農(nóng)村合作基金會(huì)的興衰史（1984~1999）

　　農(nóng)村合作基金會(huì)的興衰與國(guó)家宏觀環(huán)境和金融政策變化高度相關(guān)。

　　首先，它是在20世紀(jì)80年代中期家庭承包導(dǎo)致人民公社解體后，各地在對(duì)集體資產(chǎn)清理過程中實(shí)行“清財(cái)收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”而產(chǎn)生的，并且是由于曾經(jīng)在80－90年代初期的農(nóng)村金融改革與經(jīng)
濟(jì)發(fā)展過程中扮演了不可忽視的角色，才在全國(guó)發(fā)展起來的。不僅地方政府以此作為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重要融資手段而加強(qiáng)干預(yù)和控制，中央也從1984－1993年持續(xù)予以鼓勵(lì)；即使在1994－1996年的治理整頓期間也曾經(jīng)持肯定評(píng)價(jià)。

　　其次，由于90年代中期國(guó)家放開了證券、期貨、房地產(chǎn)等三個(gè)投機(jī)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而同時(shí)期全國(guó)范圍資金高度稀缺導(dǎo)致市場(chǎng)利率偏高。農(nóng)村合作基金會(huì)（主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上）也發(fā)生了與其他金融機(jī)構(gòu)相類似、但卻并不更嚴(yán)重的問題。于是，就在它發(fā)展到最高峰的1997年，上級(jí)做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會(huì)的決定。隨后的1998－99年，盡管問題主要出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，但村級(jí)基金會(huì)也同樣落得被關(guān)閉的結(jié)局 。

　　其三，整頓和關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì)的決定在中央統(tǒng)一部署下很快得到了落實(shí)。同時(shí)也造成新的問題：一方面在行政性關(guān)閉基金會(huì)突然中斷信用活動(dòng)、必然造成大規(guī)模呆壞賬的情況下，并沒有安排上級(jí)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，而各地盡管向中央舉債也根本無法滿足上千億兌付需要；因此引發(fā)基層鄉(xiāng)村政府組織大量負(fù)債，最終都轉(zhuǎn)化為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，這實(shí)際上已經(jīng)類似于部分地方政府信用破產(chǎn)。另一方面農(nóng)村資金凈流出的問題更加嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)資金要素因此極度稀缺，基層的民間借貸和高利貸重新大面積發(fā)生。

　　本文即是對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生、發(fā)展及衰落的過程所作的概述。

第一節(jié) 農(nóng)村合作基金會(huì)興起的歷史背景與動(dòng)因：農(nóng)村改革與發(fā)展

　　一、歷史背景

　　農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，絕不是偶然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是有著以下主要四方面深刻的現(xiàn)實(shí)背景。

　?。ㄒ唬┤嗣窆绺闹七^程中數(shù)以千億的集體資產(chǎn)流失，各地于是按照中央要求對(duì)集體資產(chǎn)清理。通過建立基金會(huì)來實(shí)行“清財(cái)收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”，并且，由于當(dāng)時(shí)中央政策的肯定甚至鼓勵(lì)，在市場(chǎng)化程度不斷提高的條件下，農(nóng)村資金融通形式的多樣化和融通規(guī)模的逐步擴(kuò)大也是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

　　當(dāng)年中央出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村政策中，給予合作基金會(huì)明確肯定的文字如下：

　　1984年中央1號(hào)文件明確指出：“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地域限制?！?/p>

　　1985年中央1號(hào)文件提出：“放活農(nóng)村金融政策，提高資金的融通效益。”

　　1986年中辦發(fā)27號(hào)文件對(duì)此予以有條件地認(rèn)可：“近年來，一些農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織自愿把集體閑置資金集中起來，采用有償使用的辦法，用于支持本鄉(xiāng)、本村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶發(fā)展商品生產(chǎn)。這種辦法只要不對(duì)外吸收存款，只在內(nèi)部相互融資，應(yīng)當(dāng)允許試行。”

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行當(dāng)時(shí)為支持農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展，于1986年也下發(fā)了（1986）農(nóng)銀函字第414號(hào)文件，要求“各地農(nóng)業(yè)銀行和信用社對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部融資活動(dòng)不要干預(yù)，并通過信貸業(yè)務(wù)給予引導(dǎo)”。

　　1987年中央5號(hào)文件進(jìn)一步指出：“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)集體建立了合作基金會(huì)；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動(dòng)適應(yīng)發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會(huì)閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應(yīng)不足的矛盾，原則上應(yīng)當(dāng)予以肯定和支持?！?/p>

　　1990年中央19號(hào)文件又一次指出，要“辦好不以盈利為目的的合作基金會(huì)，管好用好集體資金”。

　　1991年11月中央十三屆八中全會(huì)《決定》要求，各地要繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會(huì)。同時(shí)，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部在1991年聯(lián)合下發(fā)的兩個(gè)文件中都對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展給予了充分肯定和支持，鼓勵(lì)其進(jìn)一步發(fā)展。

　　1992年國(guó)務(wù)院在作出的關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定中，又一次提出了“繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村合作基金會(huì)，滿足高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要”的要求。

　　從1984年到1992年，中央連續(xù)表示政策支持，有效地減弱了來自正規(guī)金融組織出于維護(hù)壟斷利益和防止競(jìng)爭(zhēng)而制造的巨大阻力，為農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的政策環(huán)境。

