一、前言

九十年代臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面面臨社會(huì)多元化與經(jīng)濟(jì)自由化潮流的挑戰(zhàn)，另一方面更直接面臨政體轉(zhuǎn)型的沖擊(Chu 1994)。自公元1987年解嚴(yán)以來(lái)，臺(tái)灣的政治結(jié)構(gòu)出現(xiàn)巨大變化。國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)于各重要社會(huì)部門的滲透與支配力量開(kāi)始消退，國(guó)民黨對(duì)于主要社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的掌控開(kāi)始逐漸松動(dòng)；國(guó)民黨獨(dú)占政治資源的狀態(tài)被打破，反對(duì)黨加諸于國(guó)民黨的選戰(zhàn)壓力日益升高；民選政治菁英在國(guó)民黨權(quán)力結(jié)構(gòu)以及政府決策過(guò)程中的地位日益上揚(yáng)。在歷經(jīng)四個(gè)階段的憲政改革之后，總統(tǒng)的憲政角色，行政與立法關(guān)系、地方自治層級(jí)與中央與地方關(guān)系，均出現(xiàn)大幅度的體制更迭。在此同時(shí)，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的蓬勃興起，使得過(guò)去以「成長(zhǎng)為優(yōu)先」的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；經(jīng)濟(jì)國(guó)際化與自由化的浪潮更迫使國(guó)家機(jī)構(gòu)大幅調(diào)整自身的經(jīng)濟(jì)管理職能，政府逐漸喪失直接介入產(chǎn)業(yè)投資與生產(chǎn)活動(dòng)的政策工具，同時(shí)威權(quán)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)管制措施被迫一一解除。
從結(jié)構(gòu)面而言，臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)似乎正如某些馬克思學(xué)派的理論家所預(yù)言的(O’Connor 1974)，民主化導(dǎo)致了資本主義體制下累積與分配之間矛盾的激化，以及導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)相對(duì)于個(gè)別資本家之獨(dú)立性的降低。從各種跡象顯示（包括政府面臨的財(cái)政危機(jī)，以及各項(xiàng)重大建設(shè)的延誤）看來(lái)，伴隨民主化而來(lái)的「分配性聯(lián)盟」(distributional coalitions)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的「經(jīng)濟(jì)發(fā)展」功能產(chǎn)生侵蝕作用，尤其是以追逐經(jīng)濟(jì)特權(quán)為目標(biāo)的金權(quán)政治現(xiàn)象，不但損傷國(guó)家機(jī)構(gòu)的發(fā)展性職能，并腐蝕新興民主體制的正當(dāng)性。
從過(guò)程面而言，民主化重新設(shè)定了經(jīng)濟(jì)政策制定的游戲規(guī)則，技術(shù)官僚在制定政策目標(biāo)上的主導(dǎo)性開(kāi)始下降，官僚機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)政策工具運(yùn)用上的自主性面臨挑戰(zhàn)(Cheng and Schive 1998)。具體而言，無(wú)論是財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、交通、勞工、環(huán)保等部會(huì)的技術(shù)官僚，都必須開(kāi)始適應(yīng)一個(gè)全新的政策環(huán)境。財(cái)經(jīng)部會(huì)必須適應(yīng)新的行政與立法互動(dòng)關(guān)系，重新摸索黨政協(xié)調(diào)以及政黨協(xié)商的游戲規(guī)則；必須面對(duì)更復(fù)雜的行政體系內(nèi)部，以及中央與地方間的協(xié)調(diào)問(wèn)題；必須在政府財(cái)政支出日益緊縮的局面下，面對(duì)公共部門資源分配的競(jìng)爭(zhēng)；必須響應(yīng)代表不同選區(qū)、不同利益團(tuán)體的立法委員所提出的各種政策需求、所施加各種關(guān)說(shuō)壓力；必須面對(duì)來(lái)自于基層民眾與社會(huì)運(yùn)動(dòng)團(tuán)體，對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)直接的抗?fàn)幣c挑戰(zhàn)；必須滿足來(lái)自于大眾傳播媒體要求決策透明化、公開(kāi)化的龐大壓力。在民意機(jī)構(gòu)與媒體的雙重?cái)D壓下，一方面決策官員對(duì)問(wèn)題的考慮面向變得更復(fù)雜，另一方面對(duì)問(wèn)題的反應(yīng)時(shí)間卻更為壓縮。
在臺(tái)灣民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)政策的制定與執(zhí)行更出現(xiàn)各種乖違現(xiàn)象。財(cái)經(jīng)部會(huì)在推動(dòng)政務(wù)過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)遇到不易克服的政治關(guān)卡與瓶頸：從預(yù)算的編列、審議到執(zhí)行；從公共建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、發(fā)包到施工，處處均須處理復(fù)雜的政治協(xié)調(diào)與棘手的利益分配問(wèn)題。在過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)公部門的投資的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法發(fā)揮、重大施政計(jì)劃的進(jìn)度嚴(yán)重落后、公共工程的成本控制難以落實(shí)、民眾的公共利益與公共安全無(wú)法獲得有效屏障、行政公權(quán)力的獨(dú)立性與公平性遭遇嚴(yán)重侵蝕、不正當(dāng)?shù)睦孑斔蜔o(wú)法防堵等各種現(xiàn)象。這些施政缺失不僅降低民眾對(duì)政府的信任，嚴(yán)重削弱國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而且長(zhǎng)此以往必將拖累臺(tái)灣整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（朱云漢 1996）。
本文的目的在于分析民主化如何對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策制定產(chǎn)生沖擊，我們以經(jīng)濟(jì)政策制定為觀察焦點(diǎn)，因?yàn)檫@是評(píng)估民主化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的有利切入點(diǎn)。本文采取的分析角度不僅是經(jīng)驗(yàn)性的，也是規(guī)范性的。因?yàn)槲覀冎饕年P(guān)切在于：如何在兼顧責(zé)任政治與民意政治的大前提下，維持經(jīng)濟(jì)決策的品質(zhì)、效率與公平性，進(jìn)而追求民主品質(zhì)提升與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的雙重目標(biāo)。

二、民主化對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊：理論的回顧

