十三屆全國人大常委會第四次會議今日起在北京舉行，會期兩天。值得注意的是，這是一次專門加開的常委會會議，會議議程是審議全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查大氣污染防治法實施情況的報告，和審議全國人大環(huán)資委關(guān)于提請審議全國人大常委會關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議草案的議案。

今年5月至6月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組分為4個小組分赴8個省區(qū)對大氣污染防治法實施情況進(jìn)行檢查，同時還委托其他23個省區(qū)市人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)法律貫徹實施情況進(jìn)行了檢查。

按照《全國人大常委會2018年監(jiān)督工作計劃》安排，原定將于8月份常委會上聽取和審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告。現(xiàn)在專門加開會議審議這一報告，比原計劃提前一個多月的時間，議題也更集中、更突出。

報告指出，十三屆全國人大常委會成立后，把大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為今年監(jiān)督工作的重中之重，目的是通過法律實施監(jiān)督，保證黨中央重大決策部署貫徹落實，保證法律得到全面有效實施，推動解決人民群眾關(guān)注的突出環(huán)境問題，以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍(lán)天。

報告肯定了各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實大氣污染防治法，深入實施大氣污染防治行動計劃，在大氣污染防治工作上取得的積極進(jìn)展。報告顯示，2017年，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物 (PM10)平均濃度比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域細(xì)顆粒物 (PM2.5)平均濃度分別下降39.6%、34.3%、27.7%，珠三角區(qū)域細(xì)顆粒物 (PM2.5)平均濃度連續(xù)三年達(dá)標(biāo)。全國空氣質(zhì)量總體改善，重點區(qū)域明顯好轉(zhuǎn)，人民群眾的獲得感明顯提升。

執(zhí)法檢查是人大行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)，也是保證法律得到全面有效實施的一把“利劍”。在肯定成績的同時，此次的報告還直截了當(dāng)，突出重點地指出了在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，甚至多次直接點名、點問題。

——報告顯示，當(dāng)前結(jié)構(gòu)性污染問題較為突出，大氣污染防治法第二條規(guī)定防治大氣污染應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、布局偏亂，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，運輸結(jié)構(gòu)不合理，成為大氣污染的主因。山東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全部工業(yè)的70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)工業(yè)的70%。河北邯鄲 “城中有鋼”，石家莊“煤電圍城”等問題突出。內(nèi)蒙古包頭重化企業(yè)圍城，全市建成區(qū)面積不足總面積的1%，但集聚了全市約90%的鋼鐵產(chǎn)能、89%的火電裝機和90%的稀土產(chǎn)量。“2+26”城市、長三角、汾渭平原等區(qū)域的單位國土面積煤炭消耗量是全國平均水平的4—6倍。2017年河南省煤炭消費量占一次能源消費比重達(dá)到73.6%，高出全國13個百分點。以柴油車為主的公路運輸承擔(dān)了全國約78%的貨物發(fā)送量、48.6%的貨物周轉(zhuǎn)量，柴油貨車污染排放占機動車排放總量的60%以上。據(jù)統(tǒng)計，河北省有柴油貨車135.9萬輛，占全國柴油貨車總量的8%；山東省有柴油貨車172.8萬輛，占全國柴油貨車總量的10.2%，居全國首位。

——部分配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后。配套法規(guī)不健全。大氣污染防治法第十九條要求排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。目前，國務(wù)院排污許可管理條例尚未出臺。不少大氣污染較重的地市尚未制定地方性法規(guī)。2015年修改 《立法法》以來，截至2017年12月，新賦予地方立法權(quán)的274個設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級市僅出臺了14件大氣環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。

——大氣污染監(jiān)督管理制度落實不到位。其中，環(huán)境監(jiān)測制度落實有差距。大氣污染防治法第二十三條要求環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)與管理大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。但一些東中部區(qū)縣和西部大氣污染嚴(yán)重城市監(jiān)控點少、監(jiān)控網(wǎng)布局不合理。個別地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測弄虛作假。例如，山西省臨汾市出現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量造假窩案，2017年4月至2018年4月，6個國控站點被人為干擾上百次，監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。第二十五條規(guī)定重點排污單位應(yīng)當(dāng)對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。檢查中發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，影響治污實效。陜西金堆城鉬業(yè)股份有限公司不如實公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，檢查組現(xiàn)場檢測發(fā)現(xiàn)測量濃度與標(biāo)準(zhǔn)樣品濃度差異遠(yuǎn)超誤差范圍，不符合技術(shù)規(guī)范。企業(yè)在線自動監(jiān)測設(shè)備缺乏國家統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。

——重點領(lǐng)域大氣污染防治措施執(zhí)行不夠有力。工業(yè)污染控制力度不夠。大氣污染防治法第四十三條規(guī)定，鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)生產(chǎn)過程中排放粉塵、硫化物和氮氧化物的，應(yīng)當(dāng)采取清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置。檢查中發(fā)現(xiàn)，包頭市亞新隆順特鋼有限公司煉鋼車間廢氣收集處理不到位，煙氣無組織排放問題突出；山東省鐵雄冶金科技有限公司建設(shè)了脫硫脫硝設(shè)施，但通過旁路煙囪排放部分未處理煙氣。一些地方存在不符合產(chǎn)業(yè)政策的 “散亂污”企業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局不合理的企業(yè)群，治污設(shè)施簡陋甚至沒有治污設(shè)施，不能達(dá)標(biāo)排放。河南省鄭州市發(fā)現(xiàn)存在廢渣冶煉 “散亂污”企業(yè)，洛陽市相鄰三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成家具制造企業(yè)群達(dá)400家以上，粉塵污染突出，影響周邊居民生活環(huán)境。

