為現(xiàn)代化奠基：新中國(guó)前30年的社會(huì)保障和人類(lèi)發(fā)展

江  宇

新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前（1949-1978年），中國(guó)依托特有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制，創(chuàng)造了符合國(guó)情和社會(huì)事業(yè)規(guī)律、具有獨(dú)創(chuàng)性的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)和人類(lèi)發(fā)展水平的大幅度躍升，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化打下了不可或缺的基礎(chǔ)，成為中國(guó)創(chuàng)造改革開(kāi)放奇跡的前提和保障，是“四個(gè)自信”在社會(huì)保障領(lǐng)域的體現(xiàn)。改革開(kāi)放不能割斷歷史，今天中國(guó)的綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)年，但社會(huì)保障和人類(lèi)發(fā)展仍有許多短板。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)和繼承改革開(kāi)放前30年社會(huì)保障事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，把其中的成功因素發(fā)揚(yáng)光大。

一、新中國(guó)前30年社會(huì)保障制度建立的過(guò)程和邏輯

西方工業(yè)革命之后，先建立了以資本為主導(dǎo)、以自由勞動(dòng)力市場(chǎng)為基礎(chǔ)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，等到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)造成的分化和沖擊充分顯現(xiàn)后，再建立社會(huì)保障。

與西方主要資本主義國(guó)家的路徑不同，新中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步的階段，就建立了門(mén)類(lèi)齊全、覆蓋廣泛的社會(huì)保障制度。當(dāng)時(shí)并未使用“社會(huì)保障”一詞，但自新中國(guó)成立伊始，就建立了具備今天所說(shuō)的社會(huì)保障功能的相應(yīng)制度。盡管這一制度是低水平的，但是卻超越了西方國(guó)家“先發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、再建立社會(huì)保障”的路徑，避免了經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期巨大的社會(huì)成本，走出了一條社會(huì)和經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)了人力資源水平的大幅度躍升。

（一）背景和邏輯

新中國(guó)建立社會(huì)保障制度，至少出于兩個(gè)方面的邏輯。

一方面是出于中國(guó)共產(chǎn)黨宗旨和社會(huì)主義制度的邏輯。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中就提出，用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金，學(xué)校、保健設(shè)施和為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金等，要在勞動(dòng)所得分配之前就扣除。也就是說(shuō)，社會(huì)保障的支出不僅優(yōu)先于二次分配，甚至應(yīng)該優(yōu)先于一次分配（勞動(dòng)所得）[2]。通過(guò)社會(huì)保障來(lái)解決資本主義帶來(lái)的勞動(dòng)的“異化”，是各國(guó)社會(huì)主義者的高度共識(shí)[3]。

中國(guó)共產(chǎn)黨是在人民群眾浴血支持下取得的革命勝利，因此建國(guó)伊始就把改善人民生活作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的重點(diǎn)。毛澤東說(shuō)：如果不能“使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我們就不能維持政權(quán)[4]”“社會(huì)主義社會(huì)，不搞社會(huì)集體福利事業(yè)還成什么社會(huì)主義[5]”。同時(shí)毛澤東又認(rèn)為，工人福利“必須解決得合乎實(shí)際的經(jīng)濟(jì)情況，不能太低，但又決不可太高，致陷自己于被動(dòng)[6]”。“我們施仁政的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在建設(shè)重工業(yè)上。要建設(shè)，就要資金。所以，人民的生活雖然要改善，但一時(shí)又不能改善很多[7]。”

另一方面是啟動(dòng)現(xiàn)代化的邏輯。從本質(zhì)上看，社會(huì)主義的邏輯和啟動(dòng)現(xiàn)代化的邏輯是一致的。中國(guó)人從1840年就開(kāi)始了對(duì)現(xiàn)代化的追求，但屢戰(zhàn)屢敗，其中一個(gè)容易被忽視的原因是社會(huì)的潰敗和人類(lèi)自身發(fā)展水平的低下。舊中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和一盤(pán)散沙的社會(huì)基礎(chǔ)，給現(xiàn)代化造成了三個(gè)障礙：一是難以把有限的資源集中起來(lái)到基礎(chǔ)工業(yè)等亟需優(yōu)先發(fā)展的部門(mén)。如果強(qiáng)行從農(nóng)村索取資源，就會(huì)導(dǎo)致大量小農(nóng)破產(chǎn)。二是農(nóng)村缺乏必要的生存保障，從而缺乏對(duì)工業(yè)品的購(gòu)買(mǎi)力，不可能為工業(yè)提供足夠的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。三是人力資源水平低，80%以上人口是文盲，學(xué)齡兒童入學(xué)率僅20%，人均預(yù)期壽命35歲左右，嬰兒死亡率超過(guò)20%[8]，這些指標(biāo)相當(dāng)于西歐19世紀(jì)初的水平，被稱(chēng)為“東亞病夫”，不可能產(chǎn)生一支合格的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，也影響著整個(gè)國(guó)家的活力和精神面貌。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，落后的農(nóng)業(yè)國(guó)要啟動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須在短時(shí)期內(nèi)大規(guī)模地增加儲(chǔ)蓄和投資，加速資本形成[9]。因此，新中國(guó)必須同時(shí)解決這樣的問(wèn)題：既要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模資本積累，同時(shí)又要改善人民生活水平，還要不斷提高人力資源水平。新中國(guó)頭30年社會(huì)保障制度的建立，正是這一歷史邏輯的必然結(jié)果。