 要正確評(píng)估民主化對(duì)經(jīng)濟(jì)政策決策過(guò)程的沖擊，必須先從政治體制因素對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用談起。在討論有關(guān)東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治基礎(chǔ)的文獻(xiàn)中，對(duì)于威權(quán)政體是否較民主體制更有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，始終爭(zhēng)議不斷。無(wú)可否認(rèn)，許多東亞新興化工業(yè)國(guó)家在威權(quán)體制統(tǒng)治時(shí)期，獲得相當(dāng)突出的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)表現(xiàn)，此一歷史事實(shí)，讓不少政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者肯定威權(quán)體制的發(fā)展性功能，從而提出「發(fā)展性國(guó)家」(developmental state)的理論，認(rèn)為東亞的威權(quán)體制發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干功效（Johnson 1982; 1987; 1999; Evans and Alizadeh 1984; White 1988）。例如，威權(quán)體制得以嚴(yán)格控制工會(huì)的活動(dòng)，讓勞工在勞資關(guān)系上處于絕對(duì)弱勢(shì)，有助于政府推動(dòng)勞力密集出口產(chǎn)業(yè)政策，并吸引外資的進(jìn)入。此外，威權(quán)政府也可以推動(dòng)強(qiáng)迫性的儲(chǔ)蓄制度，藉以壓制社會(huì)大眾的消費(fèi)水準(zhǔn)，而將累積的資源投注于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)上。在威權(quán)體制下，政府可以免于受到利益團(tuán)體與選舉競(jìng)爭(zhēng)的壓力，不受國(guó)會(huì)、反對(duì)黨、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、以及媒體的牽制，為經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚提供一個(gè)寬廣而自主的政策選擇空間，因而有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行。同時(shí)，威權(quán)體制對(duì)于政治參與的限制，可以有效壓制各種「分配性政治聯(lián)盟」(distributional coalitions)的形成(Olson 1982)，因此可以有效限制社會(huì)內(nèi)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)租性(rent-seeking)活動(dòng)。
 從上述發(fā)展性國(guó)家的理論的角度出發(fā)，民主體制對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響是顯而易見(jiàn)的。首先，民主化將提供社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行動(dòng)員的機(jī)會(huì)，開(kāi)啟了勞工運(yùn)動(dòng)、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)和環(huán)保運(yùn)動(dòng)的風(fēng)潮，將沖擊既有的勞動(dòng)生產(chǎn)秩序與企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。此外，伴隨民主化而來(lái)的是政黨競(jìng)爭(zhēng)，各政黨為爭(zhēng)取選票和響應(yīng)選民的需求，將導(dǎo)致社會(huì)福利支出和預(yù)算規(guī)模的大幅擴(kuò)張。因此之故，當(dāng)消費(fèi)和分配取代經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和資本累積時(shí)，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)便可能因喪失動(dòng)能而趨緩，繼之而起是龐大的政府財(cái)政赤字。同時(shí)，公共政策可能淪為分配性政治聯(lián)盟之祭品，這些利益團(tuán)體在追求自身利益時(shí)，經(jīng)常是以犧牲整體的公共利益作為代價(jià)的（Olson，1982），特別是掌握有龐大經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)界，往往得以透過(guò)政治捐獻(xiàn)支配政治菁英的政策選擇。此外，政黨或政治人物基于選舉競(jìng)爭(zhēng)的考量，其經(jīng)濟(jì)政策往往傾向以任期為波段的短線操作，而缺乏前瞻性的長(zhǎng)期性規(guī)劃（Nordhaus, 1975）。同時(shí)，民主體制的引進(jìn)讓政府政策的決定和執(zhí)行，受制于民意機(jī)構(gòu)、反對(duì)黨、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、以及各種壓力團(tuán)體的牽制，技術(shù)官僚將不再享有獨(dú)立自主的理性決策空間。再者，民主政治所要求的決策透明化與程序正義，將必然導(dǎo)致決策效率的低落，各種有時(shí)效性的公共政策，均可能因?yàn)楹臅r(shí)的爭(zhēng)論、妥協(xié)、與杯葛而陷入泥沼。
 上述有關(guān)政治體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系之論述，與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)并不完全相符，或者說(shuō)可能只適用于少數(shù)的政體轉(zhuǎn)型個(gè)案。從更寬廣的比較角度觀之，統(tǒng)計(jì)分析顯示，政體類型和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)兩者間，并沒(méi)有顯著的相關(guān)性存在（Marsh,1979; Kohli, 1986; Sirowy and Inkeles 1990）?，F(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)性資料既不支持民主政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成的自由派觀點(diǎn)，也不支持威權(quán)政體較民主政體更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的論點(diǎn)。為什么政體類型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間缺乏顯著的相關(guān)性？因?yàn)椴⒎撬械耐?quán)統(tǒng)治者都是「大有為的政府」；在許多威權(quán)體制國(guó)家，統(tǒng)治者不但不具備發(fā)展傾向，反而是經(jīng)濟(jì)體系中最大的掠奪者，長(zhǎng)期的威權(quán)統(tǒng)治往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的崩潰瓦解；換言之，我們無(wú)法保證威權(quán)統(tǒng)治者會(huì)良善地運(yùn)用其不受節(jié)制的權(quán)力（Evans, 1989）。另一方面而言，威權(quán)政體必須在特定的歷史條件配合下，才有可能發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。這些特定歷史條件可能包括政治文化、官僚的素質(zhì)與國(guó)家機(jī)構(gòu)的能力，以及國(guó)家與社會(huì)間既有的鑲嵌性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(Evans 1995)，而多數(shù)威權(quán)體制的國(guó)家并不具備這些條件。另一方面，晚近針對(duì)新興民主化國(guó)家所做的比較研究也顯示，民主化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系十分復(fù)雜，在許多前社會(huì)主義國(guó)家，在民主化的初期經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能更趨惡化，甚至有些學(xué)者認(rèn)為想要讓民主體制的建構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革齊頭并進(jìn)，幾乎不可能(Elster 1993)。主要的原因是這些國(guó)家在共產(chǎn)主義政權(quán)崩潰后，國(guó)家機(jī)構(gòu)變成十分微弱，缺乏建構(gòu)完善市場(chǎng)體制的能力與自主性(Linz and Stepan 1996: 435-440)。相反的，部分東亞與拉丁美洲國(guó)家在民主化的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)有呈現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，而且經(jīng)濟(jì)自由化的改革也必較成功，這其中的關(guān)鍵在于這些社會(huì)的國(guó)家機(jī)構(gòu)能力本來(lái)就比較強(qiáng)，而且民主化并沒(méi)有明顯削弱國(guó)家機(jī)構(gòu)的能力(Haggard and Kaufman 1995）。
