美國國家安全委員會(以下簡稱國安會)是依據(jù)美國1947年《國家安全法》成立的，其職能是“協(xié)助總統(tǒng)整合與國家安全相關(guān)的國內(nèi)、國外和軍事政策，使軍方和其他政府部門及機(jī)構(gòu)在國家安全事務(wù)上更有效地合作”。國安會由此成為總統(tǒng)行政辦公室處理有關(guān)美國國家安全事務(wù)的最重要機(jī)制。雖然美國早在國安會成立前就已提出或建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，但二戰(zhàn)后國際環(huán)境對美國國家安全戰(zhàn)略的制定和實(shí)施提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時美國軍方、情報部門以及行政部門之間協(xié)調(diào)不暢，內(nèi)斗嚴(yán)重，迫使美決策層決定在高層建立更為合理的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，以期在全球事務(wù)中更好地發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用，國安會由此應(yīng)運(yùn)而生。美國國安會機(jī)制十分靈活，在歷屆總統(tǒng)執(zhí)政下其模式都不盡相同。梳理國安會的模式演變，厘清各模式架構(gòu)的基本特點(diǎn)、發(fā)展脈絡(luò)及國安會核心成員所發(fā)揮的作用，對理解國安會機(jī)制和前景有重要意義。

　　一、初顯神通的年代：從杜魯門初創(chuàng)到“艾森豪威爾”模式

　　杜魯門執(zhí)政初期的國安會模式依循1947年美國《國家安全法》的規(guī)定，成員包括總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長和國家安全資源委員會主席，其他成員則由總統(tǒng)根據(jù)情況指定。同時，設(shè)立從屬于國安會的中央情報局，其目的是讓國安會能夠緊跟時事動態(tài)，獲取必要的情報支持。1949年，“胡佛委員會”對國安會的運(yùn)作提出了第一份評估報告，認(rèn)為國安會缺乏制定全面國家戰(zhàn)略計(jì)劃的能力，并建議裁撤陸?？杖姴块L在國安會的成員職位。隨后，杜魯門對國安會實(shí)施改革，先是要求財(cái)政部長參與所有國安會會議，隨后依據(jù)1949年6月通過的《4號重組計(jì)劃》，國安會正式成為總統(tǒng)行政辦公室的一部分。同年8月，國會通過的《國家安全法》修正案規(guī)定國安會成員不再包括陸軍部長、海軍部長和空軍部長，并確認(rèn)參謀長聯(lián)席會議為總統(tǒng)首要軍事顧問。

　　杜魯門時期的國安會處于萌芽和探索發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在執(zhí)政初期，杜魯門強(qiáng)調(diào)國安會的參謀作用，并在一定程度上更重視國務(wù)院的作用，任命國務(wù)卿擔(dān)任國安會主席。國安會召開會議的頻次一開始沒有規(guī)律。1950年6月爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭使杜魯門對國安會態(tài)度發(fā)生重大改變，并開始重視和依賴這一參謀機(jī)制。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)前，杜魯門參加了國安會60次會議中的11次，而從戰(zhàn)爭打響直到最后離任，杜魯門只缺席了71次會議中的7次。國安會自此在杜魯門制定國家安全戰(zhàn)略的過程中發(fā)揮了更大作用。然而，總統(tǒng)和國務(wù)卿仍然在外交政策的制定中發(fā)揮核心作用，國安會更多是在具體的外交、軍事和情報協(xié)調(diào)上為總統(tǒng)出謀劃策。最典型的例子就是，朝鮮戰(zhàn)爭前出臺的國安會第68號文件并非出自國安會，而是來自國務(wù)院和國防部協(xié)作研究小組之手。

　　在艾森豪威爾執(zhí)政期間，國安會出現(xiàn)了較大的變化和擴(kuò)展，走上機(jī)構(gòu)化的發(fā)展道路。這一機(jī)構(gòu)化的國安會模式也稱作“艾森豪威爾”模式，在該模式下，國安會新設(shè)立了兩大平行機(jī)構(gòu)，一是計(jì)劃委員會，負(fù)責(zé)為國安會準(zhǔn)備研究報告、政策建議和基本草案，促進(jìn)國安會的協(xié)調(diào)工作;二是行動協(xié)調(diào)委員會，負(fù)責(zé)協(xié)助計(jì)劃委員會通過國安會決定并監(jiān)督執(zhí)行。除了在機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)較大突破外，艾森豪威爾又在國安會內(nèi)新增“國家安全事務(wù)特別助理”一職，作為國安會的“大管家”，由羅伯特•卡特勒出任，之前國安會行政秘書則負(fù)責(zé)國安會行政與后勤事務(wù)。