（二）具有社會(huì)保障功能的經(jīng)濟(jì)制度

新中國(guó)社會(huì)保障制度的一個(gè)特殊性在于，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的區(qū)隔并不明顯，許多經(jīng)濟(jì)政策本身就具有社會(huì)保障的功能，屬于“隱形”的社會(huì)保障制度和政策。中國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面將社會(huì)公平置于整個(gè)國(guó)家發(fā)展的優(yōu)先理念，黨和政府致力于消除三大差別——工農(nóng)差別，城鄉(xiāng)差別以及體力勞動(dòng)與腦力勞動(dòng)差別，這些思路體現(xiàn)在了經(jīng)濟(jì)政策的設(shè)計(jì)中。這類(lèi)制度至少包括三類(lèi)：

一是通過(guò)社會(huì)革命構(gòu)建的比較公平的社會(huì)基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)了中國(guó)歷史上最徹底的、也是世界歷史上少有的社會(huì)革命，打破了當(dāng)時(shí)的各種利益集團(tuán)，營(yíng)造了一個(gè)公平的社會(huì)，將過(guò)去由少數(shù)特權(quán)群體所占有的財(cái)富釋放出來(lái)，用于工業(yè)化的投資和改善民生。在城市的舊工廠進(jìn)行了民主改革，建立了以全民所有制和集體所有制為主的所有制。

在農(nóng)村實(shí)行了土地改革，約有3億無(wú)地少地農(nóng)民（占當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口的70—80%）分到了約7億畝土地和大批農(nóng)畜、耕具等生產(chǎn)資料，免除了過(guò)去每年向地主交納的約700億斤糧食的地租。這些做法本身讓勞動(dòng)者占有了生產(chǎn)資料，是一種隱形的社會(huì)保障。

二是基本生活資料的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和配給制度。1953年起，為解決工業(yè)化帶來(lái)的糧食供求矛盾，逐步實(shí)施了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度：糧食由國(guó)家向農(nóng)戶(hù)定向收購(gòu)，限制私商買(mǎi)賣(mài)，對(duì)城市約2億人口實(shí)施計(jì)劃供應(yīng)。后來(lái)定量供應(yīng)的辦法也逐步擴(kuò)大到副食品、服裝、日用工業(yè)品等生活必需品。同時(shí)大力發(fā)展公共消費(fèi)，限制私人奢侈消費(fèi)，城市建立包括醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、工傷、撫恤等在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)和公共服務(wù)制度，農(nóng)村也依托人民公社建立了基礎(chǔ)教育和合作醫(yī)療、五保戶(hù)等保障制度，以廉價(jià)或免費(fèi)向公民提供醫(yī)療、教育和住房服務(wù)。這些做法的目的是，降低社會(huì)保障的成本，解除城鄉(xiāng)居民的后顧之憂和不確定性，可以最大程度地積累重工業(yè)建設(shè)所需的資金，避免了世界其他國(guó)家在工業(yè)化早期付出的巨大社會(huì)代價(jià)。

三是依托公有制經(jīng)濟(jì)的普遍就業(yè)和分配制度。建國(guó)初期我國(guó)就建立了以公有制為主體的城市經(jīng)濟(jì)，20世紀(jì)50年代末、60年代初在農(nóng)村建立了人民公社制度。國(guó)有企業(yè)和人民公社既是經(jīng)濟(jì)組織，也是社會(huì)保障的組織。在城市實(shí)行人口管制，等于控制了勞動(dòng)力的供給，避免勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致工人的弱勢(shì)地位，在城市建立了實(shí)際上的全民終身就業(yè)制度，其本身就具有隱形的業(yè)保障、收入保障和社會(huì)救助功能。同時(shí)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，可以跨區(qū)域、成建制進(jìn)行人口的遷移（如1956年浙江嘉興專(zhuān)區(qū)和江西省分別要求上海轉(zhuǎn)移10萬(wàn)、50萬(wàn)能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的失業(yè)人員去勞動(dòng)就業(yè)），這也是一種就業(yè)保障。

