在后疫情時代，政府在市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)發(fā)揮什么作用？

引言

COVID-19的大流行給世界各地造成了不同程度的破壞，不同的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇路徑也隨之而來。在努力遏制該疾病的蔓延，以及減輕其對公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)的不利影響的過程中，既有成功，也有失敗。一些經(jīng)濟(jì)體能夠迅速遏制住病毒的傳播，經(jīng)濟(jì)顯著復(fù)蘇；而另一些經(jīng)濟(jì)體仍然在與激增的感染人數(shù)作斗爭。要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢增長，單靠市場力量不足以解決眼前所發(fā)生的各種問題，各國政府必須加快步伐填補(bǔ)其在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面作用的空白。本文旨在探討政府在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長中的重要性。

本文共分為四個部分，第一部分，作者闡述了公共衛(wèi)生部門面臨的挑戰(zhàn)，阻止病毒進(jìn)一步傳播所需采取的措施，以及恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長的困難。在第二部分，作者討論了市場力量失敗的原因，并探索了政府可以在其中起到重要作用的領(lǐng)域。第三部分，作者評估了關(guān)于政府在市場中發(fā)揮的作用的假設(shè)，揭示出經(jīng)濟(jì)學(xué)家總是過度相信市場，認(rèn)為其會自行解決問題。最后，作者反思了在政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行新研究的必要性。

后疫情時代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇任務(wù)日益繁重

（一）與新冠疫情大流行相關(guān)的巨大社會成本

截止2021年3月初，美國死于新冠的人數(shù)超過52萬人，這個數(shù)字極其驚人，相當(dāng)于美國在第二次世界大戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭中喪生的人數(shù)之和。全球報告的新冠病例超過2800萬例，新冠病毒的大流行是自1918年流感以來最大的公共衛(wèi)生威脅。據(jù)美國疾病控制與預(yù)防中心（Centers for Disease Control and Prevention）報告，2020年上半年人們的預(yù)期壽命減少了一年，由此觀之，這場大流行很可能對公共衛(wèi)生產(chǎn)生長期影響。除此之外，該病毒還對全國各地的家庭和企業(yè)產(chǎn)生了同樣重大的經(jīng)濟(jì)影響。2020年美國年度GDP下降了3.5%——這是自二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的下降。在2020年4月達(dá)到14.7%的歷史高點后，失業(yè)率在2021年1月逐步降至6.2%，但仍遠(yuǎn)高于2020年2月3.5%的水平，這表明勞動力市場長期處于停滯狀態(tài)。

（二）整個社會保障體系沒有為窮人和其他弱勢群體提供足夠的幫助

美國醫(yī)療保健系統(tǒng)內(nèi)提供護(hù)理和治療方面的不平等與低效阻礙了疾病傳播的控制，從而阻礙了國家經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。第一，大約9.2%的美國人（約3000萬人）缺乏醫(yī)療保險，如圖1所示，這是一個高于大多數(shù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）經(jīng)濟(jì)體的未參保率，而與樣本中大多數(shù)國家不同的是，美國的主要私人醫(yī)療保險所占比例高于公共醫(yī)療保險。第二，低收入個人和有色人種更有可能缺乏醫(yī)療保險，越來越多的人依賴私人雇主提供的保險，這同時也意味著失業(yè)會導(dǎo)致保險覆蓋范圍的喪失。失業(yè)保險的缺失使經(jīng)濟(jì)在面臨危機(jī)時保險只起到了一個很小的緩沖作用。

此外，由于帶薪病假的規(guī)定不夠完善，許多員工在生病時無法負(fù)擔(dān)在家休息的費用，加大了遏制疫情蔓延的難度。在新冠大流行之前，與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國的帶薪休假覆蓋率相對較低（Heymann et al., 2009 and OECD, 2020）。為了應(yīng)對疫情，通過了一項為工人提供兩周帶薪病假的法案，但這個法案只針對人數(shù)大于50人小于500人的某些公司，只包括了不到一半的工人。因此，許多受感染的美國人特別是在無癥狀的情況下，仍在繼續(xù)工作。這種情況在缺乏儲蓄，靠薪水生活的人身上最為普遍，而這些人常常是一線工人，在像運輸、物流、倉儲和食品加工等行業(yè)工作，接觸病毒的極高風(fēng)險使他們更加脆弱，更加需要帶薪病假與醫(yī)療保險。

（三）一項滯后且設(shè)計不當(dāng)?shù)拇碳び媱澭娱L了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的道路