　?。ǘ╇S著以家庭承包制為主要內(nèi)容的中國(guó)農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民收入提高，農(nóng)村的商品、貨幣關(guān)系得到強(qiáng)化。百萬(wàn)農(nóng)村社區(qū)集體和兩億多農(nóng)戶家庭變?yōu)檗r(nóng)村中最基本的財(cái)產(chǎn)主體和生產(chǎn)核算單位。迫于就業(yè)壓力，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，更多農(nóng)戶從事兼業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)村有著強(qiáng)烈投資需求，出現(xiàn)了多元化的民間信用主體，對(duì)農(nóng)村金融體制改革產(chǎn)生了壓力，要求有相應(yīng)的靈活的資金融通機(jī)制和建立相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)。

　　因此，農(nóng)村改革的市場(chǎng)化進(jìn)程，是農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展的前提。

　?。ㄈ└母锖筠r(nóng)民收入水平較大幅度的提高，特別是農(nóng)民人均現(xiàn)金收入的增長(zhǎng)，農(nóng)村內(nèi)部蘊(yùn)藏的金融資源總量的迅速擴(kuò)張。例如，1988年全國(guó)農(nóng)民人均純收入達(dá)到544．9元，比1980年的191．3元凈增353．6元。但進(jìn)入80年代后期，由于城市受經(jīng)濟(jì)蕭條影響需求下降導(dǎo)致農(nóng)業(yè)徘徊不前，比較效益相對(duì)下降，這在很大程度上抑制了農(nóng)民的投資意愿。因此，對(duì)絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主而其他投資渠道極為狹窄的一般農(nóng)戶來說，希望為自己手中有限的閑置資金找到一個(gè)既安全又能夠帶來更多收益的機(jī)會(huì)。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)資金的需求增長(zhǎng)。盡管農(nóng)村內(nèi)部的資金供給與需求同時(shí)增長(zhǎng)，但國(guó)家壟斷的金融體制不可能適應(yīng)這種供需增長(zhǎng)的形勢(shì)，于是就有了農(nóng)村合作基金會(huì)的普遍發(fā)展。

　?。ㄋ模┮赞r(nóng)業(yè)銀行為主體的農(nóng)村金融體系（包括農(nóng)村信用社），長(zhǎng)期保持著壟斷和封閉的運(yùn)行方式，其主要職能是從農(nóng)村吸收資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金支持不足。進(jìn)入八十年代，在農(nóng)戶成為基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位后，農(nóng)村信用社由過去主要面對(duì)數(shù)量較少的集體經(jīng)濟(jì)組織，轉(zhuǎn)為面對(duì)數(shù)量眾多的農(nóng)戶和其他經(jīng)濟(jì)主體。雖然進(jìn)行了國(guó)家金融體制的市場(chǎng)化改革，但越市場(chǎng)化越不適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散需求。一方面，國(guó)家不能打破國(guó)有銀行的壟斷地位，也不能根本改變我國(guó)金融領(lǐng)域單一的所有制。另一方面，農(nóng)行和信用社系統(tǒng)不僅受到國(guó)家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格控制，而且曾經(jīng)因大量資金沉淀于農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)，呆帳、壞帳比例較高，這就一度導(dǎo)致信用過度膨脹；加上其經(jīng)營(yíng)僵化，難以適應(yīng)和滿足農(nóng)村改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融的多元化需求。這些情況都為農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展留下了較大的體制空間。

　　二、內(nèi)在動(dòng)因

　　上述四方面背景性因素的動(dòng)態(tài)變化，只是為農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和創(chuàng)造了外部條件，而最初的直接的動(dòng)因則是為了強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，保障農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全和增值?；鶎愚r(nóng)村合作基金會(huì)誕生的主要內(nèi)在動(dòng)因如下：

　　（一） 重建集體積累機(jī)制，盤活用好集體資金。

　　這是一些地區(qū)萌發(fā)農(nóng)村合作基金會(huì)的最原始動(dòng)因。在改變“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制時(shí)，由于沒有及時(shí)建立與村集體和農(nóng)戶兩級(jí)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)村積累和管理機(jī)制，使公社化時(shí)期留下的集體積累嚴(yán)重流失：

　　第一，在原有集體財(cái)產(chǎn)的處理過程中，不少地方出現(xiàn)毀壞、貪污、浪費(fèi)現(xiàn)象。據(jù)估算，全國(guó)下放到戶的財(cái)產(chǎn)約貶值40％，而且有相當(dāng)部分折價(jià)款、社員個(gè)人或外單位的欠款沒有收回。據(jù)1987年清財(cái)后對(duì)26個(gè)省、市、區(qū)的不完全統(tǒng)計(jì)，有30萬(wàn)村社干部貪污、盜竊集體財(cái)產(chǎn)，貪污挪用金額達(dá)11．7億元。

　　第二，由于一些地方集體資金管理混亂，使用不當(dāng)，不斷出現(xiàn)“前清后亂”、“邊清邊欠”的現(xiàn)象，使集體資金大量流失的情況進(jìn)一步惡化。一些地方鄉(xiāng)村干部行政干預(yù)，盲目上項(xiàng)目，造成農(nóng)村集體資金投向分散、混亂，資金周轉(zhuǎn)呆滯。種種情況引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，拒交承包款和集體提留的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，激化了農(nóng)村干群矛盾，影響了基層安定團(tuán)結(jié)（參見案例）。