在農(nóng)村，人民公社制度就包含著就業(yè)和最低生活保障、災(zāi)害救濟(jì)、社會(huì)救助的功能。人民公社實(shí)施集體核算、集體分配的制度，扮演了隱形社會(huì)保障的職能，大部分天災(zāi)人禍對(duì)社員生活的影響可以通過(guò)公社內(nèi)部的救助解決。口糧分配實(shí)行“基本口糧+按勞分配”的制度，按人頭平均分配的口糧比例一般達(dá)到70-80%的比例[10]，俗稱(chēng)“人七勞三”或“人八勞二”，滿足全體成員特別是人口多、勞動(dòng)力少的社員家庭口糧的需要。農(nóng)村人民公社制度也把潛在的剩余勞動(dòng)力組織了起來(lái)，避免其他發(fā)展中國(guó)家存在大量需要財(cái)政救助的失業(yè)人口的狀況。

這些經(jīng)濟(jì)制度，其實(shí)質(zhì)就是降低勞動(dòng)力和基本生活資料的商品化程度，抵消資本的力量帶來(lái)的人的異化，為人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造條件，這和西方國(guó)家舉辦社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)是一致的。因此，這些制度都具有社會(huì)保障的功能。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為：“毛澤東的政府使新中國(guó)比舊中國(guó)在三種方式上有更多的社會(huì)正義：酬勞主要取決于工作而不再是出身或者土地和資本的占有，因此中國(guó)的產(chǎn)品分配成為世界上最為平等的分配方式之一，絕對(duì)貧困和死于身無(wú)分文的人極少。進(jìn)步的基本手段——首先是衛(wèi)生保健和初級(jí)教育——不再是只有少數(shù)人才可購(gòu)買(mǎi)的商品”。[11]

這就是對(duì)新中國(guó)前30年經(jīng)濟(jì)制度的隱形社會(huì)保障功能的集中概括。

（三）城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的建立

在上述經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，新中國(guó)在城鄉(xiāng)也都建立了若干典型的社會(huì)保障制度，和基本的經(jīng)濟(jì)制度共同構(gòu)成了社會(huì)保障的制度體系。在城市，主要是勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。1951年、1953年和60年代初政務(wù)院相繼頒布和修訂了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，制定《保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》及一系列政策規(guī)定，1956年參加勞動(dòng)保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到1600萬(wàn)人，占企業(yè)職工總數(shù)的94%[12]。對(duì)因工負(fù)傷、殘廢待遇，疾病、非因工負(fù)傷、殘廢待遇，工人與職員及其供養(yǎng)的直系親屬死亡時(shí)的待遇，養(yǎng)老待遇，生育待遇，集體勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)等都作了詳細(xì)的規(guī)定，可以說(shuō)是為城鎮(zhèn)居民提供了“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的保障項(xiàng)目。同時(shí)還在企事業(yè)單位普遍實(shí)行了社會(huì)津貼制度和職工福利補(bǔ)貼制度，為城鎮(zhèn)居民提供各種基本生活補(bǔ)貼和各種福利設(shè)施，并且創(chuàng)建了各種類(lèi)型的文化福利設(shè)施。在醫(yī)療方面，建立了覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位干部的公費(fèi)醫(yī)療制度和覆蓋城市職工及其家屬的勞保醫(yī)療制度，勞保醫(yī)療經(jīng)費(fèi)來(lái)源于企業(yè)的成本列支和利潤(rùn)提成，到20世紀(jì)70年代末，公費(fèi)醫(yī)療保障了大約3000萬(wàn)名城鎮(zhèn)工作人員，加上受惠家屬，總收益人口達(dá)5000萬(wàn)左右；勞保醫(yī)療的受益人口超過(guò)2億[13]。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善

農(nóng)村人民公社制度從總體上為貧困農(nóng)戶(hù)提供了口糧和基本生活的保障。除了人民公社的基本制度之外，還建立了社會(huì)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)、五保供養(yǎng)制度、社會(huì)優(yōu)撫和合作醫(yī)療保障等專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障制度。1962年9月八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》要求，對(duì)生活發(fā)生困難的社員，經(jīng)社員群眾討論和同意給予補(bǔ)助，補(bǔ)助的方法主要有：年初評(píng)定補(bǔ)助工分、年終適當(dāng)補(bǔ)助工分或糧食、從集體公益金中提取補(bǔ)助費(fèi)等。對(duì)于通過(guò)安排生產(chǎn)、增加收入和集體供給、補(bǔ)助之后仍有生活困難的貧困對(duì)象，國(guó)家再給予救濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1955年至1978年間，國(guó)家用于救濟(jì)農(nóng)村貧困對(duì)象的款項(xiàng)達(dá)22億元，使絕大多數(shù)農(nóng)村貧困戶(hù)的生活基本得到了保障。五保戶(hù)供養(yǎng)制度主要針對(duì)缺少勞動(dòng)力、生產(chǎn)沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠。對(duì)生活在農(nóng)村的烈軍屬、傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人實(shí)行優(yōu)撫，以保證烈屬的生活略高于一般社員的實(shí)際生活水平，軍屬的生活相當(dāng)于一般社員的實(shí)際生活水平。

