（美國國會(huì)的）耳印記撥款

作者： 方鯤鵬

說客游說國會(huì)議員的目標(biāo)主要有兩大類型，一種是影響國家政策的制定，另一種是為委托人爭取“耳印記撥款”。所以，要了解美國的游說政治，對(duì)什么是“耳印記撥款”，不能一無所知。

“耳印記撥款”的英文名稱是Earmark，即耳朵上的印記。原意為在豬、牛等家畜耳朵上打個(gè)記號(hào)，便于識(shí)別家畜的主人是哪家。這個(gè)詞被政客們引入政府的預(yù)算中后，成了插入特殊條款，為某項(xiàng)開支爭取聯(lián)邦撥款的專用術(shù)語。從內(nèi)容來看，“耳印記撥款”像是“指定項(xiàng)目撥款”，但程序上又不盡然，因?yàn)檫@個(gè)指定項(xiàng)目（耳印記項(xiàng)目）沒有經(jīng)過法定程序的論證，而是議員在編寫正規(guī)預(yù)算項(xiàng)目時(shí)添加的私貨，專門撥給指定的公司或機(jī)構(gòu)。國會(huì)只審核正規(guī)預(yù)算項(xiàng)目，如果通過了，則帶了“耳印記”的撥款條款也一并通過。采用“耳印記撥款”這個(gè)詞，雖然沒有“指定項(xiàng)目撥款”聽上去正規(guī)，但同該撥款的走后門和非規(guī)范性質(zhì)合拍。

例如，鐵道部申請(qǐng)一個(gè)1千萬美元的鐵路項(xiàng)目預(yù)算，結(jié)果國會(huì)撥給1千1百萬，名稱仍為鐵路工程預(yù)算案，但這多出的1百萬是指定給五花八門不需要經(jīng)過工程招標(biāo)的耳印記項(xiàng)目。鐵道部只求能拿到申請(qǐng)的預(yù)算，不會(huì)也無權(quán)來管撥款案中的其他閑事。而這些附加的項(xiàng)目可以與鐵路工程八桿子都打不著，即便是撥給減肥中心也無礙。

議員如果能為自己的選區(qū)爭取到耳印記撥款辦些公益事，比如說修筑一條公路，一方面有助于連任，另一方面可以要求承包修路的公司為其提供選舉捐助。而根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，耳印記撥款現(xiàn)在幾乎總是與政治獻(xiàn)金綁在一起，因此這種撥款方式，是用納稅人的錢給提出耳印記撥款的議員和獲得承包項(xiàng)目的公司雙雙發(fā)紅包。眾議員的任期是兩年，有時(shí)建一條路分好幾個(gè)階段，好幾個(gè)任期都完不了工，這樣每次議員競(jìng)選連任時(shí)都能巧妙地提醒選民，如果選了別人，下一期的耳印記撥款就可能沒了，公路將半途而廢。

耳印記項(xiàng)目繞過工程招標(biāo)程序，議員高興給誰就給誰；耳印記撥款繞過正規(guī)審批程序，只要獲得相應(yīng)的撥款委員會(huì)或其子委員會(huì)的同意，就可加進(jìn)主項(xiàng)目的撥款。不難理解每個(gè)議員都盡量要為自己多爭取些耳印記撥款，但也不可能每一個(gè)人的要求都得到滿足，給多給少、給誰不給誰的決定權(quán)，操之在議院的政黨領(lǐng)袖和勢(shì)力盤根錯(cuò)節(jié)的元老議員手中。也因此，耳印記撥款成為政黨領(lǐng)袖拉攏、控制本黨議員的一種極為重要手段。在國會(huì)耳印記撥款的瓜分戰(zhàn)中，充滿了兩黨之間、兩黨內(nèi)部間的密室交易和實(shí)力較量，是叢林規(guī)則的高級(jí)表現(xiàn)形式。

雖然耳印記撥款方式在美國很早就出現(xiàn)，但一直到上世紀(jì)80年代，每年只有非常少量的個(gè)案，也沒有同政治捐款摻和在一起。隨著90年代初開始的腐敗體制化、合法化潮流，耳印記撥款急劇增長。華盛頓有個(gè)民間組織稱為“公民反對(duì)政府浪費(fèi)”（Citizens Against Government Waste），每年發(fā)布一次耳印記撥款的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，從中可以發(fā)現(xiàn)2006年是耳印記撥款最高的年份，共有9,963個(gè)耳印記撥款，計(jì)290億美元；而該年聯(lián)邦政府的總預(yù)算為22,330億美元，即耳印記撥款占了1.3%。耳印記撥款項(xiàng)目最多的一年是2005年，有13,997個(gè)，那年的耳印記撥款支出額是273億美元。