　　1985年，遼寧省錦縣按政策對(duì)原有集體資金折股，形成社會(huì)股金1404萬(wàn)元，集體合作資金2366萬(wàn)元，到1987年，再次清查時(shí)卻發(fā)現(xiàn)又有1800萬(wàn)元資金被占用，出現(xiàn)前清后亂。

　　第三， 農(nóng)村集體的大量積累資金存在信用社長(zhǎng)期不用。但是當(dāng)農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺時(shí)，他們又得以較高的利息向農(nóng)行和信用社貸款，而且還經(jīng)常貸不到。農(nóng)民對(duì)此意見很大。

　　面對(duì)上述問題，一些地方在清理整頓村級(jí)集體財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)上，把集體資金折股到戶建立合作基金會(huì)，進(jìn)而推行“村有鄉(xiāng)管”制度，在鄉(xiāng)村內(nèi)部開展資金融通活動(dòng)。也有些地方把“以欠轉(zhuǎn)貸”與合作基金會(huì)業(yè)務(wù)結(jié)合起來，促進(jìn)了農(nóng)村集體回收欠款。農(nóng)村合作基金會(huì)的建立和運(yùn)行，對(duì)集體資金起到了管好用活的作用，既制止了集體資金的損失浪費(fèi)，又實(shí)現(xiàn)了集體積累的保本增值。

　?。ǘで笮碌霓r(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制。

　　在農(nóng)村改革過程中，家庭承包制的推行和農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，引起了城市和鄉(xiāng)村、中央和地方利益關(guān)系的調(diào)整；而財(cái)政包干和投資體制的改革，客觀上又造成了農(nóng)業(yè)投入比例過低，并因而產(chǎn)生了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民收入下降、地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、棄耕撂荒普遍發(fā)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力等綜合性問題。

　　在市場(chǎng)化進(jìn)程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、比較利益低下，社會(huì)資金很難向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，如果不按產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展將失去保障。但是，中國(guó)改革的現(xiàn)實(shí)情況使得對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策層面上的宏觀調(diào)控比較困難。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　第一，財(cái)政改為“包干”制，是在“利改稅”造成部門利益分野之后，政府內(nèi)部解決利益主體差別化矛盾的表現(xiàn)。財(cái)政包干通過劃分中央與地方的財(cái)政收支指標(biāo)，來明確二者的利益關(guān)系，但是并沒有明確二者對(duì)弱質(zhì)農(nóng)業(yè)予以保障的職責(zé)。更何況在我國(guó)基本完成了工業(yè)資本的原始積累后，工業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重成倍地高于農(nóng)業(yè)，因而政府財(cái)政非農(nóng)化有著不可忽視的利益背景。自從“利改稅”和“財(cái)政包干”之后，農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比例大幅度下降，長(zhǎng)期在歷史最低比例上徘徊。

　　第二，農(nóng)村集體積累能力減弱，對(duì)農(nóng)業(yè)的投入減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村集體提留占純收入的比重由1978年的16.7％降到1988年的10.2％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支農(nóng)資金也由1979—1983年5年的154億元降到1984—1988年的55億元。而對(duì)農(nóng)民來說，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，加之比較利益低下，獲得15年或 30年農(nóng)地承包權(quán)并不意味著增加投入，實(shí)際上農(nóng)戶投資行為已經(jīng)趨于非農(nóng)化。

　　第三，為農(nóng)村金融主體的農(nóng)行和信用社，長(zhǎng)期以來一直是農(nóng)村貨幣資本流出農(nóng)業(yè)的主要渠道，流出量隨著農(nóng)民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80年代中期以來財(cái)政連年赤字，農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷補(bǔ)貼的包袱逐年被甩給流通部門，而流通部門又通過虧損掛帳的形式把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)行。這就造成了農(nóng)行逾期貸款過多。如我們1992年蹲點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)大省安徽農(nóng)行不正常資金占其貸款余額的38％，因此導(dǎo)致銀行信用過度膨脹。92年以后，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既然以“市場(chǎng)化改革”為目標(biāo)，必然追逐資金利潤(rùn)率，也越來越傾向于按比較利益和風(fēng)險(xiǎn)回避原則，逐步避開成本高、利益低、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)業(yè)。這樣一來，即使中央政策本身有著良好的愿望，要求增加農(nóng)業(yè)投入，但是現(xiàn)有的行社體制及其自身存在的問題也使得政策缺乏可操作性。

　　總之，國(guó)家宏觀調(diào)控的困難，使得在客觀上需要一個(gè)新的農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制來增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入。

　　（三）彌補(bǔ)行社的信貸“真空”，抑制民間高利貸。

　　農(nóng)村恢復(fù)戶營(yíng)經(jīng)濟(jì)之后，農(nóng)行信用社仍然以集體為單位建立銀行賬戶，一直不把農(nóng)戶作為信貸對(duì)象。此外，受國(guó)家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格控制，農(nóng)業(yè)銀行和信用社事實(shí)上無法滿足2億多農(nóng)戶及各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體千變?nèi)f化的小額貸款業(yè)務(wù)。無法在農(nóng)行信用社取得貸款的農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)主體只能私自借貸，民間金融市場(chǎng)和高利貸一直客觀存在，這造成了農(nóng)村金融秩序的某種混亂，個(gè)別地方“抬會(huì)”、“搖會(huì)”垮臺(tái)甚至危及安定團(tuán)結(jié)。

