中國教育不平等的新問題

楊東平

楊東平，21世紀(jì)教育研究院院長

我今天討論的主題是關(guān)于中國教育不平等的新問題，其中兩個主要的問題，一個是農(nóng)村教育問題，另一個是留守兒童問題。

一、農(nóng)村教育需要底部攻堅

中國的農(nóng)村教育在最近十幾年發(fā)生了巨大的變化，千年未有之大變局。主要原因就是學(xué)齡人口大幅度減少和大規(guī)模的人口流動，小學(xué)生人數(shù)從1999年的1.3億人下降為2009年的1.0億人，下降了25.6%。2011年，城鎮(zhèn)人口常住人口比例達(dá)54%，但城鎮(zhèn)戶籍人口僅為38%。這兩“大”造成了第三個“大”，就是大規(guī)模的撤并義務(wù)教育階段的學(xué)校。吉林、內(nèi)蒙古、黑龍江、青海、山西的教學(xué)點減幅達(dá)到80%以上。在一些西部地區(qū)，一個縣原來有300所學(xué)校，撤并以后是30所，造成農(nóng)村學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、上學(xué)貴、校車事故、流失輟學(xué)、留守兒童等等一系列新的問題。

針對上學(xué)遠(yuǎn)的問題已經(jīng)展開了一系列的調(diào)查。2012年國家審計署調(diào)查的1185個縣中，有833個(占70%)縣的學(xué)校平均服務(wù)半徑有所增大，初中、小學(xué)的服務(wù)半徑平均達(dá)到8.34公里、4.23公里；特別是西部地區(qū)270個縣的初中、小學(xué)服務(wù)半徑平均達(dá)到14.35公里和6.09公里，上學(xué)路成為非常艱難的道路。農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)顯著增加，據(jù)2012年21世紀(jì)教育研究院在十省農(nóng)村中小學(xué)的抽樣調(diào)查，農(nóng)村初中生的年均教育支出包括住宿費、伙食費、交通費，為1911.5元。

在這個過程中，農(nóng)村學(xué)校的面貌也發(fā)生了很大的變化，出現(xiàn)了三種特別值得關(guān)注的農(nóng)村學(xué)校：城鎮(zhèn)地區(qū)的大規(guī)模學(xué)校和大班額、農(nóng)村寄宿制學(xué)校，還有農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校。這三類學(xué)校的問題各不相同，都很突出，非常值得關(guān)注。

在城鎮(zhèn)地區(qū)的大班額和大規(guī)模學(xué)校，班級規(guī)模大到難以想象的程度。尤其在河南、安徽、湖北這些人口密集的地方，100人以上的班額非常普遍。河南周口地區(qū)的一個初中，平均班額120多人，最后一排的學(xué)生只能站著上課。

國家把寄宿制學(xué)校作為解決上學(xué)遠(yuǎn)的主要辦法。2011年農(nóng)村寄宿學(xué)生總數(shù)達(dá)到2907.6萬人（小學(xué)987.8萬人，初中1919.8萬人），農(nóng)村中小學(xué)生寄宿率總體達(dá)到26．6％，農(nóng)村初中生總體寄宿率達(dá)52.88％。16個省初中生寄宿率超過了50％，6個省超過60%，廣西初中寄宿率甚至達(dá)到88.03%。西部12省區(qū)明顯高于全國。2011年西部農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生寄宿率達(dá)到34.30%，初中學(xué)生整體寄宿率達(dá)到62.36%，小學(xué)生寄宿率達(dá)到19.65%。

寄宿制學(xué)校同樣存在一些實質(zhì)性的問題。

（1）低齡寄宿：盡管教育部要求三年級以后才能寄宿；但事實上三年級之前開始寄宿的小學(xué)生已經(jīng)非常多，累計比例高達(dá)55.4%。低齡寄宿隔斷了自然的親子關(guān)系，在很大程度上取消了家庭撫養(yǎng)和教育的功能；但也有好處，就是有利于為“留守兒童”提供監(jiān)護和生活保障。

（2）西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校生活設(shè)施不足、條件簡陋，問題十分突出。

（3）營養(yǎng)健康情況差。有幾個調(diào)查顯示，寄宿制學(xué)生的平均身高比走讀的學(xué)生要低4厘米。

（4）對學(xué)業(yè)成就的影響。調(diào)查顯示，寄宿制學(xué)生的學(xué)業(yè)成就明顯低于走讀的學(xué)生，在小學(xué)階段尤為顯著。