　　對前任國安會做出巨大調(diào)整的“艾森豪威爾”模式利弊參半。一方面，國安會組成結(jié)構(gòu)清晰，職責(zé)分工明確。計(jì)劃委員會負(fù)責(zé)為國安會提供政策選項(xiàng)，行動協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)總統(tǒng)決議的執(zhí)行，兩個機(jī)構(gòu)既平行分工，又相互補(bǔ)充。如果說國安會決策機(jī)制是一座金字塔的話，那么這兩個委員會則分別是其兩個坡面。計(jì)劃委員會需整合跨部門間針對某一問題的見解和建議提交給國安會，國安會則在此基礎(chǔ)上向總統(tǒng)提出政策建議。計(jì)劃委員會由此成為國安會協(xié)調(diào)機(jī)制的一大亮點(diǎn)。1953-1954年，艾森豪威爾任內(nèi)的計(jì)劃委員會一周要開三次會，在特殊時期則更頻繁。最忙的時候，每周要花20個小時開會，討論和辯論相關(guān)政策問題;在處理危機(jī)時，委員會更是在3天之內(nèi)開了25個小時的會。另一方面，這一模式也暴露出自身的一些弊端。一是國安會文件的高產(chǎn)以犧牲質(zhì)量為代價，求量不求質(zhì)，導(dǎo)致對重大事件著墨不夠;二是國安會政策制定往往是多部門互相妥協(xié)的結(jié)果，導(dǎo)致國家安全戰(zhàn)略的制定缺乏創(chuàng)造性，只會延續(xù)既有政策;三是在艾森豪威爾執(zhí)政后期，國安會機(jī)構(gòu)變得過于臃腫和官僚化。各部門代表僅僅看到各自的部門利益，并未從整個國家角度來研究政策。對此，在1960-1961年“杰克遜委員會”舉行的聽證會上，參議員亨利•杰克遜就提出要用“更小”且“非正式”的國安會替代現(xiàn)有的“正式”和“過度機(jī)構(gòu)化”的國安會。

　　二、搖擺不定的年代：從肯尼迪到里根

　　約翰•肯尼迪執(zhí)政后，對前任總統(tǒng)艾森豪威爾打造的國安會模式進(jìn)行較大調(diào)整。一方面，取消了前任國安會的多數(shù)組織架構(gòu)安排，國安會人員規(guī)模大幅縮水，從71人降至48人，國安會的主要工作基本交由內(nèi)閣各部委和機(jī)構(gòu)人員承擔(dān);另一方面，積極吸納外部專家加入自己的決策團(tuán)隊(duì)，組建直接為總統(tǒng)服務(wù)的班子。在此情況下，國安會職能也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，一是關(guān)注目標(biāo)轉(zhuǎn)向眼前的行動內(nèi)容和危機(jī)管理，由此催生了一些臨時機(jī)構(gòu)，如1962年10月古巴導(dǎo)彈危機(jī)期間成立的執(zhí)行委員會;二是由于缺乏嚴(yán)密的流程，國家安全顧問在歷史上首次發(fā)揮了獨(dú)當(dāng)一面的決策作用。按照總統(tǒng)肯尼迪的指示，時任國家安全顧問麥克喬治•邦迪既發(fā)揮了“教育公眾”的作用，又擔(dān)當(dāng)起“向媒體傳達(dá)政策”的角色。

　　肯尼迪的國安會模式模糊了其應(yīng)有的協(xié)調(diào)角色，成為只提建議的參與方以及行動執(zhí)行方之一，內(nèi)閣各部門擔(dān)負(fù)建言獻(xiàn)策的重任，國安會卻無法從中協(xié)調(diào)。國安會協(xié)調(diào)作用的缺失也讓肯尼迪在決策過程中過度依賴國務(wù)卿和國家安全顧問，最后被國務(wù)院糟糕的表現(xiàn)所拖累。總體而言，肯尼迪的國安會缺乏正式的流程和明確的方向，過于專注眼前動態(tài)而忽視長遠(yuǎn)計(jì)劃，其任內(nèi)的“豬灣事件”就是反映這一缺陷的絕佳案例。

　　林登•約翰遜在肯尼迪遇刺身亡后臨危受命，加上對國家安全事務(wù)并不熟悉，因而在執(zhí)政初期基本沿襲了肯尼迪的國安會模式，并且在決策方面依賴國務(wù)卿和國防部長。隨后，約翰遜繼續(xù)提高國務(wù)院一方在總統(tǒng)決策中的地位，并建立起新的跨部門委員會體系，包括高級跨部門小組、跨部門地區(qū)小組等。約翰遜任內(nèi)的國安會沒有對前任模式做出改善，相反所發(fā)揮的作用愈加受限?？绮块T小組由國務(wù)院牽頭，但是國務(wù)院對此缺乏熱情，導(dǎo)致該小組毫無權(quán)威。在關(guān)鍵問題的決策上，約翰遜也沒有廣泛聽取各方意見。到執(zhí)政后期，約翰遜更喜歡聽取政府內(nèi)外其他謀士的意見，國安會基本被架空。