民用散煤污染控制不力。大氣污染防治法第三十六條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強民用散煤的管理。散煤燃燒效率低、污染重。我國北方地區(qū)每年冬季取暖消耗2億多噸散煤，據(jù)有關(guān)部門測算，1噸散煤排放污染物相當(dāng)于10—15噸電煤。山西省散煤年消費量大約2000余萬噸，存在散煤替代進(jìn)展緩慢、潔凈焦不合格等問題。陜西省關(guān)中地區(qū)每年散煤燃燒量達(dá)2000萬噸以上，城市老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)散煤燃燒大量存在，相關(guān)治理工作尚未有效開展。

機動車污染和油品質(zhì)量監(jiān)管不到位。大氣污染防治法第四章對機動車污染控制、車輛監(jiān)管、油品質(zhì)量等作了專節(jié)規(guī)定。一些重型柴油車未安裝污染控制裝置或者污染控制裝置不符合要求，不能達(dá)標(biāo)排放。一些地方和部門對重型柴油車準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管力量不足、監(jiān)管不到位，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍；個別地方存在機動車排放檢驗機構(gòu)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象；一些城市劃定了高污染車輛禁行區(qū)和非道路移動機械禁用區(qū)，沒有有效執(zhí)法監(jiān)管和處罰；一些地區(qū)油品質(zhì)量源頭管控存在漏洞，對成品油無證生產(chǎn)單位、非法調(diào)和成品油行為監(jiān)管不到位，對流通領(lǐng)域的普通柴油沒有明確監(jiān)管部門、缺乏監(jiān)管依據(jù)。2017年，有關(guān)部門在天津、廊坊、唐山、保定、邢臺等五市開展的柴油質(zhì)量抽檢中，合格率僅為47%。

揚塵污染防治監(jiān)督管理不精細(xì)。大氣污染防治法第六十八條到第七十二條對揚塵污染防治作出規(guī)定，明確了地方各級政府和住建、環(huán)衛(wèi)、交通、國土等有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，建設(shè)施工、礦山開采等單位的污染防治責(zé)任，規(guī)定了揚塵污染防治具體措施。地方政府對城市揚塵精細(xì)化管理不夠，有關(guān)部門在依法管控施工工地，打擊礦山開采、建材加工等企業(yè)違法行為方面不到位。河南省安陽市下堡村北側(cè)山體采石作業(yè)沒有揚塵治理設(shè)施和措施，已開采區(qū)域沒有開展生態(tài)修復(fù)。鄂爾多斯市露天煤礦抑塵措施普遍不足，揚塵問題突出。西安浐灞生態(tài)區(qū)雁鳴湖項目，260多畝的施工地面未采取覆蓋、灑水等抑塵措施。此外，一些地方為迎接檢查，存在突擊采取防塵措施的現(xiàn)象。

秸稈綜合利用不足。大氣污染防治法第七十六條要求建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)體系。目前一些地區(qū)秸稈的收貯運配套政策措施不足，沒有建立有效的秸稈收貯體系，嚴(yán)重制約了秸稈的綜合利用。近年來，東北地區(qū)在春播秋收季節(jié)多次因秸稈焚燒造成大面積重污染天氣。

——執(zhí)法監(jiān)管和司法保障有待加強執(zhí)法監(jiān)管不到位。法律責(zé)任不落實，政府責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任落實不到位。不少地方主動承認(rèn)治理工作存在 “上熱、中溫、下冷”現(xiàn)象，污染治理壓力和責(zé)任逐級遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。有的地方在項目把關(guān)、破解難題、執(zhí)法監(jiān)督等方面缺乏真抓實干的決心和狠勁。汾渭平原近年來PM2.5濃度不降反升，2017年汾渭平原PM2.5年平均濃度為68微克/立方米，采暖季PM2.5平均濃度為100微克/立方米，優(yōu)良天數(shù)比例均值為50.6%，在全國排位靠后。山西曾將焦化產(chǎn)能調(diào)整重組作為振興產(chǎn)業(yè)的重要措施，但調(diào)整重組效果十分有限。陜西治污降霾年度行動方案確定的任務(wù)完成情況不夠理想，相關(guān)考核問責(zé)不嚴(yán)，發(fā)揮作用有限。

企業(yè)治污主體責(zé)任落實不到位。大氣污染防治法規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。部分企業(yè)污染防治不主動、不自覺，管理粗放，設(shè)施不健全，超標(biāo)排污問題突出。陜西延長石油興化化工有限公司、河南鄭州天能碳素有限公司不正常運行大氣污染防治設(shè)施，污染問題突出。河南安陽紅巖鐵合金有限公司、河北立馬燃?xì)夤痉乐挝廴驹O(shè)施不健全，無組織排放嚴(yán)重。一些企業(yè)采取“晝伏夜出”等方式逃避監(jiān)管，違法偷排等現(xiàn)象屢禁不止，甚至被責(zé)令停產(chǎn)整治卻違法恢復(fù)生產(chǎn)。

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