除了上述在生產(chǎn)生活方面的保障制度之外，20世紀(jì)60年代又發(fā)生了和“農(nóng)村衛(wèi)生革命”，在農(nóng)村普及了基本醫(yī)療保障。1965年6月26日,毛澤東針對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療工作存在的問(wèn)題,做出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的指示。1968年,毛澤東親自批發(fā)了湖北長(zhǎng)陽(yáng)縣樂(lè)園公社舉辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，政府開(kāi)始引導(dǎo)和扶持農(nóng)村合作醫(yī)療制度和赤腳醫(yī)生制度，到1976年,全國(guó)實(shí)行合作醫(yī)療制度的生產(chǎn)大隊(duì)的比重高達(dá)93%,覆蓋了全國(guó)農(nóng)村人口的85%。全國(guó)衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的65%以上用于農(nóng)村，形成了集預(yù)防、醫(yī)療、保健功能于一身的三級(jí)（縣、鄉(xiāng)、村）衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

中國(guó)農(nóng)村這次衛(wèi)生革命基本上實(shí)現(xiàn)了“小病不出村、大病不出鄉(xiāng)”的目標(biāo)，被世界衛(wèi)生組織和世界銀行譽(yù)為“不發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)初級(jí)衛(wèi)生保健的獨(dú)有典范”[14][15]。聯(lián)合國(guó)婦女兒童基金會(huì)在1980—1981年年報(bào)中稱(chēng)：中國(guó)的赤腳醫(yī)生制度在落后的農(nóng)村地區(qū)提供了初級(jí)護(hù)理，為不發(fā)達(dá)國(guó)家提高醫(yī)療衛(wèi)生水平提供了樣板[16]。

二、新中國(guó)前30年社會(huì)保障制度的主要特點(diǎn)

新中國(guó)前30年建立的社會(huì)保障制度，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)特性，這種獨(dú)特性來(lái)源于幾個(gè)方面：從建立社會(huì)保障的指導(dǎo)思想看，是基于馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，通過(guò)提高勞動(dòng)者的政治和經(jīng)濟(jì)地位為其生活保障奠定基礎(chǔ)，提倡勞動(dòng)者的普遍參與，而不是國(guó)家單方面的提供保障服務(wù)；從建立的階段和過(guò)程看，中國(guó)是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)早期就建立了低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障，而不是像西方那樣先實(shí)現(xiàn)工業(yè)革命、在正式部門(mén)就業(yè)為主時(shí)再建立社會(huì)保障，社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)是啟動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)，讓社會(huì)保障成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，而不是像西方那樣事后彌補(bǔ)資本擴(kuò)張對(duì)社會(huì)的破壞；從制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，新中國(guó)初期的社會(huì)保障是同基本的經(jīng)濟(jì)、政治制度融為一體的，而不是建立相對(duì)獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)保障制度，政策的設(shè)計(jì)充分利用了中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，采取符合國(guó)情和發(fā)展水平的技術(shù)路線和管理手段。

（一）堅(jiān)持社會(huì)事業(yè)優(yōu)先發(fā)展和改造社會(huì)、塑造社會(huì)主義新人結(jié)合起來(lái)

在舊中國(guó)，“東亞病夫”不僅指體質(zhì)低下，也是民族精神麻木愚昧、社會(huì)潰敗、治理無(wú)力、缺乏信仰的體現(xiàn)。新中國(guó)沒(méi)有走多數(shù)國(guó)家先解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、再解決社會(huì)問(wèn)題的道路，而是把社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)事業(yè)作為改造國(guó)民性、塑造社會(huì)主義新人的重要途徑，讓社會(huì)建設(shè)同步甚至先于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下就讓全體國(guó)民擁有了最基本的社會(huì)保障。從結(jié)果來(lái)看，這種政策使得中國(guó)的人類(lèi)發(fā)展水平顯著高于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家。1960年中國(guó)的預(yù)期壽命相當(dāng)于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的平均值，而1981年就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的平均值，表明1960-1981年期間人類(lèi)發(fā)展領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）將社會(huì)保障功能嵌入基本制度，著重從源頭上消除貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象