　　尼克松上任后將國安會的定位從臨時的危機(jī)管理機(jī)制轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，國安會重獲新生，再次成為美國國家安全決策的核心。尼克松任內(nèi)國安會的成員構(gòu)成與“艾森豪威爾”模式相似，只是精簡了國安會流程，提高了效率。國安會下設(shè)八個跨部門小組，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究，提供政策選項(xiàng)，其中六個主要機(jī)構(gòu)--高級審查小組、華盛頓特別行動小組、核查小組、“40”委員會、國安會情報委員會、國防審查委員會--都由國家安全顧問基辛格組建負(fù)責(zé)。此外，國安會會議僅讓法定成員參加，中央情報局局長只在涉及情報事宜時與會。這一模式既保證了頂層對國安會的控制，又在一定程度上有利于吸納各方意見。

　　尼克松任內(nèi)的國安會用“基辛格”模式來形容最為恰當(dāng)。由于尼克松總統(tǒng)的信任和基辛格本人的能力，基辛格個人的權(quán)力不斷膨脹，其團(tuán)隊(duì)專職人員在兩三年間從12人擴(kuò)大到80人。基辛格不僅領(lǐng)導(dǎo)了國安會的主要跨部門機(jī)構(gòu)，還直接參與外交談判，不斷排擠國務(wù)院在美國外交事務(wù)中的作用?；粮裆砑鎳野踩檰柡蛧鴦?wù)卿之職時，其權(quán)力達(dá)到了巔峰。尼克松執(zhí)政后期深陷“水門事件”，基辛格手握的權(quán)力更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身職務(wù)范圍，史無前例地掌控美國決策全過程。因此，尼克松任內(nèi)的國安會模式基本以基辛格的個人能力為支撐，既不具備參考借鑒的價值，也開創(chuàng)了危險的先例。

　　福特由于缺乏外交經(jīng)驗(yàn)，上臺后并未大刀闊斧地改革上屆政府的國安會模式，只是進(jìn)行了局部調(diào)整，如廢除國安會情報委員會，用行動建議小組取代“40”委員會等?；粮竦膰野踩檰栆宦氂伤箍伎肆_夫特接替，但他仍然保留國務(wù)卿這一要職，繼續(xù)發(fā)揮核心作用。福特對國安會的微調(diào)繼續(xù)讓國安會保持決策核心位置。福特模式的主要問題仍然是基辛格獨(dú)攬大權(quán)。接替其出任國家安全顧問的斯考克羅夫特曾是基辛格的副手，因而無法發(fā)揮必要作用。此外，福特政府國安會的決策過程透明度不高，與民意脫節(jié)比較嚴(yán)重。

　　卡特上臺后國安會在決策體系中的統(tǒng)治地位被削弱，并建立起與國務(wù)院、國防部的良好合作關(guān)系。在機(jī)制架構(gòu)方面，卡特政府將國安會的六個跨部門委員會削減至只剩政策審查委員會和特別協(xié)調(diào)委員會兩個，后者由布熱津斯基領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)危機(jī)管理和大部分跨部門問題。與此同時，國安會人員大幅縮減。布熱津斯基根據(jù)地區(qū)和熱點(diǎn)問題分別設(shè)立了中東、遠(yuǎn)東、全球問題、安全分析等八個辦公室。

　　卡特時期的國安會一改福特和尼克松時期的風(fēng)格，重新定位為政策協(xié)調(diào)者和智庫的角色?？ㄌ厝蝺?nèi)提升了國家安全顧問布熱津斯基的地位，布熱津斯基也很好地對國安會人員進(jìn)行了內(nèi)部管理，要求國安會人員每天必須提交一至兩頁具體而簡潔的報告，匯報每日工作情況，布熱津斯基則會在第二天給予反饋。但是，在卡特執(zhí)政后期，布熱津斯基與國務(wù)卿萬斯之間的矛盾日益激化，加之卡特總統(tǒng)在二人之間游移不定，無法選邊站，這兩位國安會核心人物的分歧就對國安會的順暢運(yùn)作造成了嚴(yán)重沖擊。

　　里根上臺后對國安會進(jìn)行調(diào)整，同時提升國務(wù)院在國家安全決策體系中的地位，大大降低國家安全顧問的重要性。調(diào)整后，國安會多個子委員會由國務(wù)院、國防部和中情局官員直接領(lǐng)導(dǎo)，而不再是國安會人員。與此同時，國安會下設(shè)三個高級跨部門小組，分別負(fù)責(zé)外交政策、國防和情報，另外下設(shè)多個地區(qū)和職能小組。