 在不少新興民主化國(guó)家，政治民主化之所以并沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成明顯的影響，另外一種可能的解釋是政治民主化對(duì)于經(jīng)濟(jì)的潛在負(fù)面影響可能被夸大了。例如，許多政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者曾指出，民主化并不必然導(dǎo)致勞資沖突的惡質(zhì)化，妥當(dāng)?shù)挠螒蛞?guī)則設(shè)計(jì)，可以引導(dǎo)工會(huì)和企業(yè)主彼此相互學(xué)習(xí)如何在合理?xiàng)l件下進(jìn)行集體性的協(xié)議。許多歐洲國(guó)家所采行的社會(huì)統(tǒng)合主義體制(corporatism)，得以讓勞資雙方共同攜手因應(yīng)產(chǎn)業(yè)合理化過(guò)程所面臨的諸多問(wèn)題，以維持經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定和達(dá)成勞資雙贏的結(jié)果（Katzenstein, 1985; Streeck 1992）。
此外，一個(gè)國(guó)家民主化之后，雖然經(jīng)濟(jì)政策可能因?yàn)檎h，或政治人物的短期政治利益而受到扭曲，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能因選舉周期而發(fā)生波動(dòng)。但是民主政治所帶來(lái)的不確定性因素，及其對(duì)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的干擾程度，可能遠(yuǎn)不如威權(quán)體制因缺乏政權(quán)移轉(zhuǎn)游戲規(guī)則，以及威權(quán)統(tǒng)治者權(quán)力運(yùn)作不受節(jié)制所帶來(lái)的危害。民主政治所要求的程序性正義與決策透明化可能會(huì)影響到?jīng)Q策的時(shí)效，但決策速度并不等同于決策品質(zhì)，也不等同于政策的公平性。民主程序所提供的廣泛征詢和普遍參與的機(jī)制，也有降低政策產(chǎn)生錯(cuò)誤的可能性；而且有社會(huì)共識(shí)支持的政策，具有更高的可信度與穩(wěn)定性，反而有利于私部門進(jìn)行長(zhǎng)期性的規(guī)劃。再者，民主化可能引發(fā)選民對(duì)于社會(huì)福利、教育、醫(yī)療，以及諸如大眾運(yùn)輸工具、以及休閑娛樂(lè)設(shè)施等公共財(cái)?shù)男滦枨?。但是這些新生需求并不全然是消費(fèi)性，其中部分的支出也是屬于對(duì)人力資源的投資，而人力素質(zhì)的提升將有助于經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和吸引外資（Cheng and Krause, 1991）?？傊裰骰瘜?duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并非必然是負(fù)面的，而且民主化對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干潛在不利影響，多半可以透過(guò)適當(dāng)制度設(shè)計(jì)加以化解(Robinson 1998)。從另一方面來(lái)說(shuō)，民主化可以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)更為均衡，不至于完全以資本家的利益為依歸；同時(shí)，在獨(dú)立媒體、強(qiáng)有力的反對(duì)黨，以及各種社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督下，雖然不保證民主政府的政策產(chǎn)出完美無(wú)缺，但至少可以獲得較高的正當(dāng)性，也可以避免政治權(quán)力過(guò)度集中可能產(chǎn)生的腐化。
 事實(shí)上，過(guò)去發(fā)展性國(guó)家理論的倡導(dǎo)者，在九十年代全球民主化的趨勢(shì)風(fēng)起云涌之后，也開(kāi)始調(diào)整其研究議程。因?yàn)楫吘雇?quán)體制普遍面臨正當(dāng)性危機(jī)，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)成功的威權(quán)體制仍舊面對(duì)十分不確定的政治前景，威權(quán)體制的階段性歷史角色可以說(shuō)已經(jīng)走到了末端。因此新一代的發(fā)展性國(guó)家理論，所注重的是如何有效結(jié)合民主鞏固與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何透過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)增強(qiáng)民主體制下國(guó)家機(jī)構(gòu)的發(fā)展功能，而導(dǎo)致「民主的發(fā)展性國(guó)家」(democratic developmental state)理念模式的實(shí)現(xiàn)(Leftwich 1998)。從民主的發(fā)展性國(guó)家觀點(diǎn)而論，容納廣泛政治參與的民主體制與兼顧社會(huì)均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以相輔相成。相反的，徒具民主形式而缺乏健全民主機(jī)制的新興民主體制，絕對(duì)無(wú)法維持一個(gè)均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失調(diào)，也必然會(huì)回過(guò)頭來(lái)侵蝕民主體制的社會(huì)支持基礎(chǔ)。
 如何讓民主體制的鞏固與國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展職能的充分發(fā)揮形成一種良性循環(huán)的關(guān)系，其關(guān)鍵在三個(gè)要素：第一、具備特定的意識(shí)形態(tài)，也就是說(shuō)多數(shù)社會(huì)精英相信國(guó)家機(jī)構(gòu)具有發(fā)揮正面經(jīng)社轉(zhuǎn)型功能的潛力，這種對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)社職能的基本信任避免了兩種極端的意識(shí)形態(tài)：一種極端是相信政府萬(wàn)能，對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)形成完全的依賴；一種極端是假設(shè)政府失靈之害必然大于市場(chǎng)失靈之禍，因此寧可將政府經(jīng)社職能壓低到最小。第二、國(guó)家機(jī)構(gòu)具備相當(dāng)?shù)姆治?、?guī)劃、監(jiān)督、管制、以及調(diào)動(dòng)與汲取資源的能力。第三、具備完善的民主參與、民主協(xié)商與民主制衡機(jī)制，特別是在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，各種具有廣泛代表性的社會(huì)團(tuán)體都有機(jī)會(huì)透過(guò)制度化的管道參與政策之制定，以及參與政策執(zhí)行的監(jiān)督。對(duì)于多數(shù)東亞新興工業(yè)化國(guó)家而言，第一項(xiàng)與第二項(xiàng)要件基本上均不是問(wèn)題，最令人擔(dān)心的是缺乏第三項(xiàng)要件，因此也就自然成為本文下一節(jié)的關(guān)注焦點(diǎn)。

三、民主化對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策制定之挑戰(zhàn)