　　而建立在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的合作基金會(huì)，一方面填補(bǔ)了基層農(nóng)村金融體制斷層，其業(yè)務(wù)主要面向小農(nóng)戶從事行社業(yè)務(wù)不經(jīng)濟(jì)的小額信貸服務(wù)，能夠以靈活的金融活動(dòng)來彌補(bǔ)行社之不足。另一方面，從近些年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，只有在那些農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展較好的地方，高利貸才得以被抑制。

　　三、外部推動(dòng)力

　　值得一提的是，各級(jí)地方政府和農(nóng)業(yè)行政主管部門在強(qiáng)烈的利益需求驅(qū)動(dòng)下，左右了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展。

　?。ㄒ唬?、地方政府

　　八十年代中后期以后，各級(jí)地方政府面臨兩方面新的情況：一是國(guó)家對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了重大調(diào)整，改變了傳統(tǒng)的財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支方式，實(shí)行多種形式的財(cái)政分級(jí)包干體制，結(jié)果令地方政府支配自有財(cái)力的權(quán)限擴(kuò)大，通過增大投資強(qiáng)化自身財(cái)政實(shí)力的內(nèi)在沖動(dòng)強(qiáng)烈；二是在銀行企業(yè)化改革逐步推行的過程中，地方政府對(duì)農(nóng)村正規(guī)金融組織的運(yùn)行過程的影響力不斷減弱，對(duì)區(qū)域內(nèi)部資金的外流和農(nóng)業(yè)資金的非農(nóng)化缺乏調(diào)控能力。因此，在資金供需缺口日趨拉大的條件下，地方政府對(duì)建立與自身關(guān)系更為密切的區(qū)域性非銀行金融組織表現(xiàn)出極大的熱情，希望通過有效的融資活動(dòng)增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融資源的控制力，緩解本地區(qū)的資金短缺。

　?。ǘ?、農(nóng)業(yè)行政管理部門

　　在中國(guó)，農(nóng)業(yè)行政管理部門是一個(gè)體系完整、上下貫通的組織系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行政策指導(dǎo)和事業(yè)服務(wù)，負(fù)有監(jiān)管農(nóng)村集體財(cái)務(wù)、保障農(nóng)村集體資金安全的基本職責(zé)。長(zhǎng)期以來，擔(dān)負(fù)清理整頓農(nóng)村財(cái)務(wù)的繁重任務(wù)，耗費(fèi)了大量的人力物力。他們主要依靠行政手段，用運(yùn)動(dòng)式的清理方式，注定了無法走出“前清后亂”、“越清越亂”的怪圈。因此探索新的集體資產(chǎn)管理辦法，以建立制度規(guī)范的方式防止集體資金流失，是農(nóng)業(yè)行政管理部門自上而下的強(qiáng)烈愿望。不能忽視的是，在地方財(cái)政拮據(jù)條件下，主要依靠財(cái)政資金供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)行政管理隊(duì)伍大多處于“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的窘境中，工作條件差、收入水平低的情況極為普遍。盡管付出了很大努力監(jiān)管數(shù)量可觀的農(nóng)村新、老資金積累，但其自身卻始終無法從中獲得直接或間接的受益，只有管理權(quán)而沒有獲益權(quán)。因此，農(nóng)村特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政管理部門對(duì)把集體資金從“死錢變活錢”，在融通中實(shí)現(xiàn)資金增值，并從中得到管理收益有著濃厚的興趣和極高的熱情。

　　綜上所述，農(nóng)村改革進(jìn)程中深刻的歷史背景、內(nèi)在動(dòng)因以及外部推動(dòng)力，為農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和外部條件，從而使之成為一種必然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

第二節(jié) 發(fā)展過程：改革試驗(yàn)—高速擴(kuò)張—清理關(guān)閉

　　縱觀中國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過程，大體上可劃分為五個(gè)主要階段。

　　一、萌發(fā)階段（1984年至1986年）

　　早在1983年下半年，黑龍江、遼寧、江蘇等地的一些鄉(xiāng)村，為有效地管理和用活集體積累資金，通過清理整頓集體財(cái)產(chǎn)，試行集體資金“隊(duì)有村管”或“隊(duì)有鄉(xiāng)管”等辦法，利用所統(tǒng)管的集體資金在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間有償借用，進(jìn)行內(nèi)部融資。這種對(duì)集體資金的代管代投活動(dòng)所產(chǎn)生的效果是積極的，既保障了集體資產(chǎn)的安全和增值，又在農(nóng)村內(nèi)部開辟了新的增加農(nóng)業(yè)投資的渠道，因此受到了農(nóng)民的歡迎，也得到了地方政府農(nóng)經(jīng)部門的支持。從1984年河北省康?？h蘆家營(yíng)鄉(xiāng)正式建立農(nóng)村合作基金會(huì)起，全國(guó)各地許多地方都在試辦。到1986年末，黑龍江、遼寧、湖北、浙江、廣東、四川、江蘇等地農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部融資活動(dòng)都有了一定的發(fā)展，并產(chǎn)生了農(nóng)村合作金融組織的雛型。