　　里根政府的國安會模式?jīng)Q策體系混亂無序，各個部門官員權(quán)責(zé)不清，內(nèi)訌嚴(yán)重。一是缺乏有影響力的國家安全顧問。里根執(zhí)政期間，國家安全顧問職位六易其主，直到第五任卡盧奇才發(fā)揮出應(yīng)有的作用;二是總統(tǒng)對監(jiān)督政策執(zhí)行并不上心，總統(tǒng)“缺位”加上國家安全顧問“無能”進(jìn)一步惡化了國安會的運(yùn)轉(zhuǎn)情況;三是各部門領(lǐng)導(dǎo)直接管理小組造成部門爭斗;四是里根國安會的人員參與了不該參與的隱蔽行動，如在“伊朗門事件”中，國安會從負(fù)責(zé)規(guī)劃和協(xié)調(diào)的總統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)淪落為國務(wù)院和中情局的附屬物;五是國安會模式缺乏有效的行政機(jī)制。

　　三、“斯考克羅夫特”模式及其影響：從老布什到奧巴馬

　　老布什上臺后發(fā)布的《國家安全指令第1號》推翻了前任的國安會模式，在國家安全顧問斯考克羅夫特的協(xié)助下創(chuàng)立新模式，設(shè)立了三級委員會。其分別是：部長級委員會，由國務(wù)卿、國防部部長、中央情報局局長、參謀長聯(lián)席會議主席、白宮辦公廳主任(白宮幕僚長)、國家安全顧問(擔(dān)任該委員會主席)組成;常務(wù)副部長級委員會，成員包括內(nèi)閣各部委中次一級別的官員，由副國家安全顧問主持工作;最后一級為一些政策協(xié)調(diào)委員會，組成人員包括各部的高級官員。就其各自職能而言，部長級委員會是高級別的跨部門政策研究機(jī)制，負(fù)責(zé)審閱、協(xié)調(diào)和監(jiān)管國家安全政策的進(jìn)展和執(zhí)行;常務(wù)副部長級委員會負(fù)責(zé)審視和監(jiān)督跨部門小組的工作進(jìn)程，就國家安全政策的進(jìn)展和執(zhí)行建言獻(xiàn)策;政策協(xié)調(diào)委員會則根據(jù)針對問題的地域和領(lǐng)域劃分職責(zé)，如歐洲、蘇聯(lián)、拉丁美洲、東亞、非洲以及國防、國際金融、情報、軍控等。

　　“斯考克羅夫特”模式雖然與里根、卡特政府時期的模式一樣，都設(shè)置了分層分級的跨部門委員會，但決策權(quán)力集中程度明顯高于里根和卡特時期的國安會，成為美國政府有效的決策機(jī)制，避免了前幾任政府國安會犯下的錯誤。具體而言，在這一模式的框架下，部長級委員會由除總統(tǒng)和副總統(tǒng)外的法定成員組成，下一級則是負(fù)責(zé)跨部門日常工作的常務(wù)副部長級委員會，這個委員會再指派研究任務(wù)給相關(guān)的下一級政策協(xié)調(diào)委員會，各級委員會由此形成垂直鏈條。“斯考克羅夫特”模式歸功于斯考克羅夫特與國務(wù)卿詹姆斯•貝克、國防部部長迪克•切尼等國安會其他核心成員之間良好的合作關(guān)系。“斯考克羅夫特”模式成為此后幾屆政府的樣板，基本設(shè)定了從克林頓到奧巴馬三屆政府的國安會模式架構(gòu)。