 對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的制定而言，民主化所帶來(lái)最直接的挑戰(zhàn)是，如何在經(jīng)濟(jì)政策的決策與執(zhí)行過(guò)程中兼顧「公平」的原則與效率的原則。所謂經(jīng)濟(jì)政策的效率就是指，在民主體制運(yùn)作下的政府是否能以合理的成本，及時(shí)的提供維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長(zhǎng)與均衡發(fā)展所需要的公共政策。我們所謂的公共政策之內(nèi)涵是廣義的，包括公共建設(shè)或社會(huì)性投資（教育、科技、職訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)等）、包括為新興市場(chǎng)活動(dòng)設(shè)立游戲規(guī)則（或解除不合時(shí)宜的管制）、包括建立有效的行政監(jiān)督與執(zhí)法能力、包括改善生產(chǎn)要素（土地、勞工、資本、信息等）的供需結(jié)構(gòu)，包括提供安定的政治環(huán)境與法律秩序等。政府施政的效率如果出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響顯而易見(jiàn)，在此不必贅述。在民主體制下，影響效率問(wèn)題的關(guān)鍵，往往不在技術(shù)層面的規(guī)劃與執(zhí)行能力，而是在政府的決策效率，而這主要取決于政治體制的利益整合功能。在民主國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策決策效率的主要考驗(yàn)在于設(shè)計(jì)合理的行政與立法互動(dòng)關(guān)系，國(guó)會(huì)是所有民主國(guó)家公共政策制定的決策樞紐，也是社會(huì)多元?jiǎng)萘侵鸸块T資源的最重要場(chǎng)域，也是考驗(yàn)民主政府政策整合能力與協(xié)調(diào)能力的最重要關(guān)卡。
 所謂經(jīng)濟(jì)政策的公平就是指，在民主政體下政府是否能讓各種經(jīng)濟(jì)團(tuán)體在追求各自利益的過(guò)程遵循一套公平、合理、明確的游戲規(guī)則。這套游戲規(guī)則不但可以讓企業(yè)在開(kāi)放與公平的環(huán)境里自由競(jìng)爭(zhēng)，也可也讓經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)團(tuán)循正常的政治參與管道得到合理的扶持與補(bǔ)償。政府的施政與執(zhí)法，必須讓合法廠商的權(quán)益獲得有效的保障，讓企業(yè)負(fù)擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的賦稅與社會(huì)成本，接受合理的勞動(dòng)條件，并有積極的誘因讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)者愿意循著合法的途徑，以改善經(jīng)營(yíng)效率、提升技術(shù)水平、發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品等各種有助于整體生產(chǎn)力提升的手段，來(lái)開(kāi)創(chuàng)企業(yè)的生機(jī)。
在民主體制下，對(duì)于維護(hù)公平目標(biāo)的主要威脅就是金權(quán)政治。金權(quán)政治是一種惡質(zhì)化的政商互動(dòng)關(guān)系形態(tài)。雖然也有學(xué)者主張，政商之間緊密的聯(lián)結(jié)、相互的信任，以及私人化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，可以降低交易過(guò)程的不確定性，因而有助于政府與企業(yè)在推動(dòng)高難度國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃上的合作(Moon and Prasad 1994)。但是親密的政商關(guān)系，也往往是金權(quán)政治孳生的溫床。事實(shí)上，利益團(tuán)體對(duì)政治的滲透以及對(duì)選舉的影響，長(zhǎng)期以來(lái)便是許多討論政府經(jīng)濟(jì)管制研究著作的核心焦點(diǎn)，特別是掌握龐大經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)界對(duì)政治的滲透和影響，足以讓經(jīng)濟(jì)管制機(jī)關(guān)成為被管制者的禁臠，讓經(jīng)濟(jì)管制政策為企業(yè)的特殊利益而服務(wù)。
金權(quán)政治現(xiàn)象對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然產(chǎn)生不利影響。首先，金權(quán)政治基本上是經(jīng)濟(jì)學(xué)者所指的「競(jìng)租行為」，這種追逐特權(quán)的活動(dòng)在本質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性(non-productive)的活動(dòng)，也就是說(shuō)這種活動(dòng)，并未為社會(huì)創(chuàng)造任何實(shí)質(zhì)的財(cái)貨，而是一種財(cái)富重新分配的游戲（例如把財(cái)富從納稅人的口袋轉(zhuǎn)到利用民意代表承攬公共工程的包商口袋中，從購(gòu)屋的受薪階級(jí)口袋轉(zhuǎn)到炒作土地的財(cái)團(tuán)手中）。進(jìn)一步而言，這些追逐特權(quán)的活動(dòng)，不但是非生產(chǎn)性的，還會(huì)對(duì)正常生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)造成抑制效果，對(duì)一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不但沒(méi)有貢獻(xiàn)，還有負(fù)面的作用。這是因?yàn)?，這些特權(quán)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)對(duì)社會(huì)整體而言，有其固定的機(jī)會(huì)成本。也就是說(shuō)企業(yè)家的時(shí)間、精力和資源是有限的，當(dāng)很多的企業(yè)主把時(shí)間、精力和資源用于追逐經(jīng)濟(jì)特權(quán)時(shí)，那么他們投入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的改善和產(chǎn)品的改良的時(shí)間與資源必然會(huì)減少，社會(huì)的明顯損失就相當(dāng)于如果這些企業(yè)精英者把同樣的時(shí)間與資源投入生產(chǎn)性的活動(dòng)所可能添增的經(jīng)濟(jì)效益的總和。
負(fù)面作用的第二層意義在于，這些活動(dòng)會(huì)對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)造成顯著的傷害。對(duì)一個(gè)處于劇烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的開(kāi)放性的經(jīng)濟(jì)體系而言，過(guò)度炙烈的特權(quán)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)不僅會(huì)造成國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)非貿(mào)易財(cái)購(gòu)買力的損失(也就等于生活品質(zhì)的下降)，也必然會(huì)增加產(chǎn)業(yè)的額外成本負(fù)擔(dān),最明顯的就是廠商必須承受土地與房租成本的上漲，以及承受公共建設(shè)在質(zhì)上的缺陷與量上的不足之苦，而且還可能要為政府的貪污浪費(fèi)而負(fù)擔(dān)高額的賦稅。非貿(mào)易財(cái)部門的企業(yè)可以將這些額外的成本負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)內(nèi)顧客,而出口部門的廠商除了「離家出走」之外,毫無(wú)規(guī)避的良方。進(jìn)一步言之，追逐特權(quán)活動(dòng)會(huì)還會(huì)造成至少兩種負(fù)面影響：第一是不良示范作用，少數(shù)企業(yè)的追逐特權(quán)活動(dòng)會(huì)引發(fā)其它企業(yè)的模仿，最后在同業(yè)間造成「唯恐后人」的心理,形成財(cái)團(tuán)個(gè)個(gè)競(jìng)相插手選舉、投資政治，人人搶搭「特權(quán)班車」的惡性循環(huán)。追逐特權(quán)還可能惡化企業(yè)的經(jīng)營(yíng)品質(zhì)，一個(gè)長(zhǎng)期受到特權(quán)的保護(hù)的企業(yè)其經(jīng)營(yíng)效率之所以往往走下坡，是因?yàn)檫@些企業(yè)長(zhǎng)期規(guī)避了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的節(jié)制與淘汰，有些企業(yè)最后會(huì)變成非養(yǎng)賴特權(quán)才能生存，或者是由特權(quán)的屏障使這些企業(yè)貿(mào)然承擔(dān)過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)的道德危險(xiǎn)(moral hazard)。因此，長(zhǎng)期而言，金權(quán)政治的泛濫必然會(huì)造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的惡化，以及導(dǎo)致金融體系的系統(tǒng)性危機(jī)。