　　對(duì)于這種自發(fā)性的資金內(nèi)部融通方式，中央曾經(jīng)是鼓勵(lì)的。中共中央1984年1號(hào)文件提到“允許農(nóng)民和集體的資金自由的或有組織的流動(dòng)?！边@是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部融資活動(dòng)得以存在的政策依據(jù)。而農(nóng)村合作基金會(huì)興起的政策依據(jù)，則最早是在中共中央1985年5號(hào)文件中，該文件對(duì)“發(fā)展多樣化的資金融通形式”予以肯定。

　　但在這一階段最為關(guān)鍵的問題是，國(guó)家金融管理部門對(duì)此從未認(rèn)可，有些地方金融機(jī)構(gòu)甚至予以限制。

　　二、改革試驗(yàn)階段（1987年至1991年）

　　在這一階段，農(nóng)村合作基金會(huì)這種農(nóng)村合作金融組織，雖然是由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)辦的，但其作用和效益已發(fā)揮出來，并逐步得到了政府和有關(guān)部門的承認(rèn)、鼓勵(lì)和支持。1986年8月中央指出：在不開展存貸業(yè)務(wù)的情況下，這種在內(nèi)部相互融資的辦法應(yīng)允許試行。后來又指出通過中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在信貸業(yè)務(wù)上予以指導(dǎo)。接著，1987年1月中共中央政治局通過文件《把農(nóng)村改革引向深入》，其中講到“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)群體建立了合作基金會(huì)，……這些活動(dòng)適應(yīng)發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會(huì)閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應(yīng)不足的矛盾，原則上應(yīng)當(dāng)予以肯定和支持。”

　　1987年，根據(jù)中共中央政治局通過的5號(hào)文件創(chuàng)辦的中國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，相繼在黑龍江尚志市、河北玉田縣、山東平度市、廣西玉林市、四川廣漢市等試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村合作基金會(huì)的規(guī)范化試驗(yàn)，這些有組織、有指導(dǎo)的試驗(yàn)區(qū)相對(duì)穩(wěn)健地推進(jìn)農(nóng)村合作基金會(huì)基層組織和聯(lián)合會(huì)組織的發(fā)展，逐步建立了合作金融組織的新制度框架。

　　中央對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的鼓勵(lì)、支持、試驗(yàn)及推廣，使得全國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)蓬勃發(fā)展。1986年底至1988年底是農(nóng)村內(nèi)部資金融通總量增長(zhǎng)最快的時(shí)期，兩年間增加了約40億元。例如，到1988年，江蘇省已有80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村合作基金會(huì)，融資金額8億元；四川省一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了以合作基金會(huì)為主要形式的資金融通服務(wù)組織，集資總額達(dá)2．01億元；湖北省已有40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和5927個(gè)村建立了合作基金會(huì)，籌集資金約2．8億元。

　　1991年11月，中共中央十三屆八中全會(huì)《決定》要求，各地要繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會(huì)。同年12月，農(nóng)業(yè)部發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村合作基金會(huì)規(guī)范化、制度化建設(shè)若干問題的通知》。之后，農(nóng)村合作基金會(huì)出現(xiàn)了新的勢(shì)頭。

　　在中共中央十三屆八中全會(huì)《決定》的鼓舞下，農(nóng)村合作金融組織的改革試驗(yàn)于1992年進(jìn)入普及發(fā)展和配套改革階段。其中尚志市共興辦各類農(nóng)村合作基金會(huì)341個(gè)，擁有股金總額3966．4萬(wàn)元；玉田縣在34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村合作基金會(huì)的基礎(chǔ)之上，組織了縣合作基金會(huì)聯(lián)合會(huì)，已向農(nóng)村各種類型的經(jīng)濟(jì)實(shí)體累計(jì)投放資金4．2億元；平度市累計(jì)入會(huì)資金達(dá)2．64億元，累計(jì)投放資金2．5億元。這些試驗(yàn)的重大意義在于：農(nóng)業(yè)自我積累能力增加；農(nóng)村資金凈流出的問題初步解決。

　　到1992年，全國(guó)已建立的農(nóng)村合作基金會(huì)為主要形式的農(nóng)村合作金融組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)1．74萬(wàn)個(gè)，村一級(jí)11．25萬(wàn)個(gè)，分別占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的36．7％和村總數(shù)的15．4％，年末籌集資金164．9億元。其中，四川、江蘇兩省以上指標(biāo)均已超過20億元，河北、山東兩省也接近20億元。

　　根據(jù)試驗(yàn)和各地的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)部下達(dá)【1993】農(nóng)【經(jīng)】字第8號(hào)文件，專門對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)作了規(guī)范性定義：“農(nóng)村合作基金會(huì)是在堅(jiān)持資金所有權(quán)及其相應(yīng)的收益權(quán)不變的前提下，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶按照自愿互利、有償使用的原則而建立的社區(qū)性資金互助合作組織。它的宗旨是：為農(nóng)民服務(wù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)?！?/p>