新中國(guó)前30年，社會(huì)保障的重點(diǎn)不是事后的拾遺補(bǔ)缺，而是從源頭上消除貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象。這也是從發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)出發(fā)的。在西方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、具備一個(gè)穩(wěn)定的中等收入階層的情況下，社會(huì)保障主要關(guān)注少數(shù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者。但中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，大部分國(guó)民處在基本生活溫飽的邊緣，農(nóng)村也沒(méi)有條件建設(shè)發(fā)達(dá)國(guó)家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會(huì)保障，因此社會(huì)保障著眼于從制度上保障大多數(shù)人的基本生存和發(fā)展。從這種邏輯出發(fā)，新中國(guó)樹(shù)立公平優(yōu)先的執(zhí)政理念，通過(guò)建立人民當(dāng)家做主的政治和經(jīng)濟(jì)制度，在資源配置上向普通勞動(dòng)者傾斜，企事業(yè)單位和農(nóng)村集體組織，不僅是經(jīng)濟(jì)部門(mén)，同時(shí)也是社會(huì)保障和公共服務(wù)的部門(mén)。相比之下，舊中國(guó)國(guó)民黨政府雖然也建立了賑谷、賑銀、以工代賑、施粥、居養(yǎng)、減免稅賦等賑災(zāi)救濟(jì)活動(dòng)，但是由于沒(méi)有解決生產(chǎn)資料所有制這個(gè)根本問(wèn)題，這些措施的作用是十分有限的。新中國(guó)成立后，毛澤東多次強(qiáng)調(diào)，如果農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)動(dòng)搖了，農(nóng)村“兩年都不要，一年多就會(huì)出現(xiàn)階級(jí)分化……貧苦農(nóng)民破產(chǎn)[17]”，這里體現(xiàn)的就是通過(guò)解決所有制這個(gè)根本的問(wèn)題，從源頭上避免兩極分化和破產(chǎn)。

（三）社會(huì)保障具有較高的福利性和公益性

從籌資上看，由于當(dāng)時(shí)在總體上實(shí)施的“高積累、低收入”的分配方式，所以社會(huì)保障基本不依靠個(gè)人繳費(fèi)，而是由國(guó)家和集體從財(cái)政、國(guó)有企業(yè)成本、人民公社公積金和公益金中直接列支，受益不取決于個(gè)人的繳費(fèi)，而是普惠地享有待遇。從服務(wù)提供上看，由于社會(huì)保障所依托的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等機(jī)構(gòu)也是公益性的，主要由公共撥款支持運(yùn)行，自身缺乏逐利性，因此能夠按照社會(huì)需要提供服務(wù)，避免服務(wù)機(jī)構(gòu)的商業(yè)化導(dǎo)致的社會(huì)保障成本壓力。藥品等有關(guān)的產(chǎn)品的價(jià)格也由政府制定，堅(jiān)持“藥價(jià)從低，微利經(jīng)營(yíng)”的原則。

（四）社會(huì)保障和群眾工作相結(jié)合，依托正式財(cái)政與集體、社區(qū)等多層次組織互助作用

對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，正規(guī)部門(mén)就業(yè)人數(shù)不占主體，并沒(méi)有條件建設(shè)發(fā)達(dá)國(guó)家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會(huì)保障。新中國(guó)的社會(huì)保障制度充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨嚴(yán)密高效的組織能力，通過(guò)嚴(yán)密的組織體系彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)資源的不足。大部分社會(huì)保障制度依托基層組織，通過(guò)集體組織成員之間的互助來(lái)提供保障，而不是依靠成本較高的稅收體系和專(zhuān)業(yè)化服務(wù)體系（如商業(yè)保險(xiǎn)等）。這種人際互助模式，實(shí)際上比單純依靠專(zhuān)業(yè)人員的服務(wù)模式更加節(jié)省成本，也更有利于因地制宜，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，以滿足人本身的發(fā)展需要。

（五）優(yōu)先保障基本需要，采取低成本的適宜服務(wù)

服從于高積累、低消費(fèi)的分配格局，這一時(shí)期社會(huì)保障在保障待遇上，優(yōu)先公平的保障最基本的需要，限制多樣化的需要。城市的勞動(dòng)保險(xiǎn)和農(nóng)村的社會(huì)保障制度，主要是根據(jù)年齡、家庭人口等指標(biāo)和實(shí)際需要分配保障資源，限制奢侈性、多元化的消費(fèi)。在生產(chǎn)健康，教育等人力資本方面，大量采用勞動(dòng)密集型技術(shù)，如赤腳醫(yī)生、民辦教師，而不是主導(dǎo)西方社會(huì)的資本密集型技術(shù)?；谥袊?guó)的經(jīng)驗(yàn)，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬提亞森指出，醫(yī)療、教育等是勞動(dòng)密集型程度極高的社會(huì)服務(wù)，在窮國(guó)中其相對(duì)價(jià)格和成本也比較低。與富國(guó)相比，窮國(guó)只需要較少的錢(qián)就可以提供富國(guó)要花多得多的錢(qián)才能提供的服務(wù)。

三、新中國(guó)前30年社會(huì)保障制度的評(píng)價(jià)

