了確保我們的產(chǎn)業(yè)升級政策資源免遭浪費(fèi)，我們在改進(jìn)完善高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定工作時(shí)，需要依據(jù)這些產(chǎn)品、服務(wù)在中國完成的環(huán)節(jié)來認(rèn)定。

同樣存在不確定性的是《意見》第（一）款中提及的修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。時(shí)隔數(shù)年，現(xiàn)行2007年版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》需要根據(jù)情況變化作出調(diào)整，這一點(diǎn)理所當(dāng)然，但調(diào)整不能犧牲我們的經(jīng)濟(jì)安全，不能犧牲我們發(fā)展自主戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的希望，不能給我們的環(huán)境乃至民族存亡埋下毀滅性隱患。經(jīng)過轉(zhuǎn)基因、種子等問題的爭議，我們對這方面的憂患應(yīng)當(dāng)有足夠的認(rèn)識，某些西方跨國公司的某些“先進(jìn)技術(shù)”未必是福音。

作者為商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員，本文僅代表個人觀點(diǎn)

重要條文提示

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃要求，修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，擴(kuò)大開放領(lǐng)域，鼓勵外資投向高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格限制“兩高一資”和低水平、過剩產(chǎn)能擴(kuò)張類項(xiàng)目。

對用地集約的國家鼓勵類外商投資項(xiàng)目優(yōu)先供應(yīng)土地，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70％執(zhí)行。

鼓勵跨國公司在華設(shè)立地區(qū)總部、研發(fā)中心、采購中心、財(cái)務(wù)管理中心、結(jié)算中心以及成本和利潤核算中心等功能性機(jī)構(gòu)。在2010年12月31日以前，對符合規(guī)定條件的外資研發(fā)中心確需進(jìn)口的科技開發(fā)用品免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅。

根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》修訂情況，補(bǔ)充修訂《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，增加勞動密集型項(xiàng)目條目，鼓勵外商在中西部地區(qū)發(fā)展符合環(huán)保要求的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

鼓勵外資以參股、并購等方式參與國內(nèi)企業(yè)改組改造和兼并重組。支持A股上市公司引入境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者。規(guī)范外資參與境內(nèi)證券投資和企業(yè)并購。依法實(shí)施反壟斷審查，并加快建立外資并購安全審查制度。