　　克林頓執(zhí)政后于1993年1月20日發(fā)布了《總統(tǒng)指令第2號》，進(jìn)一步對國安會擴(kuò)容。指令規(guī)定，除了法定成員和顧問之外，國安會成員增加財(cái)政部部長、美國常駐聯(lián)合國代表、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理以及白宮辦公廳主任。在涉及相關(guān)議題時，司法部長也參加會議。在組織架構(gòu)上，克林頓政府延續(xù)了“斯考克羅夫特”模式的傳統(tǒng)，依然采取三級模式，分別是部長級委員會、副部長級委員會和跨部門工作小組，其職能總體來說相比前一屆也無太大變化。但克林頓任內(nèi)的國家權(quán)力機(jī)制建設(shè)也出現(xiàn)了一些新亮點(diǎn)，其中最引人注目的就是其經(jīng)濟(jì)職能的拓展?？肆诸D最大的創(chuàng)舉就是在1993年1月25日發(fā)布行政命令，成立了國家經(jīng)濟(jì)委員會(以下簡稱國經(jīng)會)，以協(xié)調(diào)美國政府的國際經(jīng)濟(jì)政策，彌補(bǔ)之前國安會成員只處理外交和安全事務(wù)的局限。為增進(jìn)國安會和國經(jīng)會成員的協(xié)作，一些官員兼具“雙重身份”，擔(dān)任兩個委員會的成員。就國安會而言，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的官員開始在工作中發(fā)揮重要作用，比如財(cái)政部部長有權(quán)知悉國安會部長級委員會召開會議的信息，在涉及國際經(jīng)濟(jì)議題時必須參會;在必要時，總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理可以召開部長級委員會會議等等。此外，相比老布什政府，克林頓政府在第三級跨部門工作小組層面也進(jìn)行了增容，增加了處理全球和多邊事務(wù)、環(huán)境事務(wù)、防核擴(kuò)散及核出口控制、跨國威脅、人道主義事務(wù)、國際健康事務(wù)等內(nèi)容，而國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)則由國安會和國經(jīng)會共同處理。

　　雖然在組織結(jié)構(gòu)上未有大變化，但克林頓政府對國安會的調(diào)整反映了美國面臨的新形勢。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國家安全政策與國際經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系越來越密切，僅僅關(guān)注外交和傳統(tǒng)安全事務(wù)的國安會已經(jīng)無法滿足國家安全戰(zhàn)略的需求。在這一大背景下，克林頓政府成立了國家經(jīng)濟(jì)委員會，并且加強(qiáng)了國經(jīng)會與國安會之間的聯(lián)系與合作，成為國安會機(jī)制的有益補(bǔ)充。這在另一方面也體現(xiàn)出克林頓本人對國內(nèi)問題的關(guān)切，尤其是關(guān)注國內(nèi)問題與國際問題之間的聯(lián)系，譬如貿(mào)易、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。第三級跨部門小組工作的增容也反映出美國國家安全所面臨的更新、更復(fù)雜的挑戰(zhàn)。與此同時，兩任國家安全顧問安東尼•雷克和桑迪•伯杰也在國安會模式的順利運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。雷克既能擔(dān)當(dāng)“坦誠斡旋人”一職，把各方意見向總統(tǒng)陳述，也能在與其他人意見相左時說出自己的見解，而不只是扮演“和事佬”、在國安會內(nèi)部營造一團(tuán)和氣的氛圍;伯杰1997年接任后則有效避免了國家安全顧問與國務(wù)卿以及國防部部長歷來不太友好的拆臺現(xiàn)象。

　　小布什上臺后于2001年2月13日發(fā)布了《國家安全總統(tǒng)指令第1號》，公布了新一屆國安會的組織體系。從整體架構(gòu)上看，新的國安會組織體系與老布什年代的國安會沒有大的變化，仍然采取“斯考克羅夫特”模式的三級委員會形式，分別為部長級委員會、副部長級委員會和政策協(xié)調(diào)委員會，其職能與前兩屆政府也無本質(zhì)區(qū)別。但是，新的國安會組織體系有三方面變化：一是在裁撤部分克林頓政府跨部門小組的前提下，第三級委員會初步形成了涵蓋六個區(qū)域方向和十一個職能領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)委員會。如在地區(qū)層面不再將俄羅斯與烏克蘭另立，而是劃分為歐洲和歐亞、西半球、東亞、南亞、近東和北非、非洲等。二是在職能領(lǐng)域也做了大范圍調(diào)整，除裁撤克林頓時期處理國際健康等事務(wù)的小組外，還細(xì)化或增添了新領(lǐng)域，如國際金融、反恐和情報與反情報等等。三是中央情報總監(jiān)一職被新設(shè)的國家情報總監(jiān)一職取代。在“9•11事件”之后，根據(jù)布什政府出臺的《2004年情報改革和防恐法案》，國家情報總監(jiān)成為美國整個情報體系的負(fù)責(zé)人，在國安會中也替代了原來中央情報總監(jiān)(中央情報局局長)的位置。