　　 三、高速擴(kuò)張階段（1992年至1995年）

　　1992年春天鄧小平發(fā)表南巡講話，經(jīng)濟(jì)上通過開放具有投機(jī)特征的證券、期貨和房地產(chǎn)等三個(gè)新領(lǐng)域，重新出現(xiàn)了高增長(zhǎng)，全國(guó)上下興起了新一輪的投資熱潮，投資拉動(dòng)的需求使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也有發(fā)展。資金供給與需求的缺口在短期內(nèi)急劇擴(kuò)大，并且直接導(dǎo)致資金市場(chǎng)利率高企。在這一宏觀背景下，已經(jīng)初具規(guī)模的農(nóng)村合作基金會(huì)表現(xiàn)為在擴(kuò)張中積累矛盾。許多農(nóng)村合作基金會(huì)在地方政府的干預(yù)下，把大筆的款子盲目投向急需資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)（參見案例）。

　　根據(jù)中央批復(fù)，河北省玉田縣1987年開始進(jìn)行社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)試驗(yàn)，農(nóng)村基金會(huì)的建設(shè)是項(xiàng)目之一。到1994年，股金總額1．76億元，其中集體股金4800萬(wàn)元，而農(nóng)戶會(huì)員個(gè)人股金達(dá)到了1．28億元。農(nóng)村合作基金會(huì)憑借其機(jī)制靈活、運(yùn)營(yíng)成本低、未納入正規(guī)金融監(jiān)管等有利條件，的確實(shí)現(xiàn)了高速度的增長(zhǎng)。但此后在全國(guó)各個(gè)地方都追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中，基金會(huì)的資金更多地投放于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。到1998年清產(chǎn)核資時(shí)統(tǒng)計(jì)，全縣基金會(huì)投放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)資金余額23000萬(wàn)元，占全縣基金會(huì)股金總額的38％，這些放款90％以上是行政干預(yù)放款，其中有70％以上收回?zé)o望。隨著金融改革的深入，農(nóng)業(yè)銀行和信用社的商業(yè)性增加，政策性弱化，各金融機(jī)構(gòu)都不愿進(jìn)入農(nóng)業(yè)，工商業(yè)成為各家競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，農(nóng)村合作基金會(huì)也不例外，開始大量辦理非會(huì)員及所在區(qū)域以外的存貸款業(yè)務(wù)。吸收農(nóng)戶會(huì)員個(gè)人股金，得以更快的發(fā)展。例如，1995年底，四川省建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作基金會(huì)5349個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84．7%，集資總額為145．26億元，每個(gè)基金會(huì)平均271．57萬(wàn)元，分別比上年增長(zhǎng)62．4%和50．8%（四川省農(nóng)村合作基金會(huì)管理總站，1996）。

　　到中央正式提出整頓關(guān)閉之前的1996年底，全國(guó)已有2．1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)級(jí)和2．4萬(wàn)個(gè)村級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì)，融資規(guī)模大約為1500億元。這一時(shí)期金融秩序混亂，供銷社、計(jì)生委、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門都加入了創(chuàng)辦基金會(huì)、股金會(huì)，參與高利率資金市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)村合作基金會(huì)主要以高于國(guó)家法定存款利率和貸款利率的水平吸引并投放資金，即實(shí)行“高進(jìn)高出”的經(jīng)營(yíng)策略。一方面，較高的集資利率提高了合作基金會(huì)的集資能力，而資金要素的嚴(yán)重短缺又使其能夠以較高的利率投放信貸。雖然這種利率水平實(shí)質(zhì)上反映的是資金市場(chǎng)實(shí)際的資金價(jià)格狀況，有其合理的一面，但是由于基層政府對(duì)合作基金會(huì)行政干預(yù)多，監(jiān)督機(jī)制弱，管理水平低，資金投放風(fēng)險(xiǎn)放大，經(jīng)營(yíng)效益明顯下滑，不僅單純追求高收益導(dǎo)致資金投放的非農(nóng)化趨勢(shì)發(fā)展到十分嚴(yán)重的地步，而且局部地區(qū)開始出現(xiàn)小規(guī)模的擠兌風(fēng)波。

　　四、整頓發(fā)展階段（1996年至1998年）

　　1996年8月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[96]33號(hào)）仍然充分肯定了農(nóng)村合作基金會(huì)自創(chuàng)辦以來，對(duì)增加`農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，緩解農(nóng)民生產(chǎn)、生活資金的短缺，發(fā)揮了一定的積極作用。同時(shí)《決定》針對(duì)相當(dāng)多的合作基金會(huì)以招股名義大量吸收居民存款，入股人不參加管理，不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是違法經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)，隱藏巨大風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際狀況，提出了對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)進(jìn)行清理整頓的三項(xiàng)措施：一是農(nóng)村合作基金會(huì)不得再以招股形式吸收居民存款；二是凡是已開辦存貸款業(yè)務(wù)，實(shí)際上已成為金融機(jī)構(gòu)的，對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行清理核實(shí)后，可并入現(xiàn)有的農(nóng)村信用社，也可另設(shè)農(nóng)村信用社；三是沒有存貸款業(yè)務(wù)，或者已開辦存貸款業(yè)務(wù)，但不具備轉(zhuǎn)為農(nóng)村信用社條件的，要辦成真正的合作基金會(huì)。這種政策實(shí)際上是政府相關(guān)部門協(xié)商的結(jié)果，評(píng)價(jià)和措施相對(duì)還是比較客觀的。