我對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字常情有獨(dú)鐘，因?yàn)榭梢钥闯龊芏鄦栴}。2005年耳印記撥款項(xiàng)目達(dá)13,997個(gè)，至少給我這幾點(diǎn)深刻印象：（1）參眾兩院總共535位議員，即每個(gè)議員平均分?jǐn)偭?6.2個(gè)耳印記撥款。而這只是被批準(zhǔn)數(shù)，如果加入提出耳印記撥款要求但未獲批準(zhǔn)的，那就更多了。難怪事關(guān)國家和人民福祉的重大法案常常被高高掛起，拖延多年而不能議決，因?yàn)樽h員們忙不過來了。（2）耳印記撥款的密室交易走后門性質(zhì)，可以毋庸置疑了。試問走正常審批程序，國會(huì)有可能討論處理如此海量的撥款案？（3）議員居然可以根據(jù)說客提供的資料決定工程的必要性和造價(jià)，這個(gè)太可怕了。媒體已披露了大量耳印記項(xiàng)目匪夷所思的浪費(fèi)，造出了無人過的橋，無車跑的路。有理由相信，有些耳印記工程目的只是為了中飽私囊，于民于國毫無用處。（4）美國批評(píng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，一向以自由競(jìng)爭、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為傲，可是耳印記撥款不但具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)撥款方式的一切弊病，而且還有過之而無不及。（5）耳印記撥款直到上世紀(jì)90年代初才引起人們注意，在這之前只有在特殊情況下產(chǎn)生，根本沒有成為一個(gè)問題。即便由于其數(shù)量之多而第一次成為爭議話題的1991年，耳印記撥款從現(xiàn)在來看也只有區(qū)區(qū)546個(gè)。法律仍然是原來的法律，可短短10來年，議員們私相授受的耳印記撥款竟然像吃了生長素，發(fā)瘋似地成長，權(quán)力互相制衡的機(jī)制到哪去了？說是體制規(guī)范化腐敗，議員集體性腐敗也不為過。我想，如果采用耳印記項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，作為測(cè)量合法腐敗的晴雨計(jì)，應(yīng)該差不離。（6）歷史證明，耳印記撥款并非是一種必不可少的分配資源方式。在沒有耳印記撥款的年代，美國高效率造出了傲視天下的公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)和眾多的現(xiàn)代橋梁。如今耳印記撥款盛行的年代，常是不大的修橋修路工程幾年也完不了工，而且修橋修路的作息時(shí)間與一般公司的上下班時(shí)間同步，把交通整得苦不堪言。

由于美國陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，近幾年預(yù)算吃緊，耳印記撥款有所減少，最新兩年的資料是：2009年10,160個(gè)耳印記項(xiàng)目，196億美元；2010年9,129個(gè)耳印記項(xiàng)目，165億美元。

不能說所有的耳印記撥款都是錢非所用，但是這種撥款方式的弊端顯而易見，就是兩黨的領(lǐng)袖也承認(rèn)耳印記撥款是議員們?cè)跒E用權(quán)力、是培養(yǎng)腐敗的溫床、是會(huì)上癮的毒品。近年來每到總統(tǒng)選舉時(shí)，兩黨候選人都會(huì)在耳印記撥款問題上指責(zé)對(duì)方，高喊要改革、要廢除耳印記撥款的口號(hào)，但選舉過后就不再提及，這已經(jīng)成為華盛頓兩黨政治的生態(tài)。對(duì)于法律漏洞造成的合法腐敗，政客們?cè)诿癖姳г瓜鲁３０迅母锟谔?hào)喊得震天響，發(fā)誓要制定補(bǔ)漏洞的法律，可實(shí)際上漏洞十幾年甚至幾十年暢通無阻是常有的事。

一個(gè)公司想要獲得耳印記撥款，通常有這么些步驟：

（1）同一個(gè)與國會(huì)各撥款委員會(huì)或其子委員會(huì)關(guān)系密切的游說公司簽訂合同，雇一個(gè)（或幾個(gè)，如果項(xiàng)目比較大）說客?；蛘吒纱嘈?，高薪聘用議員的太太、兒子、女兒等直系親屬為說客。

（2）每一個(gè)耳印記撥款都要有議員幫助提出，稱為耳印記撥款提案的贊助議員。如果委托人還沒有這樣的議員，說客需要幫助物色一個(gè)。接下來是向潛在的贊助議員游說，一般是先從議員的助手開始。