炙烈的追逐特權(quán)現(xiàn)象對(duì)一個(gè)社會(huì)的更嚴(yán)重的傷害，是侵蝕社會(huì)分配正義與動(dòng)搖政府公權(quán)力。金權(quán)政治泛濫必然會(huì)扭曲社會(huì)財(cái)富的分配，假以時(shí)日，必然會(huì)累積社會(huì)內(nèi)部中下階層的不滿情緒，反金權(quán)的政治運(yùn)動(dòng)可能趁勢(shì)而起，而且極易激蕩成為一種反商情結(jié)。如果社會(huì)的弱勢(shì)團(tuán)體無(wú)法在正式的政治參與過(guò)程中得到矯正的機(jī)會(huì)，就可能在體制外進(jìn)行抗?fàn)?形成另外一種社會(huì)對(duì)立沖突的來(lái)源。金權(quán)政治泛濫更可能引發(fā)公權(quán)力的正當(dāng)性危機(jī)，一個(gè)社會(huì)的國(guó)家機(jī)構(gòu)執(zhí)法的公正性、政策的公平性如果遭到普遍的懷疑，公權(quán)力就難以有效行使，整個(gè)社會(huì)的違法脫序現(xiàn)象就會(huì)不斷出現(xiàn)，成為一個(gè)難以治理的社會(huì)。
有些人認(rèn)為民主政治的實(shí)施很難不產(chǎn)生決策效率降低與金權(quán)政治污染的問(wèn)題，因此把這兩個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)視為民主政治的必要社會(huì)成本，這種看法在學(xué)理上并沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的基礎(chǔ)。在理論上，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平到達(dá)已開(kāi)發(fā)中國(guó)家后，一個(gè)設(shè)計(jì)良好的民主體制，不但不會(huì)帶來(lái)效率低落、金權(quán)政治叢生的問(wèn)題，反而有助于這兩種問(wèn)題的改善(Robinson 1998; Haggard and MaCintyre 1998)。經(jīng)濟(jì)決策效率的三個(gè)要素：合理成本、及時(shí)性，與配合民間部門的需要，在運(yùn)作正常的民主體制下，都可以獲得改善。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)瞬息萬(wàn)變的今日，政府必須讓企業(yè)界有適當(dāng)?shù)墓艿绤⑴c經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)劃與制定，才可能及時(shí)的推出配合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的政策，政治體制必須提供各種社會(huì)團(tuán)體參與政策制定的機(jī)會(huì)，才可能有效整合多元社會(huì)里的各種利益需求，以及確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性，同時(shí)如果民意機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)能有效發(fā)揮監(jiān)督的功能，更可以確保行政部門以合理的成本、公平的原則來(lái)落實(shí)這些政策。
當(dāng)然，這種理論上的預(yù)期，似乎與臺(tái)灣政體轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)并不盡相符。在維護(hù)經(jīng)濟(jì)政策的效率與公平的目標(biāo)上，民主改革所可能發(fā)揮的興利除弊功能，在臺(tái)灣并未充分展現(xiàn)，威權(quán)體制時(shí)期孳生的金權(quán)政治現(xiàn)象，在民主轉(zhuǎn)型后有變本加厲的趨勢(shì)，尤其在凍省后大批省議員轉(zhuǎn)戰(zhàn)立法院后，這種由地方層次蔓延到中央的政治瘟疫，危害更為明顯。在東亞金融風(fēng)暴的沖擊下，政府的經(jīng)濟(jì)決策的效率與公平遭逢最嚴(yán)酷的考驗(yàn)；去年島內(nèi)出現(xiàn)內(nèi)潰性的金融危機(jī)，更是臺(tái)灣已經(jīng)開(kāi)始為「金權(quán)政治」泛濫支付鉅額社會(huì)成本的最鮮明寫照(Chu 1999)。如果，我們要問(wèn)：為何臺(tái)灣的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)是「未蒙民主化之利，反先受其害」，我們應(yīng)該進(jìn)一步把焦點(diǎn)放在行政立法互動(dòng)關(guān)系，以及各級(jí)政府的府會(huì)關(guān)系，因?yàn)檫@里是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)決策效率低落的根源，也是黑金政治的溫床。

四、行政與立法關(guān)系：破壞效率與公平的亂源？

在國(guó)會(huì)全面改選之后，立法院成為公共政策制定的決策樞紐之一，也成為社會(huì)多元?jiǎng)萘侵鸸块T資源的最重要場(chǎng)域。國(guó)會(huì)在政策形成過(guò)程中扮演舉足輕重的角色，政府的政策制定受到民選政治、政黨政治、利益團(tuán)體政治、與社會(huì)運(yùn)動(dòng)的牽制，是民主國(guó)家的常態(tài)，本不足為奇。但是在臺(tái)灣民主化的過(guò)程中，近年來(lái)立法院在政策形成中的角色變化，以及因此對(duì)經(jīng)濟(jì)政策制定造成的影響，的確有其獨(dú)特的復(fù)雜性，絕非「民主轉(zhuǎn)型」這樣一個(gè)攏統(tǒng)的概念可以涵蓋。近年來(lái)立法院在政策制定過(guò)程角色的變化，深受我國(guó)特有之政治傳統(tǒng)、憲政體制變遷路徑、政黨體質(zhì)、以及選舉制度與選舉文化的影響，而塑造了一種相當(dāng)奇特的行政與立法互動(dòng)關(guān)系，十分不穩(wěn)定的政黨協(xié)商模式，薄弱的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以及相當(dāng)松散而零碎(fragmented)的國(guó)會(huì)議事程序。
首先，在我國(guó)特殊的憲政體制變遷路徑，以及政治菁英培育傳統(tǒng)的雙重影響下，立法院與行政院的結(jié)構(gòu)性對(duì)立十分突出。首先，我國(guó)的憲法雖然原先具有內(nèi)閣制的基本設(shè)計(jì)，但在威權(quán)統(tǒng)治時(shí)期臨時(shí)條款的制約下，總統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)角色十分突出，壓抑了行政院院長(zhǎng)作為最高行政首長(zhǎng)的憲政職權(quán)，行政院院長(zhǎng)的政治權(quán)力基礎(chǔ)主要來(lái)自于執(zhí)政黨黨主席（也就是總統(tǒng)）的信任，而非立法院的多數(shù)支持；行政院對(duì)于立法院運(yùn)作的掌握是借助于黨中央由上而下的權(quán)威，而非立法院黨團(tuán)的支持。在立法院全面改選之后，行政院所面對(duì)的不僅是反對(duì)黨的制衡，也必需同時(shí)應(yīng)付執(zhí)政黨立法委員對(duì)于黨中央的權(quán)威的挑戰(zhàn)。再者，我國(guó)憲法中有關(guān)行政與立法互動(dòng)關(guān)系的規(guī)定，雖然有行使同意權(quán)與退回復(fù)議的設(shè)計(jì)，但缺乏直接將內(nèi)閣的安定與立法院多數(shù)黨的政治命運(yùn)聯(lián)系在一起的設(shè)計(jì)。換言之，我國(guó)憲法在第四階段修憲之前，并無(wú)不信任投票以及解散立法院的設(shè)計(jì)。