緩慢而有爭議的立法程序加上總統(tǒng)不恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)，抑制了政府政策對疾病控制及造成的經(jīng)濟(jì)后果的良好反映。政府在2020年春季通過的一攬子計劃從設(shè)計到執(zhí)行都很糟糕，很大一部分救濟(jì)金并沒有被最需要的人收到。此外，這些計劃不是為持續(xù)一年以上的危機(jī)而設(shè)計的，各個州和地方政府面臨嚴(yán)重的預(yù)算限制，迫切需要額外的資金。盡管如此，計劃的龐大規(guī)模彌補(bǔ)了設(shè)計上的不足，在一定程度上解釋了美國與其他一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)衰退程度的差異。拜登政府的到來代表著一個重大的變化，新冠疫情被重視起來了，聽取了專家的意見，科學(xué)得到了它應(yīng)有的地位，政府的能力開始恢復(fù)，為解決美國經(jīng)濟(jì)長期存在的缺陷而制定的經(jīng)濟(jì)政策開始出臺。1.9萬億美元的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃的出臺使美國經(jīng)濟(jì)預(yù)期大幅上升。

（四）巨大的滯后效應(yīng)

恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長最重要的問題之一是解決新冠對經(jīng)濟(jì)造成的損害，其中一些損害可能是長期的，會產(chǎn)生滯后效應(yīng)。

第一是破產(chǎn)，這往往與人力資本、組織資本和信息資本的損失有關(guān)，當(dāng)小企業(yè)被迫解散并申請破產(chǎn)時，即使疫情結(jié)束這些破產(chǎn)的公司也無法恢復(fù)。第二，公司的資產(chǎn)負(fù)債表在疫情中受到的損害削弱了企業(yè)進(jìn)行投資甚至生產(chǎn)的能力和意愿。同時違約現(xiàn)象的增加也對銀行的資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生了影響。第三，由于收入與財富的減少，家庭對耐用品的支出減少，家庭和企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的惡化，以及不完全風(fēng)險市場不確定性的增加，往往會激發(fā)更多的預(yù)防性儲蓄，從而減少總需求。

上述的所有因素都阻礙了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的速度，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長還有很多工作要做。經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)應(yīng)該是減少損害，例如：如果工人能夠與他們所在的公司保持長期或短期的聯(lián)系，這意味著當(dāng)企業(yè)重新開工時，雇主不會失去他們公司特有的人力資本，這樣的話經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇會更容易。同樣，如果小企業(yè)得不到經(jīng)濟(jì)上的援助，它們就會破產(chǎn)，社會將面臨在后疫情時代創(chuàng)建新企業(yè)的任務(wù)，由于早期失敗的成本很高，因此創(chuàng)辦新企業(yè)比維持舊企業(yè)要困難得多。

為什么純粹的市場力量不足以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長

數(shù)十年政府干預(yù)不利使美國的衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)體系在疫情來臨后顯得脆弱不堪，Arrow和Debreu 建立了一套市場有效“解決”經(jīng)濟(jì)問題的理論。然而，這些理論條件并沒有完全滿足，市場在總體上也沒有很好地發(fā)揮作用，典型的政府干預(yù)會達(dá)到帕累托最優(yōu)。在本小節(jié)，作者將討論市場失靈的不同方面，在下一節(jié)中，作者將概述政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的積極作用，以及幾個國家過去的政府干預(yù)經(jīng)驗。

（一）壞的外部性

傳染病的本質(zhì)造成了一種無法通過價格機(jī)制解決的外部性。這意味著，一個人去工作或者做出其他與人接觸的活動時，會給他人帶來成本，而自己卻不會為此付出代價。最佳的對策是制定某種具體的行為稅，或者說是某種具體的互動稅。但此類稅款是很難征收的，這也是美國的公共干預(yù)政策（如封鎖、隔離等）效果不佳的原因。而且由于大公司的反對，很大一部分員工并沒有帶薪病假，無法減少壞的外部性對經(jīng)濟(jì)造成的影響。此外，另一種外部性還與宏觀經(jīng)濟(jì)有關(guān)，一家企業(yè)的破產(chǎn)會影響到其他企業(yè)，而保留一家企業(yè)也會帶來經(jīng)濟(jì)效益。過多的外債也會導(dǎo)致壞的外部性。