（3）談成條件后（比如提供多少選舉捐款，形同回扣），說客就開始代贊助議員起草耳印記撥款提案和設(shè)計(jì)如何插入到主體議案。這樣一則避免議員增加工作量后心生嫌棄；二則自己編寫便于掌控，如果由議員的助手操筆而不合客戶心意，再要求改豈非麻煩。事實(shí)上，說客很多原來就是圈內(nèi)人士，起草提案，修改主議案以便插入特殊條款等等，本是熟門熟路，效率很高，不少說客甚至在開始游說的階段就帶上了起草好的提案。

（4）有了贊助議員和提案后，不等于耳印記撥款就可到手了。說客還要分析撥款委員會(huì)里誰會(huì)支持誰會(huì)反對(duì)。潛在的支持者當(dāng)然需要拉攏固票，包括你支持我的耳印記，我支持你的耳印記，大家拿納稅人的錢慷慨做交易。對(duì)反對(duì)者也要做工作，大的游說公司往往擁有分別與兩黨淵源深厚的說客，如果反對(duì)力量大到關(guān)系到提案的存亡，必要時(shí)還要派出與反對(duì)者同一黨派的說客幫助化解，甚至也需要提供選舉捐款。

（5）提案獲委員會(huì)批準(zhǔn)，寫進(jìn)撥款法案。

（6）獲得耳印記撥款的公司兌現(xiàn)選舉捐款承諾。絕對(duì)不能過河拆橋，這是江湖規(guī)矩。而且許多情形下，撥款是分階段的，很容易喊停。

總之，耳印記撥款在美國的政壇游戲中扮演著重要角色，是一門大學(xué)問。這里只是以通俗易懂的方式整理出一個(gè)簡單的介紹。

附：解惑選舉捐款

“選舉捐款”常會(huì)使人望詞生義，以為只能用于選舉，《今日美國》在2005年12月21日有一篇報(bào)道，讀了可以長見識(shí)。報(bào)道的標(biāo)題是《選舉捐款支付迪萊的豪華生活》。在這篇報(bào)道刊出前不久，湯姆•迪萊（Tom DeLay）因涉嫌洗錢，辭去了眾院多數(shù)黨領(lǐng)袖一職?，F(xiàn)摘譯如下：

湯姆•迪萊是個(gè)選舉籌款的皇帝，而他的生活也像皇帝一樣奢侈，經(jīng)常光顧有懸崖峭壁風(fēng)景如畫的加勒比海度假勝地、供職業(yè)選手打錦標(biāo)賽的一流高爾夫球場(chǎng)地、四星級(jí)的酒店。

這位前眾院多數(shù)黨領(lǐng)袖造訪的許多奢華場(chǎng)所，是絕大多數(shù)美國人從不曾見到過的，而且他經(jīng)常乘坐由說客安排的私人飛機(jī)前往。美聯(lián)社記者查閱了選舉捐款開支后得出這樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)：過去6年，迪萊至少享受了48次度假勝地和高爾夫球俱樂部、100次私營大企業(yè)的飛機(jī)、200晚的世界級(jí)旅館、500次高檔酒店餐飲，所有這些費(fèi)用全由選舉捐款買單。

迪萊偏愛向大型私營企業(yè)租用飛機(jī)，以躲避民航機(jī)內(nèi)的嘈雜聲和討厭的機(jī)場(chǎng)安檢。大企業(yè)要巴結(jié)迪萊，總是有求必應(yīng)，事后迪萊就讓選舉捐款來報(bào)銷租用飛機(jī)的賬單。

波多黎各“棕櫚海度假村”的法國餐館老板丹尼爾·瓦西說，迪萊過去三年都會(huì)來他的餐館用餐，最近一次是在今年4月，同包括度假村老板在內(nèi)的大約20個(gè)人一起餐飲。這個(gè)度假村里有賭場(chǎng)，可騎馬，提供潛水設(shè)備，能深海釣魚，還有私人擁有的海灘。

波多黎各的“征服者度假村”，也是迪萊下榻過的地方。度假村服務(wù)生佩德羅·穆列爾回憶說，迪萊曾住在度假村里一幢有紅瓦屋頂、提供私人管家服務(wù)的別墅里。別墅內(nèi)有三個(gè)臥室，還有廚房和客廳，推開客廳的玻璃門走到陽臺(tái)上，蔚藍(lán)的加勒比海隨即映入眼簾。別墅最獨(dú)具匠心之處是一個(gè)修建在峭壁邊上的月亮型游泳池，池水溢出，灑落大海，將泳池與大海連成一體。別墅每晚的價(jià)格為1,300美元。這個(gè)別墅所在的度假村有一個(gè)18洞的錦標(biāo)賽級(jí)別高爾夫球場(chǎng)，迪萊打高爾夫球時(shí)喜歡叼一支雪茄，買雪茄滿足這項(xiàng)玩球時(shí)的附帶癖好，也在選舉捐款內(nèi)開支了。

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