同時(shí)，我國(guó)憲法并未賦予行政院主導(dǎo)立法審議的充分機(jī)制，內(nèi)閣無(wú)權(quán)指定法案審查的優(yōu)先級(jí)，行政院的提案跟立法委員個(gè)人提案相比并不享有特殊地位，內(nèi)閣擁有的退回復(fù)議權(quán)看似強(qiáng)勢(shì)，但只是備而不用的猛藥，不可能經(jīng)常行使。再者，過(guò)去執(zhí)政黨也并未發(fā)展一套由資深國(guó)會(huì)議員出任內(nèi)閣官員的政治傳統(tǒng)；相反的，執(zhí)政黨過(guò)去的政治菁英培養(yǎng)管道是刻意將行政體系的技術(shù)官僚與民意機(jī)構(gòu)的地方行政治人物區(qū)隔，而憲法有關(guān)立法委員不得兼任官吏的限制更加加深了兩類型菁英的隔閡。在這種歷史與制度背景下，立法院與行政院的實(shí)質(zhì)互動(dòng)關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離內(nèi)閣制運(yùn)作的原理，而近似于三權(quán)分立下的制衡關(guān)系。此一傾向更因?yàn)榭偨y(tǒng)直選的引進(jìn)，而更加強(qiáng)化。
這種結(jié)構(gòu)性的對(duì)立具體表現(xiàn)在幾方面：第一、執(zhí)政黨的立法委員在面對(duì)缺乏直接民意基礎(chǔ)的行政部門官員的具有優(yōu)越感；其次、執(zhí)政黨立法委員傾向?qū)⒈O(jiān)督與制衡行政部門以及回饋特定選民，視為其主要職責(zé)所在，并不認(rèn)為自己有配合內(nèi)閣整體施政的義務(wù)；同時(shí)，執(zhí)政黨的立法委員愿意為內(nèi)閣政策護(hù)航經(jīng)常是出于特定利益交換的考量，而非基于政治禍福與共的認(rèn)知；再者，無(wú)論朝野，立法委員均不愿被動(dòng)的審議行政院提案，而有主動(dòng)推動(dòng)公共政策的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，所以委員主動(dòng)提案或針對(duì)行政院版提出對(duì)案的頻率十分高?？傊?，盡管執(zhí)政黨在立法院享有形式上的多數(shù)，內(nèi)閣在法案與預(yù)算案的推動(dòng)上，仍需面臨艱困的挑戰(zhàn)。
上述這種結(jié)構(gòu)性的對(duì)立，在先天上就不利于內(nèi)閣施政計(jì)劃的推動(dòng)。而我國(guó)所特有的國(guó)會(huì)選舉制度，更深遠(yuǎn)影響到立法院內(nèi)的黨團(tuán)運(yùn)作以及議事運(yùn)作程序，使得行政部門歷經(jīng)的立法審議過(guò)程，充滿著難以意料的變量。簡(jiǎn)而言之，臺(tái)灣在國(guó)會(huì)選舉所采用的多席次選區(qū)，以及單記不可讓渡(SNTV)投票，必然產(chǎn)生如下的民選政治運(yùn)作特征：第一、立法委員候選人必需同時(shí)與同黨籍候選人競(jìng)爭(zhēng)，因此候選人不能倚靠政黨標(biāo)志當(dāng)選，必須建立選民對(duì)個(gè)人的認(rèn)同，以及發(fā)展個(gè)人的競(jìng)選組織與動(dòng)員系統(tǒng)；第二、候選人只需要爭(zhēng)取到特定數(shù)量選民的支持即可當(dāng)選，因此多數(shù)候選人傾向采用爭(zhēng)取特定選民團(tuán)體的市場(chǎng)區(qū)隔策略，而非爭(zhēng)取最多數(shù)選民的中間路線；第三，候選人為了建立選民對(duì)個(gè)人的認(rèn)同，以及維持個(gè)人的競(jìng)選機(jī)器與選民服務(wù)組織，必需花費(fèi)大量的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)，也因此為金權(quán)政治的侵蝕提供了方便之門。
在上述的民選政治運(yùn)作特征影響下，立法院出現(xiàn)十分不穩(wěn)定的政黨協(xié)商模式，薄弱的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以及相當(dāng)松散而零碎的國(guó)會(huì)議事程序。無(wú)論朝野，黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威遲遲未能建立，因?yàn)橹灰菂^(qū)域產(chǎn)生的立法委員，都擁有一定的基層實(shí)力，因此在面對(duì)立法院黨團(tuán)時(shí)，個(gè)人的政治自主性很高。同時(shí)，三黨的黨團(tuán)并沒(méi)有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，民進(jìn)黨與新黨的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)干部（干事長(zhǎng)或召集人）都是每個(gè)會(huì)期重新改選，國(guó)民黨的黨鞭也是定期改選，所以都只能扮演協(xié)調(diào)而非領(lǐng)導(dǎo)的角色。雖然在國(guó)民黨黨鞭之上還有黨中央任命的立法院工作會(huì)主任與中央政策會(huì)執(zhí)行長(zhǎng)，但是這個(gè)疊床架屋的指揮系統(tǒng)，不但增加了協(xié)調(diào)的困難，也并未享有真正的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，最關(guān)鍵的黨提名決定并非操在大小黨鞭的手中，國(guó)民黨大小黨鞭所擁有的籌碼只是幫助個(gè)別立委向行政部門爭(zhēng)取資源分配或特殊好處。同時(shí)，如果沒(méi)有黨中央的指示，國(guó)民黨的大小黨鞭不能隨便動(dòng)用「強(qiáng)制動(dòng)員令」。而且，從過(guò)去的記錄顯示，即使下達(dá)了「強(qiáng)制動(dòng)員令」，黨部對(duì)于少數(shù)不配合的立法委員，也不一定作出黨紀(jì)處分。
立法院的議事程序都是為了充分滿足立法委員的個(gè)人問(wèn)政需要而設(shè)計(jì)，而不是為發(fā)揮立法審議功能而設(shè)計(jì)，也不是為達(dá)成利益整合功能而設(shè)計(jì)，在這里，所謂資深與專業(yè)制都靠邊站，只有「?jìng)€(gè)人秀」獨(dú)占鰲頭。為了配合區(qū)域立委凸顯個(gè)人形象與個(gè)人選區(qū)經(jīng)營(yíng)的需要，必須提供每一位委員在議事過(guò)程中充分的個(gè)人發(fā)揮的空間。因此，在過(guò)去任何試圖限制個(gè)別委員權(quán)力的議事程序改革，無(wú)論是資深制度或委員長(zhǎng)制度，均難以推動(dòng)。立法過(guò)程出現(xiàn)明顯的零碎化(fragmentation)現(xiàn)象。在過(guò)去，每一個(gè)會(huì)期為了安排每一位委員在總質(zhì)詢期間的的輪流發(fā)言，必需用掉三分之一以上的院會(huì)時(shí)間。委員會(huì)有將近一半以上的時(shí)間安排在部會(huì)的施政和項(xiàng)目報(bào)告答詢上，審查法案的時(shí)間十分有限。此一不正?，F(xiàn)象，由于三屆六會(huì)期國(guó)會(huì)改革五法案的通過(guò)，從第四屆立法院開(kāi)始才略獲改善。
委員會(huì)的運(yùn)作與專業(yè)分工原則背道而馳，立法院委員會(huì)的成員是不固定的，也無(wú)資深制度可言，每個(gè)會(huì)期重新登記與協(xié)調(diào)（或抽簽）；委員會(huì)沒(méi)有固定的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，共同召集委員也是定期改選。所以委員會(huì)在決策上沒(méi)有連續(xù)的集體記憶。每一個(gè)委員會(huì)的平均人數(shù)只有十九人（上限二十一人），而且很多區(qū)域立委忙于選民服務(wù)或個(gè)人事業(yè)，出席率一向很低，委員會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)四、五位委員進(jìn)行法案審查的情況，只要任何一位委員如果執(zhí)意對(duì)特定法案進(jìn)行杯葛，就保留待協(xié)商或表決，如此一延擱可能就是一個(gè)會(huì)期。因此，只要是稍有爭(zhēng)議的法案，審查的速度就十分緩慢。第二屆立法院平均每一個(gè)會(huì)期通過(guò)的法案不到四十件，其中大部分都是在一趕在最后一兩次的院會(huì)通過(guò)。三年下來(lái)累積待審的法案高達(dá)四百八十九件。第三屆立法院平均每會(huì)期通過(guò)的法案增加到四十八件，但難以配合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要，而且這些立法業(yè)績(jī)，大多數(shù)都是再各會(huì)期最后幾天大拼業(yè)績(jī)所產(chǎn)生的「飚車式立法」。