　　奧巴馬上任后，國安會在人員組成上有所調(diào)整。首先是法定成員構(gòu)成出現(xiàn)了細(xì)微變化：國家情報總監(jiān)取代中情局局長成為國安會法定顧問，能源部長新增為法定成員。目前美國安會的法定成員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、能源部長;法定顧問為國家情報總監(jiān)和參謀長聯(lián)席會議主席。非法定成員以及其他受邀參加國安會會議的成員也與布什政府時期略有不同，除財(cái)政部長、國土安全部長、白宮辦公廳主任以及國安會顧問之外，奧巴馬還將駐聯(lián)合國代表和司法部長囊括進(jìn)來。布什政府只是邀請司法部長參加與司法相關(guān)的會議，而在奧巴馬總統(tǒng)指令規(guī)定下，除了司法部長，白宮法律顧問也可以參加所有會議。此外，在部分議題上，相關(guān)領(lǐng)域的重要官員也可參加部長級委員會會議。總體看，奧巴馬政府國安會的整體組織架構(gòu)與往屆政府相比，調(diào)整幅度較小，并無大的突破與變革，基本沿用了“斯考克羅夫特”模式。奧巴馬國安會模式的主要亮點(diǎn)有兩個：一是新設(shè)白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)專員一職和網(wǎng)絡(luò)安全辦公室，并將其納入國安會和國家經(jīng)濟(jì)委員會團(tuán)隊(duì);二是將白宮國土安全辦公室并入國安會體系。

　　顯然，奧巴馬時期國安會擴(kuò)容是歷屆美國政府規(guī)模最大的，這也意味著其定義的國家安全領(lǐng)域涵蓋了經(jīng)濟(jì)、氣候、環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)安全。國安會成員組成的變化反映出美國國家安全戰(zhàn)略思想的轉(zhuǎn)變，能源安全和國內(nèi)安全成為美國家安全戰(zhàn)略的重中之重。新設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)專員一職可謂奧巴馬審時度勢，在新形勢下為國安會增容的重要一步，折射出美政府對網(wǎng)絡(luò)安全的高度重視和積極的網(wǎng)絡(luò)防御策略。但網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)專員的設(shè)立無形中在白宮內(nèi)安插了一個戰(zhàn)略“獨(dú)裁者”，讓國會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)空間治理行為的能力大打折扣，對解決各部門扯皮爭斗也無益處，反而混淆了部門權(quán)責(zé)，破壞了之前美網(wǎng)絡(luò)空間治理方面的努力。白宮國土安全辦公室并入國安會體系也結(jié)束了之前白宮官員對國家安全和國土安全事務(wù)“分而治之”的漏洞，將國土安全有效整合進(jìn)美國國家安全的大框架內(nèi)。但固守“斯考克羅夫特”模式使得奧巴馬任內(nèi)的國安會沒有解決國安會一直存在的弊病，如部長和常務(wù)副部長委員會成員沒有時間參與國安會活動，跨部門委員會成員缺少足夠權(quán)力，國安會其他工作人員缺乏影響力，等等，最終導(dǎo)致現(xiàn)行的國安會機(jī)制很難制定出綜合、全面的戰(zhàn)略計(jì)劃。

　　四、幾點(diǎn)思考

　　縱觀60多年來美國國安會的演變進(jìn)程，有以下幾點(diǎn)值得思考。首先，雖然1947年《國家安全法》規(guī)定了美國國安會的職能，但未對國安會的具體模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置做出安排，因而賦予各屆政府足夠的靈活性設(shè)計(jì)并改進(jìn)其運(yùn)作模式。美國國安會因而不存在一蹴而就或者一勞永逸的“完美模式”，其發(fā)展演變在曲折中摸索前進(jìn)。每屆總統(tǒng)任內(nèi)的國安會模式之間都存在差異，國安會受到的重視程度也不盡相同。盡管如此，仍然有兩屆政府的國安會足以成為劃分美國整個國安會模式發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。

　　一是艾森豪威爾任內(nèi)的國安會模式達(dá)到了國安會成立后的機(jī)構(gòu)化巔峰。在此之前，杜魯門執(zhí)政時期的國安會仍處于摸索和試錯階段，直到朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，杜魯門才逐漸重視國安會，形成了自己的國安會班子。艾森豪威爾則自始至終都十分重視國安會的機(jī)構(gòu)建設(shè)。他認(rèn)為國安會不僅應(yīng)該用于制定政策，還應(yīng)該用于謀劃政策，因而新設(shè)“國家安全事務(wù)特別助理”一職，并設(shè)立了“計(jì)劃委員會”和“行動協(xié)調(diào)委員會”，這兩個委員會都按照正式的議程工作并催生了大量文件。“艾森豪威爾”模式標(biāo)志著國安會的正式化和機(jī)構(gòu)化。