（一）成就、影響和不足

新中國(guó)前30年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下就普及了基本的社會(huì)保障，降低了居民生存和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，使集中資源發(fā)展工業(yè)化成為可能，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了人力資本水平快速提升，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展準(zhǔn)備了豐富的高質(zhì)量勞動(dòng)力。

第一，有效服務(wù)了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。新中國(guó)通過(guò)普及低成本的基本社會(huì)保障和公共服務(wù)，滿足了人民在生活、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老方面的基本需要，大大降低了人民生活的不確定性和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，使得集中資源發(fā)展工業(yè)化“高積累、低消費(fèi)”的戰(zhàn)略成為可能，既解決了清末和國(guó)民黨政府沒(méi)有解決的如何集中資源啟動(dòng)工業(yè)化的問(wèn)題，也超越了大多數(shù)西方國(guó)家早期出現(xiàn)的兩極分化、種族滅絕、海外殖民等方式積累原始資本的道路，社會(huì)保持了穩(wěn)定，沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模失業(yè)、饑荒、動(dòng)蕩等社會(huì)危機(jī)，是一條速度更快、成本更低的工業(yè)化路徑。

第二，大幅度提高了人力資源水平。中國(guó)的平均壽命從1949年前的35歲增加到1980年的68歲，出生嬰兒死亡率從1950年約250‰減少到1981年低于50‰，改善速度超過(guò)印度和墨西哥的總和。1960到1977的18年間，印度的嬰兒死亡率下降速度為年均1.6%；墨西哥為年均2.2%，而中國(guó)在1958到1981年的24年間，嬰兒死亡率下降速度為年均3.5%。由于社會(huì)保障的完善，可以使產(chǎn)業(yè)工人集中精力提高人力資本水平，成為一個(gè)“具有第一世界人力資本的第三世界國(guó)家”，形成了一支數(shù)量多、質(zhì)量好、成本低的勞動(dòng)力隊(duì)伍。

第三，有效促進(jìn)了社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)和女性解放。新中國(guó)社會(huì)保障制度的建立深得廣大職工的擁護(hù)，職工們普遍反映“社會(huì)主義好，生老病死有勞保”，徹底改變了舊中國(guó)貧富兩極分化、在生死線上徘徊的局面，許多職工把勞動(dòng)保險(xiǎn)比作農(nóng)民在土改中分得的土地。新中國(guó)呈現(xiàn)出同舊中國(guó)截然不同的社會(huì)風(fēng)尚，整個(gè)社會(huì)團(tuán)結(jié)、積極、向上的精神面貌，成為物質(zhì)匱乏條件下激勵(lì)人們奮斗的精神動(dòng)力。社會(huì)保障的完善，也有利于減輕婦女在家庭中的負(fù)擔(dān)，提高婦女地位，促進(jìn)婦女解放，1968年到1979年，我國(guó)總和生育率從6.45下降到2.27，使得家戶(hù)更加注重子女的教育投資，實(shí)現(xiàn)人口質(zhì)量全面提高。

第四，探索了有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。這一時(shí)期的社會(huì)保障雖然是同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的、低水平的，但是其中一些體制機(jī)制是從實(shí)際出發(fā)探索出來(lái)的，符合社會(huì)保障的普遍規(guī)律，對(duì)于我們建設(shè)社會(huì)保障制度是有啟示的。例如，在勞保醫(yī)療和農(nóng)村合作醫(yī)療的制度下，為了控制醫(yī)療成本，堅(jiān)持了預(yù)防為主的原則、在城鄉(xiāng)建立三級(jí)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)并嚴(yán)格執(zhí)行基層首診制度，特別是，勞保醫(yī)療和合作醫(yī)療的制度設(shè)計(jì)，都實(shí)現(xiàn)了籌資者和服務(wù)提供者的合一，勞保醫(yī)療的基金由企業(yè)列支，合作醫(yī)療的經(jīng)費(fèi)來(lái)自公社的公益金，赤腳醫(yī)生既管錢(qián)，又負(fù)責(zé)提供服務(wù)，這就實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。這些目標(biāo)，有些在今天還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，是值得今天深化社會(huì)保障改革中借鑒的。

第五，為改革開(kāi)放創(chuàng)造了基礎(chǔ)和前提。改革開(kāi)放之前我國(guó)的國(guó)民健康、教育水平顯著上升，生育率大幅下降，積累的人力資本對(duì)改革開(kāi)放之后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了顯著貢獻(xiàn)[18]。印度裔諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮喩u(píng)價(jià)，

【“改革前中國(guó)在教育、保健、土地改革和社會(huì)變化方面的成就，對(duì)改革后的成績(jī)做出了巨大的積極貢獻(xiàn)，使中國(guó)不僅保持了高預(yù)期壽命和其他相關(guān)成就，還為基于市場(chǎng)改革的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展提供了堅(jiān)定支持”[19]。】