（二）缺乏良好的保險市場

如果有良好的保險市場，個人和企業(yè)就能夠購買保險以抵御疾病帶來的經(jīng)濟(jì)損失。許多企業(yè)已經(jīng)購買了保障業(yè)務(wù)中斷的保險，每年都要支付數(shù)千美元的保費，但這卻是徒勞的。保險公司聲稱：保單上的小字表明因新冠疫情封鎖而造成的業(yè)務(wù)中斷不包括在擔(dān)保的范圍內(nèi)。缺乏良好的保險市場也具有重大的宏觀經(jīng)濟(jì)影響，它會導(dǎo)致家庭和企業(yè)采取很強(qiáng)的預(yù)防措施，從而減少總需求。因此，新冠疫情暴露了這一關(guān)鍵的“市場失靈”的重要性，“市場失靈”包括由語言歧義引起的執(zhí)行合同的困難。

（三）準(zhǔn)備應(yīng)對災(zāi)難的公司沒有針對性的補(bǔ)償

在風(fēng)險到來之際，需要對企業(yè)只有在異常事件中才進(jìn)行的活動進(jìn)行補(bǔ)償，例如：儲備口罩、防護(hù)裝備、呼吸機(jī)等。然而市場對此類每十年到二十年發(fā)生一次的重大事件的補(bǔ)償并不存在，從而應(yīng)對這些突發(fā)事件成了公眾的責(zé)任。

政府在后疫情時代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中的適當(dāng)作用

（一）監(jiān)管

私營企業(yè)有賺取利潤的動機(jī)，我們在前面提到，大流行期間保險公司剝削投保人。因此，政府必須制定規(guī)章制度來防止這種剝削，追求其他社會目標(biāo)。不對稱的信息、不完全的保險市場以及其他市場失靈顯示出市場自身的調(diào)整機(jī)制沒有政府的價格干預(yù)效果好。

（二）風(fēng)險的社會化

政府的第二個作用是提供社會保險。個人面臨許多重大風(fēng)險，這些風(fēng)險并未被私人保險市場覆蓋，如失業(yè)、退休與社會保障。特別是當(dāng)存在影響到每個人的相關(guān)風(fēng)險時，私人市場就會失敗，在這種情況下，政府應(yīng)該扮演再保險公司的角色，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)事件所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險超出其它任何保險公司能力范圍，政府就應(yīng)該提供相應(yīng)的社會保障。

（三）減輕道德風(fēng)險問題

當(dāng)個人獲得保險時，就會存在道德風(fēng)險，而且個人通常不會采取行動去減輕道德風(fēng)險的影響，因為我們對這種不利影響的程度還不清楚，所以我們必須對道德風(fēng)險造成的影響做出判斷。

美國正在就一個受疫情影響的具體的風(fēng)險——失業(yè)進(jìn)行討論。私人市場不提供失業(yè)保險，因此，社會都依賴于公共部門提供的失業(yè)保險，道德風(fēng)險在于，當(dāng)公共部門提供的失業(yè)保險提高之后，人們將會有不去尋找新工作的動機(jī)。失業(yè)保險只是他們正常工資中很少的一部分，大多數(shù)人都知道這是暫時的，而且他們還知道找一份好工作有多困難，還有很多人是因為害怕新冠而不去工作。因此，不去找工作不能歸因于失業(yè)保險，而是因為沒有就業(yè)機(jī)會。這一觀點在美國引起了爭議。最初的失業(yè)救濟(jì)方案只是少數(shù)幾個州提供工資的一少部分作為失業(yè)保障，但到后來為盡可能防止人們遭受其他方面的痛苦，政府每周在提供正常的失業(yè)救濟(jì)金之外發(fā)放600美元，導(dǎo)致了失業(yè)補(bǔ)貼高于工資的現(xiàn)象。但一項跨州的實證研究發(fā)現(xiàn)，還沒有證據(jù)支持上述失業(yè)保險會阻礙人們的工作意愿的觀點。對認(rèn)為自己不可戰(zhàn)勝的青少年來說，失業(yè)保險并不會影響他們的冒險行為，但對于謹(jǐn)慎的老年人來說，無論保險如何，他們都不會冒險?？偟膩碚f，保險具有二階效應(yīng)。