（5）情感、心理、安全的問題，留守兒童遭遇的校園欺凌更多。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下還有很多村小和教學(xué)點，學(xué)生低于200人的農(nóng)村的小規(guī)模學(xué)校。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校由于地處偏遠(yuǎn)，教師和教育設(shè)施更難到達(dá)，所以質(zhì)量低下，屬于小而差的狀態(tài)，但是如果把它撤掉就會造成學(xué)生的輟學(xué)。

最近這些年，國家有一系列“底部攻堅”的措施，保基本，補短板。包括2014、2015年一號文件，2014年初《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》，2015年5月《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》，2015年11月《打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》，2015年11月《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》。中央財政投入2000億元左右，地方政府4000億，用三至五年補齊農(nóng)村教育“短板”，其中有6項重要任務(wù)是：保障基本教學(xué)條件、改善學(xué)校生活設(shè)施、辦好必要的教學(xué)點、妥善解決縣鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題、推進教育信息化、提高教師隊伍素質(zhì)。

農(nóng)村的薄弱學(xué)校到底有多大的面呢？我們現(xiàn)在有一個定量的數(shù)據(jù)。薄改項目覆蓋的地區(qū)包括1100個縣（中國一共有2800多個縣，占農(nóng)村地區(qū)54%的縣），40%的學(xué)校，33%的學(xué)生。這個薄弱的底部的范圍比我們原先估計的20%的概念還要大得多。

二、兩個新的教育邊緣化群體

在大規(guī)模人口流動和城市化進程中，出現(xiàn)了兩個新的教育邊緣化群體，就是流動兒童和留守兒童。其實他們是一個群體，都是農(nóng)民工的孩子，能夠跟隨父母進入城市的叫流動兒童，沒有條件進入城市的叫留守兒童。這兩個群體的教育問題各不相同，都有待制度化的解決。

留守兒童的基本情況

據(jù)全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的研究報告，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童的37.70%，占全國兒童的21.88%。全國農(nóng)村流動兒童達(dá)2877萬，兩者之和約占全國兒童總數(shù)的三分之一。

留守兒童占農(nóng)村兒童比例，重慶、四川、安徽、江蘇、江西和湖南等省份已超過50%，湖北、廣西、廣東、貴州已超過40%。近20%的務(wù)工父母在兒童1歲前外出，其中30%在兒童出生1-3個月外出。兩歲孩子留守比例最高，為44.1%，隨后開始下降。

近1/3的留守兒童與祖父母一起居住，10.70%的留守兒童與其他人一起居住。此外，有3.37%的農(nóng)村留守兒童單獨居住，類似于野生動物的狀態(tài)，是處于最危險境地、最值得關(guān)注的困境兒童。

公益組織“上學(xué)路上”發(fā)布的《中國留守兒童心靈狀況白皮書（2015）》顯示，有15.1％的留守兒童，即近1000萬的孩子一年到頭（包括春節(jié)）見不到父母。如果保證不了每3個月見一次，孩子對于現(xiàn)在生存狀況的焦慮，即“煩亂度”會陡然提升。女生的“煩亂指數(shù)”還有“迷茫指數(shù)”均普遍高于男生。留守帶來的心靈創(chuàng)痛在女孩那里無論是深度還是持續(xù)度會更加明顯。

在女童保護項目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，14.4%受訪教師身邊發(fā)生過兒童遭遇性侵害。

第二代留守兒童已經(jīng)成為問題。最近有些報道，在廣西、云南有很多初中畢業(yè)生，甚至未畢業(yè)生就低齡結(jié)婚，其實他們都是留守兒童。結(jié)婚后馬上就生育，把孩子交給老人，自己出去打工。

流動兒童的基本情況

截止2010年11月，全國17歲以下流動兒童數(shù)量達(dá)3581萬，占兒童總數(shù)的13%。其中城鎮(zhèn)流動兒童數(shù)量3106萬，占城鎮(zhèn)兒童總數(shù)的25%。廣東?。?08萬人）、浙江?。?80萬人）、江蘇省（214萬人）、山東省（194萬人）和四川?。?91萬人）分列流動兒童總數(shù)的前五。在大城市中，以上海為例，流動兒童要占到學(xué)齡人口的43%。

我們現(xiàn)在對流動兒童的制度安排，首先關(guān)注的是義務(wù)教育，流動兒童接受義務(wù)教育是納入政府視野的，有一個基本的制度性安排，就是“兩為主”的政策：即以流入地城市為主，以公辦學(xué)校為主。流動兒童在流入地入讀公辦學(xué)校的比例，2010年為69%；2013年約為80%。但這是一個平均數(shù)，在流動兒童最為集中的大城市，這個問題更復(fù)雜一些。