改革開(kāi)放初期，城鎮(zhèn)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度仍然在國(guó)有和集體企業(yè)有效運(yùn)行，醫(yī)療、教育、住房的成本較低，企業(yè)可以用較低的工資水平雇用工人，從而形成所謂“低勞動(dòng)力成本”優(yōu)勢(shì)。這些，都是改革開(kāi)放前的社會(huì)保障給改革開(kāi)放留下的紅利。

同時(shí)要看到的是，這一時(shí)期的社會(huì)保障制度畢竟是在很低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，而且受制于當(dāng)時(shí)要集中力量實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的需要，這一制度還有許多不足。一是制度性的城鄉(xiāng)分割。財(cái)政投入的主要方向是城市社會(huì)保障，農(nóng)村仍然主要依靠集體組織的互助合作，城鄉(xiāng)居民的待遇差距較大。二是限制勞動(dòng)力流動(dòng)。社會(huì)保障高度依賴(lài)單位，勞動(dòng)力流動(dòng)性不高。三是保障和管理水平殘差不齊，一定程度上影響保障的效果。籌資渠道比較單一，籌資水平不高，管理水平不高，在一些單位存在著保障不當(dāng)、浪費(fèi)保障資金、干部多吃多占等問(wèn)題，一些行之有效的做法還沒(méi)有形成穩(wěn)定的制度。這些缺陷決定了，這種制度進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段之后不適應(yīng)生活水平提高、老齡化、勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)、所有制多元化等新情況。

（二）把有益的歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)揚(yáng)光大

當(dāng)前，社會(huì)保障仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)短板。改善社會(huì)保障是新時(shí)代人民美好生活的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記指出：

【“對(duì)改革開(kāi)放前的歷史時(shí)期要正確評(píng)價(jià),不能用改革開(kāi)放后的歷史時(shí)期否定改革開(kāi)放前的歷史時(shí)期,也不能用改革開(kāi)放前的歷史時(shí)期否定改革開(kāi)放后的歷史時(shí)期”[20]?！?/p>

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，是對(duì)改革開(kāi)放前后兩個(gè)時(shí)期共同經(jīng)驗(yàn)的繼承和發(fā)展。在社會(huì)保障領(lǐng)域，改革開(kāi)放之前有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，今天仍然有借鑒意義。

第一，社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，而不是負(fù)擔(dān)。改革開(kāi)放前，我國(guó)的社會(huì)保障不僅沒(méi)有成為國(guó)家的負(fù)擔(dān)，反而有效服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)面臨著重新凝聚經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的任務(wù)，由于社會(huì)保障不完善，不利于激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)新；企業(yè)過(guò)于依賴(lài)低成本勞動(dòng)力，窒息了創(chuàng)新活力；支出的不確定性刺激居民儲(chǔ)蓄，難以有效擴(kuò)大內(nèi)需。穩(wěn)定的社會(huì)保障，公平的收入分配，有利于穩(wěn)定居民預(yù)期，增加消費(fèi)，化解產(chǎn)能過(guò)剩，有利于提高人力資本水平，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家提供人才儲(chǔ)備，應(yīng)當(dāng)把完善社會(huì)保障作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)全面進(jìn)步的戰(zhàn)略性選擇。

第二，我國(guó)社會(huì)主義基本制度完全能夠?yàn)槿嗣裉峁└咚降纳鐣?huì)保障，同時(shí)避免福利陷阱。改革開(kāi)放前的經(jīng)驗(yàn)以及其他社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，勞動(dòng)者在分配中處于相對(duì)有利的地位，社會(huì)主義的公共服務(wù)系統(tǒng)、社會(huì)福利事業(yè)主要由公益性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，可以向全民提供基本而公平的普遍服務(wù)，這些都有利于避免西方國(guó)家的“福利陷阱”，為人民提供更高水平的社會(huì)保障。我國(guó)確實(shí)要避免“福利陷阱”，但不能因此就在社會(huì)保障方面無(wú)所作為，而是要發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，對(duì)社會(huì)福利進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，建設(shè)成本適宜而又公平性的社會(huì)福利制度，真正讓改革成果由人民共建共享，切實(shí)落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想。

第三，要走符合國(guó)情的本土化的社會(huì)保障道路。新中國(guó)初期建立了具有獨(dú)創(chuàng)性、符合本土化特點(diǎn)的社會(huì)保障道路。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)充分吸取了西方國(guó)家社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也要看到，西方的社會(huì)保障是建立在私有制社會(huì)基礎(chǔ)上的，隨著金融危機(jī)之后資本主義基本矛盾的激化，依靠大量福利投入緩解社會(huì)矛盾的模式也遇到挑戰(zhàn)，在這種情況下，要充分挖掘本土化的資源。例如，通過(guò)加強(qiáng)基層組織的作用，強(qiáng)化集體互助在初級(jí)保健、養(yǎng)老等領(lǐng)域的作用；探索在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將條件下發(fā)揮企事業(yè)單位在社會(huì)保障方面的作用；采取符合國(guó)情的技術(shù)路線；充分利用我國(guó)信息技術(shù)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，改善保障的效果等。

