鄉(xiāng)村治權(quán)與農(nóng)民上訪

李昌平

在海里工作過的一個(gè)朋友這樣對(duì)我感嘆：80年代，盼望每天能多收到幾封農(nóng)民的上訪信件，到北京上訪的農(nóng)民就更是鮮見了。雖偶爾有農(nóng)民來北京上訪，但問題轉(zhuǎn)交給地方后，很快就解決了，基本上沒有重復(fù)上訪一說；進(jìn)入90年代后，農(nóng)民上訪信件像雪片一樣飛向北京，進(jìn)京上訪的農(nóng)民更是一年比一年多，重復(fù)上訪的“釘子戶”和“專業(yè)戶”令接訪人員頭痛不已。我80年代初期就在鄉(xiāng)下工作，到2000年離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，十幾年的感受和海里朋友是一樣的。80年代，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來上訪的農(nóng)民幾乎沒有，有要求“平反”的，但只是請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開個(gè)身份證明；進(jìn)入90年代后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎天天都有喊冤叫屈的農(nóng)民。越級(jí)上訪者也越來越多，幾乎每天都有從上級(jí)批轉(zhuǎn)下來的信訪件，每月都有上級(jí)黨政機(jī)關(guān)命令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派干部進(jìn)城接上訪者回鄉(xiāng)的事情發(fā)生。

90年代農(nóng)民上訪多了起來，一般都會(huì)認(rèn)為是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和征地所引起的。這沒錯(cuò)，但不準(zhǔn)確、不深刻、不全面。負(fù)擔(dān)重不一定引起上訪，80年代如果將“剪刀差”算進(jìn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)，其負(fù)擔(dān)比90年代輕不了多少；再說，90年代的負(fù)擔(dān)未必比人民公社負(fù)擔(dān)重，公社時(shí)期鮮見進(jìn)城上訪的農(nóng)民。80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社隊(duì)企業(yè)飛速發(fā)展，“征地”自然比90年代不會(huì)少，但卻鮮見農(nóng)民為“征地”上訪的。實(shí)際上，每個(gè)時(shí)期都會(huì)有每個(gè)時(shí)期的矛盾，矛盾出現(xiàn)了，誰解決、誰有權(quán)和能力解決，恐怕是問題的關(guān)鍵。

我以為，90年代農(nóng)民上訪急劇增加，與兩個(gè)制度改變有密切關(guān)系。一個(gè)是土地農(nóng)民集體所有權(quán)虛置，導(dǎo)致村級(jí)治權(quán)喪失存在基礎(chǔ)，基層組織不僅喪失了化解矛盾的功能，還成為了矛盾的制造者；另一個(gè)是縣以下的治理體制“以塊為主”轉(zhuǎn)向“以條為主”，條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)被部門權(quán)利碎片化了。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了固權(quán)“自利”，也成為了麻煩制造者。

先說土地農(nóng)民集體所有權(quán)與村級(jí)治權(quán)。很多人都很贊成村民自治制度，但同時(shí)反對(duì)土地村民集體所有制度。其實(shí)，這兩個(gè)制度是一個(gè)硬幣的兩面。80年代為什么會(huì)出現(xiàn)村民自治制度，因?yàn)?0年代 “交足國(guó)家的、留足集體的、剩下才是自己的”的分配制度，保障了村級(jí)治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更重要的是村辦企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，村里比鄉(xiāng)里有錢，鄉(xiāng)里比縣里有錢。這就有了縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“分灶吃飯，遞增上繳”的財(cái)政“包干”制度及其分權(quán)治理制度。村民自治制度就是這樣起源的。不難發(fā)現(xiàn)，村民自治制度的存在基礎(chǔ)，是村民組織（集體）分享土地農(nóng)用地租和非農(nóng)用地租——土地村民集體所有制。1987年前后，發(fā)生了一個(gè)根本性的變化，國(guó)土局成立了，《土地法》出臺(tái)了，村民集體作為土地所有者分享土地非農(nóng)用地租的權(quán)利被剝奪了。村級(jí)組織的收入下降了，政府下達(dá)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻在逐年增長(zhǎng)，國(guó)家承擔(dān)的教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等義務(wù)逐步下放，各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)都以“人民事業(yè)人民辦，辦好事業(yè)人民”堂而皇之登場(chǎng)，導(dǎo)致村級(jí)“債務(wù)如珠峰”。全國(guó)數(shù)十萬村級(jí)組織，背負(fù)數(shù)千億巨額債務(wù)，被迫黑良心從農(nóng)民身上打主意，村級(jí)組織成為了麻煩制造者。這就是90年代以來的上訪潮。