流動兒童的義務(wù)教育問題，最重要的變化是2014年以來，隨著國家對特大城市人口規(guī)模的控制，流動兒童的教育機會發(fā)生了極大的逆轉(zhuǎn)，北上廣深等地高門檻限制流動兒童入學(xué)。北京將原先入學(xué)門檻的“五證”變成了二十八證，“五證”是父母在京務(wù)工就業(yè)證明、實際住所居住證明、全家戶口簿、在京暫住證、戶籍所在地出具的在當(dāng)?shù)貨]有監(jiān)護條件的證明。北京各區(qū)縣出臺的實施細(xì)則普遍增加了多項附加或細(xì)化條件，如：父母在京務(wù)工就業(yè)證明需要提供規(guī)范有效的勞動合同、社會保險個人權(quán)益記錄、受聘單位法人證書或營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件（加蓋公章）、單位人事部門出具的工作證明；實際居住證明需要提供租房合同、房主房產(chǎn)證和身份證復(fù)印件、半年以上的租房完稅證明、繳納水電氣和電話費銀行單據(jù)、居住地社區(qū)流動人口管理部門的登記證明等等。濟南要求外來娃入學(xué)的門檻是父母學(xué)歷在大專以上。各地都在紛紛高筑門檻，所以城市兒童的教育面臨更大的困難。

流動兒童的面臨的不僅僅是義務(wù)教育，學(xué)前教育群體要更大，但基本是在我們的關(guān)注之外。初中后的教育問題也非常大，已經(jīng)有大量的初中后的兒童沉淀在城市。城市初中后的教育，上海是對農(nóng)民工子女開放了高中階段的職業(yè)技術(shù)教育，每年大概有5000多個名額。而北京的初中后教育是完全不對農(nóng)民工開放的。在北京的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管不給他們提供教育，但絕大多數(shù)農(nóng)民工的子女是回不去的，還是沉淀在城市社會當(dāng)中。“異地高考”的推進，各地的差別也很大。

造成流動兒童和留守兒童教育問題的根源，就是我們采取的一種“經(jīng)濟吸納、社會排斥”的城市化模式，僅僅把農(nóng)民工作為勞動力資源來接受，而不給他平等的市民待遇和社會保障。這個問題的根本解決，國家的方案是通過戶籍制度改革，使更多的農(nóng)民工成為新市民，這個方向無疑是正確的。2014年7月30日，中共中央政治局通過《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求2020年以前推動1億人落戶，提出了四個概念就是：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市的落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模。剛才濟南的做法就是屬于第三類，合理確定大城市的落戶條件，把農(nóng)民工的家長的學(xué)歷要求提到這個程度；嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，就是北上廣的做法。北上廣現(xiàn)在大多采取積分制的方式來落戶，但是能夠達(dá)到積分制條件的基本上都是海外精英、企業(yè)經(jīng)理，農(nóng)民工是不可能達(dá)到積分落戶條件的。2015年7月，廣東省發(fā)改委出臺文件，提出2020年吸收1300萬流動人口在城鎮(zhèn)落戶；但是，放開戶口申請登記常住戶口的城市是除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山市以外。放開的是沒有經(jīng)濟活力、沒有就業(yè)機會的城市，認(rèn)為這才叫有序流動，這是完全違反市場規(guī)律和人口流動自身規(guī)律的。所以2020年究竟如何實現(xiàn)這么一個目標(biāo)，還要畫一個巨大的問號。這是當(dāng)前戶籍制度改革面臨的最大問題。

2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，是關(guān)于留守兒童保護的重要的文件。這個文件強調(diào)了堅持家庭盡責(zé)，落實家庭監(jiān)護主體責(zé)任。堅持政府主導(dǎo)。民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛(wèi)生計生等部門和婦聯(lián)、共青團等群團組織參加的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作領(lǐng)導(dǎo)機制。堅持全民關(guān)愛。充分發(fā)揮村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業(yè)社會工作者、志愿者等各方面積極作用。堅持標(biāo)本兼治。既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)，從源頭上逐步減少兒童留守現(xiàn)象，為農(nóng)民工家庭提供更多幫扶支持。各地要大力推進農(nóng)民工市民化；引導(dǎo)扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。這個過程還在繼續(xù)之中，需要大家繼續(xù)來關(guān)注和推進這個問題。

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