（四）從美國經(jīng)濟(jì)史和東亞經(jīng)濟(jì)增長看待政府的作用

首先，政府必須介入解決市場失靈的問題，例如與大量外部性相關(guān)的問題。新制度的建立帶來了社會變革，對社會產(chǎn)生了巨大的外部性。Arrow和 Stiglitz 表明，在資源配置創(chuàng)新方面，市場在引導(dǎo)創(chuàng)新的方式和程度上都是低效的。過去的半個世紀(jì)，在應(yīng)對市場失靈方面，經(jīng)濟(jì)增長迅速的東亞國家和地區(qū)比那些經(jīng)濟(jì)增長緩慢的國家和地區(qū)表現(xiàn)得更好。

其次，政府對市場開發(fā)的整體支持是非常重要的，在沒有政府強(qiáng)有力干預(yù)的情況下，很難確定有哪一個經(jīng)濟(jì)體取得了成功。美國在19世紀(jì)和20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)增長，以及第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后東亞與中國的經(jīng)濟(jì)快速增長也都說明了這一觀點的正確性。

19世紀(jì)的美國是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，政府支持農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，并將技術(shù)傳播到全國各地。在大蕭條之后政府再次促進(jìn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向制造業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型，同時二戰(zhàn)期間的巨額開支和之后艾森豪威爾政府的巨額研究支出，尤其是對于美國研究性大學(xué)的支持，幫助美國在許多領(lǐng)域取得了技術(shù)領(lǐng)先地位。美國生活水平的提升也一直依賴政府對基礎(chǔ)研究的資助，私人部門本身無法提供足夠的支持。

政府在“東亞奇跡”中也發(fā)揮了重要的作用，對于成功的東亞經(jīng)濟(jì)體來說，關(guān)鍵不在于轉(zhuǎn)移技術(shù)前沿領(lǐng)域，而在于從其他方面引進(jìn)知識、迎頭趕上。作者認(rèn)為，將發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家區(qū)分開的是知識上的差距，而不僅是資源上的差距。僅憑市場無法實現(xiàn)這一目標(biāo)。這一觀點已日益得到認(rèn)可。Mariana Mazzucato在她的《企業(yè)家型國家》（The Entrepreneurial State）一書中強(qiáng)調(diào)了政府在促進(jìn)創(chuàng)新方面的作用，并認(rèn)為這是我們應(yīng)該從成功經(jīng)濟(jì)體中得到的經(jīng)驗——只有通過國家行動，才能（部分）克服市場失靈，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。以“東亞奇跡”為例，產(chǎn)生了“發(fā)展型國家”的概念，而非洲的一些國家運用了這一想法，為它們在發(fā)展方面的成功做出了貢獻(xiàn)。

對政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行系統(tǒng)研究的案例

忽視政府的作用就是忽視經(jīng)濟(jì)中很重要的一部分——在一些地方，公共部門占經(jīng)濟(jì)總體的30%，而在另一些地方，這一比例甚至高達(dá)60%。對政府和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個更普遍的定義是“政府和集體行動的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，因為集體行動可以在不同的層次（國家、省、區(qū)等），通過各種媒介（政府、工會、非政府組織等）發(fā)生。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用往往做出了錯誤的假設(shè)

許多參與政策制定的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對市場解決問題的能力太過自信。一些人認(rèn)為，即使市場不能解決所有問題，依賴市場也比求助于政府要好。當(dāng)然很明顯的是，政府不總是有效的，任何目睹過特朗普政府統(tǒng)治下美國人的生活的人都很清楚“政府失靈”的概念。然而，如果放眼世界，最成功的國家都有最成功的政府。例如：新西蘭基于人們對政府的信心，對科學(xué)的信任和他們的團(tuán)結(jié)，在遏制疫情方面工作出色。因此，我們需要努力在公共與私人部門兩個方面建立更好的制度。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中用了很大的篇幅討論政府在確保市場運轉(zhuǎn)方面的必要性，“看不見的手”只是書中很小的一部分。他不僅對市場在效率方面的失敗以及市場在防范剝削方面的不足有著極度的敏感性，并且他認(rèn)為需要政府來防止對工人和消費者的剝削，政府在提供教育方面也發(fā)揮了其重要作用。