　　但其中的問題仍然是明顯的：一是這種安排涉及到尚沒有條件根本改制、資金占?jí)罕容^嚴(yán)重、情況較為復(fù)雜的信用社，上述措施始終沒有落實(shí)。二是沒有執(zhí)行政府必須保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策趨向，也沒有從理論上認(rèn)識(shí)正規(guī)金融根本不可能與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)信用需求相適應(yīng)的特點(diǎn)。因此，沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。此前，有關(guān)部門從 1994年就開始發(fā)文提出對(duì)合作基金會(huì)進(jìn)行整頓，并專門下發(fā)了《農(nóng)經(jīng)發(fā)（21號(hào))文件》，其中規(guī)定，農(nóng)經(jīng)管理部門為行政管理部門，人民銀行依法對(duì)合作基金會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，其它任何部門和個(gè)人不得干預(yù)合作基金會(huì)的行為。各級(jí)農(nóng)委要配合人民銀行，對(duì)一些打著“農(nóng)村合作基金會(huì)”的牌子，從事于合作基金會(huì)的性質(zhì)、宗旨及基本任務(wù)不相符活動(dòng)的，要進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

　　1995年又下發(fā)《農(nóng)村合作基金會(huì)管理規(guī)定》。這些規(guī)定由于隱含著在管理權(quán)限上部門之間的矛盾，因此整頓方案久拖不決，盡管在一定程度上產(chǎn)生了消極作用，但仍然推動(dòng)了制度建設(shè)。這一時(shí)期，農(nóng)村合作基金會(huì)減弱以數(shù)量擴(kuò)張為主的發(fā)展勢(shì)頭，轉(zhuǎn)向把強(qiáng)化管理放在更為主要的位置。一是制訂并逐步完善了農(nóng)村合作基金會(huì)財(cái)務(wù)管理規(guī)程、會(huì)計(jì)核算辦法、審計(jì)稽核辦法等一系列制度規(guī)范。二是強(qiáng)化了提取備付金和呆帳準(zhǔn)備金的實(shí)施力度，以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的建立。三是加強(qiáng)了對(duì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其勝任本職工作的能力（參見案例）。農(nóng)村合作基金會(huì)融資規(guī)模比較大的四川省，1996年強(qiáng)調(diào)整頓以來數(shù)量增長(zhǎng)速度明顯減緩，到1998年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金會(huì)數(shù)量為4052個(gè)，比上年僅增長(zhǎng)0.5%，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的82.6%，與上年的80.9%相比，僅提高1.7個(gè)百分點(diǎn)。 1998年，四川省農(nóng)村合作基金會(huì)集資總額為213.78億元，各個(gè)基金會(huì)平均527.6億元，分別比上年增長(zhǎng)12.3%和11.8%（四川省農(nóng)村合作基金會(huì)管理總站，1999）。

　　這次強(qiáng)調(diào)合并的改革措施在操作上的難點(diǎn)，一是對(duì)信用社和基金會(huì)雙方已經(jīng)存在的不良資產(chǎn)難以處置，一旦出現(xiàn)擠兌將會(huì)由經(jīng)濟(jì)問題而引發(fā)社會(huì)問題。二是農(nóng)行和信用社受中央調(diào)控，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的農(nóng)村合作基金會(huì)是基層政府參與組成、沒有許可證而從事金融業(yè)務(wù)的準(zhǔn)金融組織。由于雙方都帶有濃厚的行政色彩，從而加劇了清理整頓的難度。接著，中央既為了集中資金于國(guó)有企業(yè)改革，也為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家金融的壟斷地位，遂于1997年11月決定全面整頓農(nóng)村合作基金會(huì)。由于政策突然趨緊，農(nóng)村合作基金會(huì)自身積累的矛盾也突然表面化。由于任何種類的金融組織突然被宣布關(guān)閉的時(shí)候都必然發(fā)生擠兌危機(jī)和動(dòng)蕩局面，因此 1998年各地普遍出現(xiàn)擠兌，四川、河北等地甚至出現(xiàn)了較大規(guī)模的擠兌風(fēng)波，并且釀成了危及農(nóng)村社會(huì)及政治穩(wěn)定的事件。

五、清理關(guān)閉階段（1999年1月以后）

　　1999年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布3號(hào)文件，正式宣布全國(guó)統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會(huì)。該文件強(qiáng)調(diào)，“為有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，黨中央、國(guó)務(wù)院決定對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)進(jìn)行全面清理整頓，……清理整頓的目標(biāo)任務(wù)是：停止新設(shè)農(nóng)村合作基金會(huì)；現(xiàn)有的農(nóng)村合作基金會(huì)一律停止以任何名義吸收存款和辦理貸款，同時(shí)進(jìn)行清產(chǎn)核資，沖銷實(shí)際形成的呆帳，對(duì)符合條件的并入農(nóng)村信用社，對(duì)資不抵債又不能支付到期債務(wù)的予以清盤、關(guān)閉?！?/p>