農(nóng)民最初當(dāng)然是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上訪，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織其實(shí)是同樣的遭遇。88年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能隨便拿地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，但同時(shí)期國(guó)家轉(zhuǎn)向外向發(fā)展戰(zhàn)略，卻給沿海地區(qū)諸多優(yōu)惠政策，再加上90年代中西部農(nóng)民購(gòu)買力快速下降，導(dǎo)致了中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之中，出現(xiàn)生存危機(jī)。這使中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅下降，但財(cái)政“包干上繳”卻沒有絲毫改變，不僅如此，縣級(jí)政府還將大量的事權(quán)壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，數(shù)萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也出現(xiàn)了數(shù)千億債務(wù)。這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“被迫”使用“合法加害權(quán)”，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁包袱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不能解決村級(jí)組織制造的麻煩，自己也制造麻煩，農(nóng)民自然只有進(jìn)城上訪了。另一方面，加入90年代，國(guó)家部門法越來越多，中央集權(quán)越來越強(qiáng)，80年代以塊塊為主的治理體制發(fā)生改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被部門肢解成了碎片。

例如，農(nóng)民做房子，要去縣土地局和規(guī)劃部門辦手續(xù)，還得花一筆不小的錢，農(nóng)民一般會(huì)偷偷做房子，如果一旦被發(fā)現(xiàn)或遭舉報(bào)，農(nóng)民就會(huì)被抓到縣土地局或規(guī)劃部門處罰。處罰過重或不公，如果要上訪，當(dāng)然不會(huì)找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，至少要找縣以上政府。如果被罰農(nóng)民與“舉報(bào)”農(nóng)民發(fā)生沖突，事鬧大了，要找法院，沒錢進(jìn)法院，就只有上訪；如果農(nóng)民之間發(fā)生的是小矛盾，就得找鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，派出所會(huì)認(rèn)為自己不是給土地局和規(guī)劃部門擦屁股的，這樣小事也會(huì)拖成大事。做房子這事在80年代，根本就不是個(gè)事，年輕人結(jié)婚分家了，村集體就會(huì)分宅基地和自留地，宅基地和自留地大，就多出錢（和農(nóng)田承包費(fèi)差不多），宅基地和自留地小，就少出錢，農(nóng)民一般都不會(huì)多占宅基地和自留地。如果有不公平之事發(fā)生，頂多到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪。在農(nóng)民做房子的事情上，鄉(xiāng)政府依據(jù)規(guī)劃管理就是了，農(nóng)民照規(guī)劃做房子就沒事了?，F(xiàn)在村民做房子違反了規(guī)劃，不關(guān)鄉(xiāng)政府的事了，要縣土地和規(guī)劃部門處理，縣城和村民這么遠(yuǎn)，怎么管得過來，只有事后罰款了事，規(guī)劃最終就等于罰款了。至于多占了宅基地和自留地，現(xiàn)在村集體也無權(quán)收取超占費(fèi)了，農(nóng)民只需一次性交給土地和規(guī)劃部門罰款就了了，所以，多占宅基地和自留地成為普遍現(xiàn)象，不公平導(dǎo)致越來越多的矛盾和上訪。

說到這兒，該做結(jié)論了：

結(jié)論一，農(nóng)民上訪與農(nóng)村治權(quán)相關(guān)。一方面，當(dāng)村級(jí)治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)喪失，村級(jí)治權(quán)就會(huì)喪失，農(nóng)民就會(huì)大量上訪；另一方面，當(dāng)農(nóng)村治權(quán)是以塊塊為主的，農(nóng)村很多矛盾就消化在基層了。當(dāng)農(nóng)村治權(quán)是條條為主的，農(nóng)村很多矛盾就只有上移了，這樣不僅解決矛盾的成本成倍增加，更重要的是官僚主義會(huì)制造出更多的矛盾，上訪會(huì)成倍增加。

結(jié)論二，80年代的農(nóng)村治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是土地農(nóng)用和非農(nóng)用收益，現(xiàn)在，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織都無權(quán)分享土地農(nóng)用和非農(nóng)用收益了，因此，鄉(xiāng)村治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)消失。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一定的產(chǎn)權(quán)（財(cái)權(quán)）支撐一定的治權(quán)，一定的治權(quán)保護(hù)一定的產(chǎn)權(quán)（財(cái)權(quán)）。要想鄉(xiāng)村兩極獲得有效治權(quán)，就必須鞏固其治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鞏固鄉(xiāng)村治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有兩個(gè)途徑，一是依據(jù)《憲法》落實(shí)土地農(nóng)民集體所有權(quán)，讓土地所有者分享地租，國(guó)家征收農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，只補(bǔ)償農(nóng)戶30年承包使用權(quán)的征地制度就得廢除；另一是國(guó)家財(cái)政保障鄉(xiāng)村足額的與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，鄉(xiāng)村兩級(jí)大概需要5000億元/年，中央財(cái)政要預(yù)算這筆開支。

結(jié)論三：如果結(jié)論二不被采納，農(nóng)民上訪將會(huì)出現(xiàn)第三個(gè)高峰。第一個(gè)高峰是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)重，第二個(gè)高峰是因?yàn)檎鞯刂贫忍缓侠?，第三個(gè)高峰將因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)沒有了有效的合法治權(quán)（理）而滋生出了非法治權(quán)（理）。

如果真的出現(xiàn)了農(nóng)民上訪的第三個(gè)高峰，那將是一個(gè)新高峰。這是當(dāng)局在建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程中要高度重視和堅(jiān)決避免發(fā)生的。

作者單位：河北大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心

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