一、美國(guó)兩種不同類型的“舉國(guó)體制”

與單一國(guó)有制和計(jì)劃體制下“兩彈一星”的“舉國(guó)體制”不同，如何建立混合所有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下的“新型舉國(guó)體制”?這一問題是決定我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略能否取得成功的關(guān)鍵之一(另一關(guān)鍵是“市場(chǎng)重于技術(shù)”)。值得說明的是，舉國(guó)體制并非我國(guó)獨(dú)有，而且與軍工密切相關(guān)。與我國(guó)“兩彈一星”一樣，美國(guó)曼哈頓工程和阿波羅登月計(jì)劃也屬于高度集中的舉國(guó)體制。但美國(guó)在二戰(zhàn)后高科技霸主地位的形成卻是來(lái)自另一種相當(dāng)不同的舉國(guó)體制——相對(duì)分散的網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制。1957年10月，蘇聯(lián)先后將“伴侶號(hào)”等兩顆衛(wèi)星成功送入太空，標(biāo)志著蘇聯(lián)航天技術(shù)和核武器投送能力已經(jīng)超越美國(guó)，美國(guó)以核武器優(yōu)勢(shì)抵消蘇聯(lián)常規(guī)軍隊(duì)和武器優(yōu)勢(shì)的“第一次抵消戰(zhàn)略”正式失敗。美國(guó)為之舉國(guó)震驚，朝野陷入緊急狀態(tài)。正是在這個(gè)事件的巨大沖擊下，美國(guó)改組其軍工體制，成立了對(duì)其顛覆式創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局(DARPA)，構(gòu)建了超越傳統(tǒng)國(guó)防或軍工概念的“國(guó)家安全政府部門”體制。

美國(guó)的“國(guó)家安全政府部門”以國(guó)防、軍事和情報(bào)機(jī)構(gòu)為核心，不僅包括國(guó)防部(含三軍部門)、國(guó)家宇航局和國(guó)土安全部，也包括能源部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和國(guó)立衛(wèi)生研究院等部門。這種軍民融合的體制將信息、生物、能源、納米和材料等幾乎所有高科技研究都納入了“國(guó)家安全政府部門”的管轄范圍，從而形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下相對(duì)分散的網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制。美國(guó)的這種網(wǎng)絡(luò)型舉國(guó)體制為我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何建設(shè)“新型舉國(guó)體制”特別是軍民融合國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要借鑒。就我國(guó)科技創(chuàng)新體制中長(zhǎng)期存在的“老大難”問題來(lái)說，如何處理好市場(chǎng)配置資源與舉國(guó)體制、軍事與民用、基礎(chǔ)科研與創(chuàng)新商業(yè)化三大關(guān)系問題，是建立我國(guó)“新型舉國(guó)體制”的核心。但由于受到新自由主義的影響，國(guó)內(nèi)對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)存在著嚴(yán)重的誤區(qū)。英國(guó)著名演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬祖卡托的暢銷書《企業(yè)家型國(guó)家：破除公共與私人部門的神話》和布洛克主編的英文著作《國(guó)家創(chuàng)新：美國(guó)政府在技術(shù)發(fā)展中的作用》有力地破除了這些誤區(qū)。

目前，在國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系特別是兩者在創(chuàng)新方面的作用上存在許多神話。例如，一種流行的看法是：公共部門是低效、遲滯的，私人部門是富有活力的，企業(yè)是創(chuàng)新主體。但前述兩本英文著作的研究卻揭示出，蘋果手機(jī)背后的任何一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)都是獲得了政府資助的，雖然近年美國(guó)蘋果公司在各類“全球最具創(chuàng)新精神企業(yè)排行榜”上一直名列前茅。布洛克的書揭示，1971年至2006年間，在被《研發(fā)雜志》的年度獎(jiǎng)選中的88項(xiàng)最重要的創(chuàng)新之中，有77項(xiàng)——或者說其中的88%——完全依賴于聯(lián)邦政府提供的研究支持。此外，生物制藥產(chǎn)業(yè)75%的新發(fā)明出自依靠公共資金維持運(yùn)行的實(shí)驗(yàn)室。又如，另一個(gè)流行的神話則是風(fēng)險(xiǎn)資本是創(chuàng)新的開拓者，但前述兩本英文著作卻揭示出：風(fēng)險(xiǎn)資本經(jīng)常是在政府投資并承擔(dān)創(chuàng)新的主要風(fēng)險(xiǎn)之后才進(jìn)入的。奧爾斯瓦爾德和布蘭斯科姆的研究證實(shí)：政府為發(fā)展初期的技術(shù)企業(yè)提供的融資相當(dāng)于“創(chuàng)業(yè)天使”的全部投資，而且是私人風(fēng)險(xiǎn)資本投資額的2-8倍。