因此跟絕大多數(shù)西方民主國(guó)家的議會(huì)相比，我們立法院充斥著各種怪象：很少委員愿意在法案與預(yù)算上下功夫，但每天一大早爭(zhēng)先恐后排隊(duì)登記「國(guó)是論壇」發(fā)言；個(gè)人助理充斥，專業(yè)幕僚閑置；少數(shù)立法委員的堅(jiān)持可以癱瘓整個(gè)議事程序；財(cái)經(jīng)性的委員會(huì)幾乎都是由具財(cái)團(tuán)背景的立法委員包辦，不但沒(méi)有「利益回避」的規(guī)范，很多立法委員只有在與自己所代表的財(cái)團(tuán)或派系的利益有直接關(guān)系的法案審查時(shí)才現(xiàn)身；預(yù)算審查過(guò)程有如市場(chǎng)中的喊價(jià)與殺價(jià)，預(yù)算刪減中到處看到「私仇公報(bào)」的痕跡，其過(guò)程之粗造與漫無(wú)章法，可以用「慘不忍睹」四字來(lái)形容；每一個(gè)會(huì)期，整個(gè)內(nèi)閣必須耗費(fèi)十個(gè)以上的工作天，面對(duì)幾乎空無(wú)一席的議事聽(tīng)，一一應(yīng)付輪翻上陣質(zhì)詢的立法委員。
在我國(guó)立法議事程序運(yùn)作中所出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，對(duì)于行政院各部會(huì)的政策推動(dòng)構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。這可以歸納為五點(diǎn)加以說(shuō)明：第一，各部會(huì)必需克服法案塞車的難題，如何說(shuō)服立法院程序委員會(huì)將自己部會(huì)有時(shí)效性的法案排入最優(yōu)先的待審順序，頗費(fèi)周章。因?yàn)椴煌繒?huì)間也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。一個(gè)法案除非能被列入行政院此會(huì)期最優(yōu)先推動(dòng)的法案，否則不容易順利排入待審順序。第二、由于區(qū)域立法委員的政治獨(dú)立性頗高，行政院與國(guó)民黨立法院黨團(tuán)間的黨政協(xié)商機(jī)制就特定法案協(xié)商所得到的結(jié)論不一定在院會(huì)能充分貫徹，個(gè)部會(huì)仍必需針對(duì)堅(jiān)持己見(jiàn)的執(zhí)政黨進(jìn)行個(gè)別溝通與協(xié)商，無(wú)法倚賴立法院黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)干部。第三，執(zhí)政黨的黨中央有時(shí)對(duì)于財(cái)經(jīng)與民生等政治性較低的法案，采取開(kāi)放同黨立法委員投票的政策，以避免同黨內(nèi)不同地區(qū)與代表不同部門利益的立法委員之間的利益沖突難以協(xié)調(diào)的困境。在此情形下，部會(huì)為了確保一個(gè)法案的順利通過(guò)，或避免為說(shuō)服少數(shù)同黨立委而做過(guò)多的讓步，就必需設(shè)法營(yíng)造一個(gè)跨黨的表決多數(shù)。通常在爭(zhēng)取少數(shù)堅(jiān)持己見(jiàn)的同黨委員，或爭(zhēng)取在野黨的跨黨支持時(shí)，行政部門經(jīng)常必需提供一些有形的或無(wú)形的補(bǔ)償。第四，由于在野黨的立法委員一向出席率較高，在表決時(shí)常能發(fā)揮關(guān)鍵性影響；而且在野黨善于運(yùn)用議事杯葛手段來(lái)牽制執(zhí)政黨的立法進(jìn)度，所以各部會(huì)對(duì)于在野黨對(duì)特定法案所持的立場(chǎng)與意愿，也絕對(duì)不能忽視，否者政治代價(jià)往往不輕。所以，決大數(shù)有爭(zhēng)議性的法案，都必需經(jīng)過(guò)朝野政黨協(xié)商程序。由于部會(huì)首長(zhǎng)不具備立法委員身份，不能直接參與政黨協(xié)商，必需假手執(zhí)政黨協(xié)商代表來(lái)為自己部會(huì)的版本進(jìn)行辯護(hù)，在部會(huì)首長(zhǎng)對(duì)于黨籍立委并不具備政治上支配權(quán)威的情況下，朝野協(xié)商的結(jié)果經(jīng)常讓主管部會(huì)難以掌握。第五，由于委員會(huì)的成員與召集委員每一個(gè)會(huì)期都重新調(diào)整，因此在共識(shí)的建立過(guò)程一定會(huì)出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，一個(gè)法案如果不能在一個(gè)會(huì)期內(nèi)一氣呵成完成三讀，經(jīng)常面臨從頭來(lái)過(guò)的命運(yùn)。整體而言，部會(huì)首長(zhǎng)缺乏有效的政治機(jī)制來(lái)影響執(zhí)政黨立法委員，在正常情況下，必需與朝野立法委員在不同的層次──黨政協(xié)商、政黨協(xié)商、個(gè)別協(xié)商──進(jìn)行多重而復(fù)雜的協(xié)商與妥協(xié)。一個(gè)法案，除非獲得執(zhí)政黨最高層的重視，否者是無(wú)法激活「強(qiáng)制性表決」這種嚴(yán)格的黨紀(jì)約束手段。

五、重建合理的行政與立法關(guān)系

 在這種特殊的行政與立法互動(dòng)模式下，政治人物的最大考驗(yàn)在于，如何能將維護(hù)公共福祉的立意轉(zhuǎn)化為抵抗特殊利益壓力的政治利器。在過(guò)去，行政部門的基本因應(yīng)之道，就是設(shè)法適應(yīng)這套游戲規(guī)則。基本上，行政部門將每一個(gè)重大法案的審查過(guò)程，視為一組聯(lián)串在一起的博奕賽局，每一場(chǎng)賽局都是關(guān)卡，過(guò)了一關(guān)還有下一關(guān)，而且每一場(chǎng)賽局的結(jié)局都影響到下一回合的局面，行政官員在每一個(gè)關(guān)卡都必須設(shè)法營(yíng)造多數(shù)支持，并設(shè)法化解特定委員的反對(duì)與質(zhì)疑。同時(shí)，每一個(gè)法案的審查都不是完全獨(dú)立的事件，一方面，在一個(gè)會(huì)期里，特定財(cái)經(jīng)部會(huì)可能有好幾個(gè)重要施政法案必須同時(shí)在進(jìn)行立法審議，因此法案與法案間可能出現(xiàn)議題連結(jié)(issue linkage);另一方面，行政部門與立法部門雙方所面臨的也是一種反復(fù)賽局(iterative games)的情境，行政部門不斷有新的施政計(jì)劃，必須一次又一次的就重大施政法案與立法部門進(jìn)行協(xié)商，因此任何決定都必須瞻前顧后，不能隨便孤注一擲，更不能輕易創(chuàng)下惡例，既要照顧特定法案的順利通過(guò)，也要照顧自己的一慣立場(chǎng)與長(zhǎng)期政治威信。
行政部門在游說(shuō)個(gè)別立法委員的主要手段為經(jīng)濟(jì)利益交換、道德說(shuō)服、與政治約束。究竟對(duì)于特定的立法委員運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益交換、道德與知識(shí)說(shuō)服、與政治規(guī)約等手段何者較為有效，何種非正式制度與管道所提供的機(jī)制比較能達(dá)到效果，要是個(gè)別委員的政治屬性而定。這必須要區(qū)分執(zhí)政黨籍立委與非執(zhí)政黨籍立委，選區(qū)立委與不分區(qū)立委，都會(huì)選區(qū)與非都會(huì)選區(qū)立委，利益型立委與理念型立委。而非正式制度與程序通常包括：執(zhí)政黨黨政協(xié)調(diào)機(jī)制、立法院黨團(tuán)協(xié)商機(jī)制、各政黨黨團(tuán)議事動(dòng)員機(jī)制。而可能的政治操作機(jī)制則包括：特定利益的驅(qū)使、主要支持者的壓力、選民壓力、地方派系壓力、次級(jí)團(tuán)體壓力、同儕壓力、與論壓力等。不過(guò)不同立法委員之間對(duì)于法案審查過(guò)程的影響力差異極大，議事制度與政黨決策機(jī)制在每一道法案審查的關(guān)卡會(huì)設(shè)定關(guān)鍵的個(gè)人或少數(shù)，例如院會(huì)的主席、委員會(huì)的輪值召集人，黨鞭、政團(tuán)協(xié)商代表等。針對(duì)這些關(guān)鍵性少數(shù)進(jìn)行有效的交換、說(shuō)服與約束，對(duì)于法案的審查命運(yùn)更具決定性。