　　在艾森豪威爾之后的近30年發(fā)展歷程中，美國國安會模式并沒有形成清晰的發(fā)展脈絡(luò)，而是在不斷調(diào)適中試圖尋找自身定位，基本淪為體現(xiàn)歷屆總統(tǒng)表達(dá)個性的舞臺。肯尼迪任內(nèi)的國安會流程變得松散隨意，沒有固定的開會時間，政策制定基于臨時應(yīng)對，打亂了政策制定所需的戰(zhàn)略連續(xù)性。在尼克松任內(nèi)，國家安全顧問的權(quán)力則不斷膨脹，國安會也隨之超越國務(wù)院，成為推動政策制定的主要力量。福特政府的國安會仍居核心，但過分依賴國務(wù)卿的作用。卡特政府在國安會和國務(wù)院之間游移不定，里根則對建立一個流程清晰的國安會機(jī)制興趣索然，導(dǎo)致國安會不被重用，以至出臺的政策支離破碎，缺乏延續(xù)性。因此，在這段時間內(nèi)，國安會從肯尼迪時期不受重視的邊緣低位達(dá)到尼克松時期基辛格掌舵的權(quán)力高位，隨后又滑落至里根政府時期混亂無序的低谷。國安會職能定位也在決策執(zhí)行者和參謀兩個身份之間搖擺不定。出現(xiàn)這種起伏波動的現(xiàn)象，一方面與美國各時期所面臨的國家安全形勢有關(guān)，另一方面則更多地受到總統(tǒng)執(zhí)政理念、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格以及國家安全顧問的地位和人際關(guān)系等因素的制約和影響，如肯尼迪不喜歡國安會的官僚風(fēng)格，認(rèn)為國安會應(yīng)當(dāng)更為靈活和個性化。而不同的國安會模式也影響了美國政府國家安全戰(zhàn)略的決策和實(shí)施。

　　二是老布什任內(nèi)的“斯考克羅夫特”模式影響深遠(yuǎn)，成為之后歷屆政府國安會的樣板。相比此前肯尼迪和約翰遜隨意性強(qiáng)、組織無力的國安會模式，“斯考克羅夫特”模式有了巨大的進(jìn)步，其按照職級劃分的三級委員會規(guī)定了政策協(xié)調(diào)的流程，此后的政府也基本沿襲了這一模式架構(gòu)，只是在具體的職能設(shè)置和擴(kuò)容方面做文章。然而，三級委員會的模式越來越難以滿足美國國家安全政策制定的現(xiàn)實(shí)需求，其弊病逐漸暴露。如其一些成員另有自己部門的全職工作，因而對國安會工作投入精力不足;對于那些只在國安會工作的人員來說，又缺乏在其他部門工作的經(jīng)驗(yàn)，因此協(xié)調(diào)政策能力欠佳。

　　從這段演變過程不難看出，美國國安會的發(fā)展受到內(nèi)外兩方面因素的推動，國際環(huán)境的日趨復(fù)雜給美國國家安全戰(zhàn)略提出越來越高的要求，是國安會模式變遷的外部壓力，而執(zhí)政總統(tǒng)是否能夠當(dāng)機(jī)立斷，對外壓做出必要反應(yīng)，并與時俱進(jìn)地調(diào)整或改革國安會則成為另一個決定國安會模式的內(nèi)部推力。

　　其次，總統(tǒng)的行事作風(fēng)、管理風(fēng)格、對國安會的重視程度及是否能夠強(qiáng)有力地領(lǐng)導(dǎo)國安會，這些因素都決定了國安會能否發(fā)揮作用。美國總統(tǒng)特別審查委員會在1987年總結(jié)“伊朗門”教訓(xùn)時就已經(jīng)指出，國安會的失敗與國安會模式無關(guān)，而是與總統(tǒng)沒能正確地使用國安會有關(guān)。根據(jù)對待制定國家安全戰(zhàn)略態(tài)度和風(fēng)格的不同，存在兩類依照總統(tǒng)個性特點(diǎn)劃分的國安會模式，一類是總統(tǒng)主導(dǎo)國家安全與外交戰(zhàn)略下的國安會模式，這樣的總統(tǒng)事必躬親，積極參與國安會日常工作，并參與制定和實(shí)施國家戰(zhàn)略環(huán)節(jié)，例如奧巴馬就積極參與國安會會議，他不僅主持部長級委員會和副部長級委員會，有時甚至連政策文件的細(xì)節(jié)都親自起草。2011年在美國突襲本•拉丹的行動前，奧巴馬親自組織國安會部長級小組召開了6場會議，制定了細(xì)致的方案，為行動的成功奠定了基礎(chǔ)?？夏岬?、卡特等也屬于這一類總統(tǒng)。另一類則是國務(wù)卿主導(dǎo)國家安全與外交戰(zhàn)略下的國安會模式，總統(tǒng)雖身處高位，但只掌握政策決定權(quán)，不愿意參與國安會日常工作，讓國務(wù)卿代表總統(tǒng)影響國家安全和外交政策的整體戰(zhàn)略走向，如杜魯門任內(nèi)的迪安•艾奇遜、約翰遜任內(nèi)的迪安•臘斯克、福特任內(nèi)的亨利•基辛格等成為總統(tǒng)首推的政策顧問，導(dǎo)致國安會在這幾個時期未能充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