經(jīng)常有人告訴我們，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用應(yīng)該受到限制，因?yàn)樗鼪]有能力“挑選出優(yōu)勝者”，無(wú)論“優(yōu)勝者”是屬于一些新的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)部門，還是屬于特定的企業(yè)。但實(shí)際上，在過去幾十年內(nèi)，美國(guó)政府雖然沒有盯住某一家公司，卻仍然挑選出了“優(yōu)勝者”。雖然大多數(shù)的政策制定過程都涉及與學(xué)者和企業(yè)家的磋商，但是人們可以清楚地看到，主要的推動(dòng)力和發(fā)展方向——從基礎(chǔ)報(bào)告到預(yù)算方案——都是來(lái)自政府高層官員。美國(guó)政府不僅像投資人那樣行動(dòng)，下注于多樣化的創(chuàng)新項(xiàng)目的“投資組合”，還構(gòu)建保護(hù)本國(guó)企業(yè)、實(shí)施政府采購(gòu)法等成套的政策體系來(lái)扶植本國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新。例如，美國(guó)的公立學(xué)校是蘋果產(chǎn)品忠實(shí)的客戶，1994年，蘋果產(chǎn)品占據(jù)了美國(guó)小學(xué)和高中教育電腦支出的58%。這些研究揭示的大量隱秘的事實(shí)確實(shí)令人吃驚，但更令人吃驚的是，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》副主編兼首席經(jīng)濟(jì)評(píng)論員馬丁·沃爾夫在2014年以“國(guó)家是創(chuàng)新的真正發(fā)動(dòng)機(jī)”為題給《企業(yè)家型國(guó)家：破除公共與私人部門的神話》撰寫書評(píng)。這個(gè)過去的新自由主義者寫道，創(chuàng)新取決于勇往直前的企業(yè)家精神，但甘冒最大風(fēng)險(xiǎn)并做出最大突破的并不是私營(yíng)部門，而是政府。

正如著名演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩蕾斯指出的，美國(guó)這個(gè)通常被認(rèn)為最能代表“自由市場(chǎng)”制度的國(guó)家，卻是在創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行政府干預(yù)最多的國(guó)家。但這些政府干預(yù)以前從沒有被政策制定者或主流媒體公開討論過，它們都被“隱藏”起來(lái)了。那么，美國(guó)為什么能“隱藏”得這么好?布洛克對(duì)此作了很好的解釋：政府對(duì)科技創(chuàng)新強(qiáng)有力的干預(yù)之所以被“隱藏”起來(lái)，其主要目的是防止保守勢(shì)力的反對(duì)，市場(chǎng)原教旨主義思想的成功使其被遮蔽起來(lái)了?！镀髽I(yè)家型國(guó)家：破除公共與私人部門的神話》一書分析說，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局打著“國(guó)家安全”而不是“經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)”的旗號(hào)直接從事創(chuàng)新活動(dòng)，能源部高級(jí)項(xiàng)目研究局打著“能源安全”而不是利用國(guó)家力量占領(lǐng)科技制高點(diǎn)的旗號(hào)開展活動(dòng)，這些做法在很大程度上都掩蓋了“美國(guó)是在創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行政府干預(yù)最多的國(guó)家”這一事實(shí)。

二、創(chuàng)建我國(guó)“新型舉國(guó)體制”