此外，針對(duì)特定議案來(lái)試圖影響立法委員議事行為的行動(dòng)者并非只有行政部門，事實(shí)上，涉及巨大利益分配的財(cái)經(jīng)法案通常都會(huì)引發(fā)各式各樣社會(huì)行動(dòng)者的關(guān)切，他們也是透過(guò)各種正式或非正式的程序與管道，來(lái)向立法委員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益交換、政治威脅或道德說(shuō)服。例如有關(guān)特定產(chǎn)業(yè)自由化的立法，必然會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)界業(yè)主團(tuán)體、業(yè)界外商、消費(fèi)者團(tuán)體、產(chǎn)業(yè)勞工等各利益當(dāng)事人的關(guān)切與介入。除了涉及經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)外，也有些社會(huì)行動(dòng)者會(huì)基于理念，或?qū)哺ｌ淼年P(guān)懷而積極介入法案審議過(guò)程，例如學(xué)術(shù)界與新聞媒體的工作者。這些不同類型的行動(dòng)者所提出的要求與建議，有些是與行政部門的政策規(guī)劃目標(biāo)相輔相成，有些是局部兼容，有些則是正面沖突，因此提供了各種聯(lián)合與妥協(xié)的可能性與必要性。過(guò)去，行政部門通常對(duì)于是來(lái)自學(xué)術(shù)界與媒體的自發(fā)性關(guān)切，比較重視，而且必須適當(dāng)響應(yīng)，因?yàn)樗麄兊囊庖?jiàn)會(huì)直接影響到行政部門進(jìn)行道德與知識(shí)說(shuō)服的效果。此外，許多重大施政法案的立意都是在保障眾多的潛在受益者，但這些潛在受益民眾往往無(wú)法形成有效的社會(huì)行動(dòng)者，成為政策制定過(guò)程沉默的多數(shù)，如何喚起這些潛在受益者的關(guān)注，并將其轉(zhuǎn)換為行政部門的政治支持力量，也是政務(wù)官最具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。
以上的因應(yīng)之道，只能治標(biāo)，無(wú)法治本，既不能真正解決經(jīng)濟(jì)政策決策效率低落的問(wèn)題，也無(wú)法根治金權(quán)政治的病因。臺(tái)灣民主化過(guò)程中所出現(xiàn)的行政與立法關(guān)系的失衡問(wèn)題，其根源并非一黨長(zhǎng)期執(zhí)政，而是政治制度設(shè)計(jì)不良；換言之，在現(xiàn)行政治制度下，即使反對(duì)黨上臺(tái)執(zhí)政，也很難擺脫國(guó)會(huì)亂象的糾葛。在制度改革上，以兩者最為關(guān)鍵：一個(gè)是政府體制定位的問(wèn)題，一個(gè)是國(guó)會(huì)選舉制度的問(wèn)題，只有這兩個(gè)問(wèn)題獲得突破后才有可能在根本處調(diào)整行政與立法的互動(dòng)關(guān)系、才可能進(jìn)行徹底的國(guó)會(huì)議事程序改革，才可能推動(dòng)遏阻金權(quán)政治的相關(guān)立法。
 就政府體制的定位問(wèn)題而言，我們當(dāng)前的憲政體制與選舉制度將常態(tài)代議民主的制度邏輯整個(gè)顛倒過(guò)來(lái)：負(fù)責(zé)整體施政的內(nèi)閣無(wú)法在民選政治過(guò)程中找到著力點(diǎn)，內(nèi)閣的整體施政成果無(wú)法直接接受民意的檢證；內(nèi)閣整體施政表現(xiàn)的好壞跟執(zhí)政黨個(gè)別立委的選舉成敗無(wú)必然關(guān)系，相反的選舉的邏輯引導(dǎo)執(zhí)政黨的立委在問(wèn)政立場(chǎng)也必須與行政部門處于對(duì)立關(guān)系；擁有直接民選基礎(chǔ)的總統(tǒng)不是行政部門的首長(zhǎng)，不是立法與行政互動(dòng)關(guān)系中的主體，也不直接介入立法院的黨證協(xié)調(diào)或政黨協(xié)商；而另一方面，行政院長(zhǎng)是行政部門的首長(zhǎng)，并向立法院負(fù)責(zé)，但卻沒(méi)有直接民意的基礎(chǔ)，沒(méi)有主導(dǎo)立法過(guò)程的機(jī)制，也沒(méi)有節(jié)制同黨立法委員的利器。
從代議政治的最基本原理出發(fā)。一個(gè)設(shè)計(jì)合理的民主體制，會(huì)引導(dǎo)政黨或政治人物試圖整合不同的公共政策需求，擬訂出符合全民（或大多數(shù)人民眾）福祉的政策。一個(gè)有效的代議體制會(huì)讓一個(gè)以維護(hù)全民（或大多數(shù)人民眾）福祉為職責(zé)的政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，獲得他所需要的民意基礎(chǔ)，創(chuàng)造他所需要的國(guó)會(huì)支持。一個(gè)合理設(shè)計(jì)的國(guó)會(huì)選舉制度，并不是僅僅讓選民選擇一個(gè)代表個(gè)別利益的民意代表，或甚至只是選擇一個(gè)提供比較好的選區(qū)服務(wù)的民意代表，而是有機(jī)會(huì)讓選民選擇一個(gè)政黨（或一個(gè)跨黨聯(lián)盟）來(lái)組織政府。如果選舉制度提供選民這種選擇，政府也就可以匯集民意，作為施政的依據(jù)，同時(shí)在面對(duì)追逐個(gè)別利益的立法委員時(shí)，可以有效的維護(hù)施政目標(biāo)的完整性。
我們的國(guó)會(huì)選舉制度更使得我們的代議政治的運(yùn)作邏輯偏離上述目標(biāo)。在立法院每一個(gè)選舉產(chǎn)生的立法委員都要爭(zhēng)取個(gè)人的問(wèn)政空間，每一個(gè)人都要有勒索行政部門的武器，因?yàn)槲覀兊膰?guó)會(huì)選舉制度是以個(gè)別候選人為主體，不是以政黨為主體。立法委員當(dāng)選要靠自己的經(jīng)費(fèi)、自己的競(jìng)選組織、自己的知名度，而國(guó)民黨立法委員的當(dāng)選（除了少數(shù)的全國(guó)不分區(qū)委員外）更是要依靠自己的派系背景或地方經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)。在這種選舉制度下，如果有立法委員關(guān)心有時(shí)效性的民生法案的進(jìn)度、關(guān)心政府財(cái)政結(jié)構(gòu)惡化的問(wèn)題、關(guān)心國(guó)營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化、服務(wù)業(yè)國(guó)際化與自由化進(jìn)度、或關(guān)心預(yù)算編列中施政目標(biāo)的完整性等全局性的問(wèn)題，不可能獲得選票上的獎(jiǎng)勵(lì)；相反的，我們的選舉制度基本上獎(jiǎng)勵(lì)立委將時(shí)間花在選民服務(wù)與關(guān)說(shuō)上，鼓勵(lì)立委以夸張的問(wèn)政風(fēng)格來(lái)吸引媒體的關(guān)注、鼓勵(lì)立委鎖定特定的對(duì)象進(jìn)行利益交換。
 將來(lái)的制度調(diào)整準(zhǔn)則就是如何讓內(nèi)閣整體施政成果能直接接受民意的檢證，以及強(qiáng)化政黨的政策整合功能。首先是，應(yīng)該將立法院選舉改為兩票制，一票投選區(qū)候選人，一票投政黨，并大幅提高政黨比例代表制所占的席次比例（至少要占一半以上），并各黨均將行政院院長(zhǎng)與主要閣員的人選安排在政黨名單上，領(lǐng)銜代表自己的政黨，參與立法委員選舉，以整體施政理念與政綱來(lái)爭(zhēng)取選民支持，出面組閣的立法委員應(yīng)在組閣后辭去立委職務(wù)，由同黨名單上的候補(bǔ)人選遞補(bǔ)席次。同時(shí)，在行政與立法的制衡關(guān)系上調(diào)整上，可以依據(jù)法國(guó)第五共和的設(shè)計(jì)原理，將總統(tǒng)當(dāng)選的門檻設(shè)定為過(guò)半數(shù)，并賦予總統(tǒng)（或行政院院長(zhǎng)）主動(dòng)解散立法院的權(quán)力，作為與立法院倒閣權(quán)相互制衡的設(shè)計(jì)。另一個(gè)可能性是全盤按照總統(tǒng)制的運(yùn)作原理來(lái)大幅調(diào)整現(xiàn)行體制，這包括廢除行政院，讓總統(tǒng)成為行政首長(zhǎng)，主持內(nèi)閣會(huì)議，總統(tǒng)直接介入立法院內(nèi)部的政黨協(xié)商，同時(shí)總統(tǒng)以下的行政機(jī)構(gòu)受立法院的細(xì)部監(jiān)督，但總統(tǒng)有任期保障，其去留不受立法院多數(shù)變動(dòng)的影響，總統(tǒng)并擁有法案否決權(quán)來(lái)牽制立法院的立法權(quán)，不過(guò)此一方案的體制變革幅度過(guò)鉅，社會(huì)成本可能十分高昂。

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