（二）社會科學(xué)、政治科學(xué)和公共選擇

經(jīng)濟(jì)學(xué)不能與政治學(xué)或者其他社會科學(xué)分開。政治學(xué)是研究政府和集體決策的方法，而政府制定支撐經(jīng)濟(jì)的規(guī)章制度。政府設(shè)定利率、稅收和支出水平以調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，它也提供了經(jīng)濟(jì)所依賴的基礎(chǔ)設(shè)施、教育與基礎(chǔ)研究。公共選擇理論是由詹姆斯·布坎南創(chuàng)立，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，試圖解決公共決策者的動機(jī)問題。然而這一領(lǐng)域并沒有預(yù)期的那么成功，因為其建立在每個人都是自私且渴望權(quán)力的基礎(chǔ)之上。但大量研究表明，人并不完全是自私的，我們在家庭或者世界上都可以看到，我們希望以一種不完全自私的方式與他人互動。公共選擇理論體現(xiàn)的是一種狹隘的人性觀。近年來，有研究希望發(fā)展一種內(nèi)生偏好和行為的理論，以回答是什么因素決定了人們的利他行為和自私行為的程度等問題。

（三）需要新的方法來研究政府和經(jīng)濟(jì)

為了研究政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)，作者認(rèn)為我們應(yīng)該使用包括理論研究、案例研究和歷史研究的各種技術(shù)。

首先，必須形成一個強(qiáng)大的理論基礎(chǔ)為政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究提供信息。我們需要關(guān)注于個人、社會及其相互作用的本質(zhì)。最近流行的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作往往還持有一種狹隘的觀點，將目光聚焦在假定市場處于始終均衡的狀態(tài)，例如：一個宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)基本模型——動態(tài)隨機(jī)一般均衡模型（DSGE）。然而有趣的是，2008年與2020年的意外經(jīng)濟(jì)沖擊都發(fā)生在非均衡時期。

其次，在做出假設(shè)時需要小心謹(jǐn)慎，將假設(shè)錯誤的簡化將會導(dǎo)致錯誤的政策，例如：在疫情期間，企業(yè)和高收入人群之間的一階效應(yīng)是預(yù)防行為的加強(qiáng)，而非標(biāo)準(zhǔn)的DSGE模型的一部分。把所有的精力放在研究跨期替代上會分散人們對其他問題的注意力，例如對風(fēng)險變化的反應(yīng)。在今天思考?xì)夂蜃兓膯栴}時，標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)模型更多關(guān)注跨期影響，而不是其帶來的巨大風(fēng)險。

再次，經(jīng)濟(jì)學(xué)必須正確運用其他學(xué)科。經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)該更多地借鑒其他學(xué)科的研究，如：社會學(xué)、政治學(xué)和心理學(xué)。政治學(xué)家Elinor Ostrom對經(jīng)濟(jì)做出了重大貢獻(xiàn)。在右翼經(jīng)濟(jì)學(xué)家管理與公共資源問題（如漁業(yè)）相關(guān)的外部性時，總是首先假設(shè)根據(jù)科斯定理配置產(chǎn)權(quán)，Elinor Ostrom提出了一種防止過度捕撈的替代辦法——監(jiān)管框架，這種方法在許多發(fā)展中國家行之有效。此外，她還指出產(chǎn)權(quán)解決方案也有包括交易成本高和具有導(dǎo)致不平衡的傾向等缺點。

結(jié)論

作者認(rèn)為，除了提供財政刺激方案外，政府還需要通過許多其他方式來填補(bǔ)市場空白，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢復(fù)蘇。舉例來說，除了確保充分就業(yè)，這些措施還包括規(guī)范外部性、促進(jìn)競爭、避免剝削、限制市場力量和提供社會保障。對成功應(yīng)對COVID-19的國家和地區(qū)而言，政府有效地發(fā)揮了這些作用。

這場新冠大流行表明政府迫切需要改革，建立善治，變革制度，解決政府和市場失靈問題。不幸的是，在包括美國在內(nèi)的某些西方國家普遍存在著一種毫無根據(jù)的信念，認(rèn)為市場會自行解決一切問題。然而，富有且擁有強(qiáng)大權(quán)力的市場參與者往往反對對整個社會最有利的解決方案，因為這意味著他們必須放棄部分資金和權(quán)力，這也同樣是需要政府干預(yù)的原因。正如我們在特朗普政府中看到的那樣，政府有能力做好事，同樣也有能力做壞事。若政府腐敗，那么實現(xiàn)有效的政府干預(yù)會更加困難。因此，糾正政府和市場失靈，建立一個良好的制度是一場無休無止的戰(zhàn)爭。

這就是為什么對政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究非常重要。只有通過研究這些制度何時成功，何時失敗，才能建立更好的制度體系。作者認(rèn)為，我們永遠(yuǎn)不可能建立完美的制度，但是我們可以在公共與私人部門建立更好的制度，并為二者之間的合作以及包括社會與非政府組織在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)的合作制定更好的制度框架。

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