目前，流行的一種看法是：中國(guó)的科技發(fā)展不盡如人意是因?yàn)檎深A(yù)太多。但很少有人認(rèn)識(shí)到，我國(guó)缺少美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局這樣的引領(lǐng)高科技創(chuàng)新的政府管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)的國(guó)家重大科技專項(xiàng)特別需要像美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局一樣由來(lái)自生產(chǎn)第一線的內(nèi)行專家去組織與監(jiān)督，但我們有些重大專項(xiàng)卻采取了“863計(jì)劃”的組織辦法，甚至采取了自然科學(xué)基金的管理辦法，而這些科技活動(dòng)的評(píng)審機(jī)制并不是以創(chuàng)新的商業(yè)化為目標(biāo)的。美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局不是一般的行政管理機(jī)構(gòu)，也不是類似美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的科研管理機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于科技部和財(cái)政部等政府職能部門，由頂級(jí)科學(xué)家和工程師等內(nèi)行構(gòu)成的有預(yù)算自主權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，這些人能扎根于他們所資助的具體科研團(tuán)隊(duì)中。美國(guó)這種以政府主導(dǎo)為特征的科技創(chuàng)新體制具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：任務(wù)導(dǎo)向型、市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制、發(fā)揮軍事和航天等尖端技術(shù)對(duì)民用技術(shù)的引領(lǐng)作用。這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、在前沿突破性技術(shù)創(chuàng)新而非追趕型技術(shù)創(chuàng)新(如我國(guó)的“兩彈一星”或日本的技術(shù)追趕)條件下的“舉國(guó)體制”。

美國(guó)在創(chuàng)新領(lǐng)域的這種強(qiáng)有力的政府干預(yù)是通過美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局等政府機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)的，這些政府機(jī)構(gòu)具有四項(xiàng)主要功能——投入針對(duì)性資源、經(jīng)紀(jì)活動(dòng)、開放窗口和加速新技術(shù)商業(yè)化，任務(wù)導(dǎo)向型、市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制、軍事和航天等尖端技術(shù)對(duì)民用技術(shù)的引領(lǐng)作用就是通過這些功能得到體現(xiàn)的。所謂投入針對(duì)性資源，是將政府的資助集中于推動(dòng)技術(shù)專家們?nèi)タ朔夹g(shù)創(chuàng)新中的某些關(guān)鍵性障礙。市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作制主要是通過經(jīng)紀(jì)活動(dòng)和對(duì)具體項(xiàng)目的資助進(jìn)行的，經(jīng)紀(jì)活動(dòng)就是為科學(xué)家和工程師及需要解決他們有關(guān)想法和技術(shù)問題的人們提供聯(lián)系的活動(dòng)，并為各種不同的相關(guān)科研方案提供資助。政府科研管理機(jī)構(gòu)最重要和最大的開放窗口是通過小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃進(jìn)行組織，小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃僅為小企業(yè)提供資金，而小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃支持小企業(yè)與大學(xué)或政府實(shí)驗(yàn)室研究人員之間的合作。最后是加速新技術(shù)商業(yè)化，關(guān)鍵的工作是制定加速新技術(shù)商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)。

在改革我國(guó)科技創(chuàng)新體制上，美國(guó)這種任務(wù)導(dǎo)向型的國(guó)家創(chuàng)新體制有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，其中之一就是要改變科研人員的研究導(dǎo)向。“新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)”這種提法最早是在“十三五”規(guī)劃草案中提出的。據(jù)報(bào)道，在2016年3月“兩會(huì)”期間的科技界小組討論會(huì)上，“舉國(guó)體制”成為委員們提到的高頻詞，但許多人可能對(duì)這個(gè)概念的理解有偏差。例如，在陳凱先院士看來(lái)，最能詮釋這四個(gè)字的就是“青蒿素”的研制過程。但在今天，科研協(xié)作變得越來(lái)越困難，因?yàn)樵谧鲅芯恐?，大家可能最先關(guān)注的是到底誰(shuí)應(yīng)該排在第一位。筆者認(rèn)為，陳院士的看法仍是從基礎(chǔ)研究和目前我國(guó)自然科學(xué)基金運(yùn)作方式的角度來(lái)看待“新型舉國(guó)體制”的。如果科研合作是以任務(wù)和產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的，特別是如果采用美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局的體制，那么，誰(shuí)應(yīng)該排在第一位這個(gè)問題就不會(huì)成為障礙。為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的“新型舉國(guó)體制”，筆者建議借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部、國(guó)資委、能源部、國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家航天局和國(guó)家安全部等國(guó)家部委分別創(chuàng)建高級(jí)研究計(jì)劃局，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

(本文原標(biāo)題為《借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)在相關(guān)部委創(chuàng)建高級(jí)研究計(jì)劃局》，被中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心《成果要報(bào)》2017年第3期(總第125期)采用。經(jīng)過修改，2019年3月以現(xiàn)有標(biāo)題《我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略亟須建立“新型舉國(guó)體制”》發(fā)表于《改革內(nèi)參》2019年第9期。)

微信掃一掃，進(jìn)入讀者交流群

獻(xiàn)一朵花： 鮮花數(shù)量：