　　再次，國安會核心人物國家安全顧問的表現(xiàn)、自我定位、與總統(tǒng)的關(guān)系、對權(quán)力的掌控尺度等，也在一定程度上決定了國安會模式的成功與否。國安會可以說是內(nèi)閣各部門官員的“大雜燴”。作為國安會的“大管家”，國家安全顧問扮演的角色尤為重要。從表現(xiàn)來看，歷任國家安全顧問大致可以分為“中立斡旋人”和“坦誠斡旋人”兩種。“中立斡旋人”只是將各部門意見統(tǒng)統(tǒng)交給總統(tǒng)去判斷，至于部門內(nèi)斗，紛爭四起，則均未予必要的關(guān)注，而“坦誠斡旋人”主動協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調(diào)各部門的意見，避免各部門陷入“公說公有理，婆說婆有理”甚至互相攻訐的局面。除此以外，國安會歷任國家安全顧問凡是出色完成使命的，大多做到了以下幾點(diǎn)。一是對自我定位清晰，明白自己是總統(tǒng)的助理，與總統(tǒng)保持親密關(guān)系，維持良好互動與合作，保證所提建議得到總統(tǒng)支持，以增強(qiáng)對其他官員的說服力。二是不把個人野心當(dāng)作在國安會“全權(quán)代表”的通行證，而是按照總統(tǒng)的意愿行事，明白只有這樣才能更有效地開展工作，避免國務(wù)卿等其他強(qiáng)勢角色的反對。在特殊情況下，國家安全顧問有時會代表政府發(fā)聲，但其前提是總統(tǒng)已經(jīng)清晰地規(guī)劃了政策方向，國家安全顧問事實(shí)上已代表了總統(tǒng)的意見。三是在危機(jī)管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。美國重要的國家戰(zhàn)略決策最后都是由白宮做出，重要信息也是直接傳送到國安會的情況室。歷史證明，只有國家安全顧問在危機(jī)管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，不僅僅是充當(dāng)國務(wù)卿配角的情況下，國安會才能真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。四是能在權(quán)力強(qiáng)勢和權(quán)力弱勢間找到平衡。國安會歷史中不乏如麥克喬治•邦迪那樣強(qiáng)勢的國家安全顧問，不僅把各方建議傳達(dá)給總統(tǒng)，還積極參與政策辯論;也不乏像里根執(zhí)政期間前四任國家安全顧問那樣的軟弱角色，但真正出色的都能夠找到權(quán)力的平衡點(diǎn)，如卡特勒和斯考克羅夫特等。過于強(qiáng)勢的國家安全顧問會影響國安會的正常運(yùn)作，權(quán)力過于萎縮的國家安全顧問則無法有效管理國安會。

　　總而言之，自美國國安會成立以來，盡管每一屆政府的國安會多少存在弊病，但是這一政策協(xié)調(diào)機(jī)制在不斷發(fā)展和變化中為美國政策制定貢獻(xiàn)了力量，在美國國家安全政策的協(xié)調(diào)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這種政策協(xié)調(diào)機(jī)制也逐漸被世界各國認(rèn)可，成為名副其實(shí)的“大國標(biāo)配”，而美國國安會的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也值得參考。

　　2013年，中國和日本都宣布設(shè)立自己版本的“國家安全委員會”，再一次證明越來越多的國家意識到頂層協(xié)調(diào)機(jī)制在國家安全戰(zhàn)略制定中的重要作用。中國作為一個發(fā)展中的大國，設(shè)立國家安全委員會可謂正當(dāng)其時。雖然都稱作“國家安全委員會”，中國的國安委必然不會照搬、照抄美國模式的國安會，而將遵從本國國情和國家安全戰(zhàn)略需求，以完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。不過，“它山之石，可以攻玉”，美國國安會的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也可供中國及其他國家參考，如國安會模式要與時俱進(jìn)、最高領(lǐng)導(dǎo)人要堅(jiān)決發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、國家安全顧問要當(dāng)好“大管家”、國安會內(nèi)要避免各部門代表之間的利益爭斗等等。從過去的歷史規(guī)律和美國國家安全所面臨的不斷變化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)來看，美國國安會的演化進(jìn)程不會止步不前，仍將繼續(xù)經(jīng)歷新的調(diào)整。美國國安會的未來模式變遷究竟是在原有基礎(chǔ)上有限調(diào)整，還是大刀闊斧的機(jī)制改革，這個問題也值得繼續(xù)關(guān)注和研究，而美國國安會模式的調(diào)整與變化，對其他國家，包括對中國也是有一定的啟示意義的。

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