第四，要充分發(fā)揮中國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)推進(jìn)社會(huì)保障改革。新中國(guó)前30年社會(huì)保障制度的完善，得益于毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人親自推動(dòng)和黨政系統(tǒng)高效的執(zhí)行力。當(dāng)前，我國(guó)的黨政干部隊(duì)伍對(duì)社會(huì)保障的重視程度還有待進(jìn)一步提高，需要在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、干部配置、激勵(lì)和隊(duì)伍建設(shè)上進(jìn)一步努力，把社會(huì)發(fā)展納入地方黨委政府考核指標(biāo)，對(duì)社會(huì)保障投入等重要指標(biāo)可以設(shè)置為一票否決。加強(qiáng)社會(huì)保障部門(mén)的隊(duì)伍建設(shè)，在全黨形成你追我趕抓社會(huì)事業(yè)的氛圍。

[1]江宇，男，1981年生，現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副研究員。

[2]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第302-303頁(yè)；

[3]艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，法律出版社2003年版，第40頁(yè)

[4]毛澤東著作專(zhuān)題摘編［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社，2003.759頁(yè)；

[5]毛澤東讀社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批注和談話(簡(jiǎn)本)［M］.北京，中華人民共和國(guó)國(guó)史學(xué)會(huì)，1998，283頁(yè)

[6] 毛澤東文集( 第 6 卷) ［M］ . 北京: 人民出版社，1999，203頁(yè)

[7]中央檔案館.共和國(guó)50年珍貴檔案(上冊(cè)).中央檔案出版社,1999:280-281.

[8]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國(guó)的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》白皮書(shū)：http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1532315/1532315.htm

[9]1953年，美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家納克斯提出“貧困惡性循環(huán)論”，認(rèn)為要打破“貧困惡性循環(huán)”，就必須出現(xiàn)一個(gè)大的飛躍，在短期大幅度提髙儲(chǔ)蓄率，大規(guī)模地增加投資，加速資本形成。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜（R.Nelson）等人也提出類(lèi)似思想，提出需要一個(gè)“臨界最小努力”，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，首要的障礙是資本形成不足，在增加資本形成的過(guò)程中，必須達(dá)到足夠的規(guī)模，而分散的、小規(guī)模的、個(gè)別部門(mén)的投資是不能形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的氛圍，給工業(yè)化帶來(lái)足夠的動(dòng)力，為此必須實(shí)行資本形成的“大推進(jìn)”戰(zhàn)略，即同時(shí)在各個(gè)工業(yè)部門(mén)全面進(jìn)行大規(guī)模投資

[10]梅德平.20世紀(jì)60年代調(diào)整后農(nóng)村人民公社個(gè)人收入分配制度[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2005,31(1):99-103.

[11] [美]羅斯·特里爾. 毛澤東傳[M]. 北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006:500.

[12] 《當(dāng)代中國(guó)的職工工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)》(當(dāng)代中國(guó)叢書(shū))，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1987年，第306-307頁(yè)

[13] 鄭功成(1997).“論中國(guó)特色的社會(huì)保障道路”.武漢大學(xué)出版社:325頁(yè)

[14]王紹光.中國(guó)公共衛(wèi)生的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)(下)[A]..國(guó)情報(bào)告（第六卷2003年（下））[C].:,2012:27

[15]王紹光.中國(guó)公共衛(wèi)生的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)(上)[A].國(guó)情報(bào)告(第六卷2003年(下))[C].,2012:12.

[16]李硯洪.赤腳醫(yī)生:20世紀(jì)中國(guó)的溫暖記憶[J].黨史文苑,2008,(11):49-51.

[17]中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜(1949-1976第五冊(cè))[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2013:130.

[18] 李玲等測(cè)算，健康水平對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著影響，人口死亡率每下降10%，未來(lái)五年的人均GDP則上升5%以上。高中以上受教育程度人口占比在原來(lái)基礎(chǔ)上每提高10%，（如從20%提高到22%），人均GDP就相應(yīng)上升4%左右。參見(jiàn) 李玲,李明強(qiáng).人力資本、經(jīng)濟(jì)奇跡與中國(guó)模式[J].當(dāng)代中國(guó)史研究,2010,(01):63-71+127.

[19]龔松柏.中印經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式比較[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2009.

[20] 習(xí)近平. 關(guān)于堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的幾個(gè)問(wèn)題.[A].中共中央文獻(xiàn)研究室,十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[C].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014:109.