　?。ㄒ唬⑥r(nóng)村合作基金會(huì)清理關(guān)閉的現(xiàn)實(shí)背景。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村基金會(huì)的運(yùn)行狀況不容樂觀。前幾年，在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱潮中，為完成上級(jí)下達(dá)的硬指標(biāo)、硬任務(wù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都直接貸款或作擔(dān)保，辦起了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于1995年以后的3年緊縮造成市場(chǎng)變化和管理不善等原因，全國(guó)范圍出現(xiàn)中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，有的甚至破產(chǎn)，從而使地方政府背上沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)，而債務(wù)負(fù)擔(dān)中相當(dāng)比例是欠基金會(huì)的（參見案例）。四川簡(jiǎn)陽(yáng)市新市鎮(zhèn)凈負(fù)債1832.28萬(wàn)元，其中，辦企業(yè)負(fù)債997.3萬(wàn)元，占該鎮(zhèn)負(fù)債總額的51％，現(xiàn)在，興辦的企業(yè)已停擺，債務(wù)全由鎮(zhèn)政府承擔(dān)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的總額中，欠基金會(huì)的款共5190萬(wàn)元，占26.25％，但這還只是帳面上的，許多隱性的欠款或負(fù)有擔(dān)保連帶責(zé)任的債務(wù)都還未計(jì)算進(jìn)去。90年代分稅制改革以后，基層政府和鄉(xiāng)村組織由于開支不斷增加，債務(wù)數(shù)額加大，涉及面廣，增長(zhǎng)速度快。據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年對(duì)7省調(diào)查，鄉(xiāng)級(jí)平均負(fù)債約200萬(wàn)，村級(jí)約20萬(wàn)。而1999年個(gè)別省份的典型調(diào)查表明鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債最高已經(jīng)達(dá)到約4000萬(wàn)。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債超過300億。一些地方強(qiáng)迫借貸或強(qiáng)行拉走農(nóng)民生產(chǎn)生活資料來強(qiáng)制農(nóng)民交納各種稅費(fèi)，有現(xiàn)金的單位和個(gè)人借機(jī)發(fā)放高利貸，攤派到村組，最終把鄉(xiāng)村組織負(fù)債轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)債。自80年代中期建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、繼而1994年分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)兩級(jí)權(quán)利膨脹、財(cái)政供養(yǎng)人口增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)必然加重。近年來農(nóng)行已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)家農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比例大幅度下降并長(zhǎng)期徘徊在歷史最低比例上。農(nóng)戶從信用社得到貸款的比重僅為24％（參見主報(bào)告），農(nóng)業(yè)缺乏起碼的資金投入（不包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)），沒有產(chǎn)生剩余的條件，不僅不能維持自身的可持續(xù)發(fā)展，而且已經(jīng)沒有再向基層政府上交稅費(fèi)的能力。于是，由于基層政府財(cái)政出現(xiàn)大面積赤字，近年來農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越主要集中在各種名目的攤派和農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)上?；饡?huì)關(guān)閉還帶來一個(gè)特別值得注意新問題：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民，因自己的錢從合作基金會(huì)取不出來，便用股金證抵繳統(tǒng)籌提留款，形成“資金空轉(zhuǎn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加難以正常運(yùn)行。

　?。ǘ⑶謇碚D的基本做法從各地的實(shí)踐來看，清理整頓工作基本上分為清產(chǎn)核資、分類處理、清收欠款和存款兌付幾個(gè)階段進(jìn)行。清產(chǎn)核資、分類處理階段。由地方政府組成工作小組對(duì)所轄區(qū)基金會(huì)進(jìn)行資產(chǎn)債務(wù)核算。對(duì)資產(chǎn)本身大于負(fù)債或本身資不抵債，但經(jīng)過財(cái)政注資后資產(chǎn)大于負(fù)債的農(nóng)村合作基金會(huì)，并入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社；對(duì)于資不抵債，地方財(cái)政無力注入資金的農(nóng)村合作基金會(huì)，予以清盤關(guān)閉，由當(dāng)?shù)卣幚韨鶛?quán)債務(wù)。清收欠款階段。運(yùn)用法律手段加大對(duì)呆滯賬的收欠力度；用行政與紀(jì)律的手段加大對(duì)黨員、干部貸款和擔(dān)保貸款的清收力度；明確基金會(huì)是清收貸款的第一責(zé)任人，加大對(duì)股東貸款的清收力度。存款兌付階段。存款兌付是基金會(huì)清理工作的最后一個(gè)要害點(diǎn)。各地的做法一般是，由地方政府籌措現(xiàn)金首期兌付基金會(huì)的農(nóng)戶存款，對(duì)于因現(xiàn)實(shí)條件制約而不能馬上兌付的農(nóng)戶存款，政府承諾在幾年內(nèi)逐步解決。

　?。ㄈ?、清理整頓的成效和問題盡管存在巨大困難和矛盾，但依靠政治壓力和以行政手段控制的優(yōu)勢(shì)，全國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)的清理整頓工作基本上完成了上級(jí)的任務(wù)。這至少證明在中國(guó)特殊體制下，只要不觸動(dòng)部門壟斷利益，這種自上而下的動(dòng)員機(jī)制仍然有效。但是，由于上級(jí)以行政命令關(guān)閉本來是地方政府控制的基金會(huì)，必然造成政府信用喪失，因此帶來的資產(chǎn)損失相對(duì)更為嚴(yán)重（參見案例）。曾經(jīng)承擔(dān)中央和國(guó)務(wù)院該項(xiàng)政策性試驗(yàn)任務(wù)的河北省玉田縣，通過清產(chǎn)核資和資產(chǎn)確認(rèn)，全縣22個(gè)基金會(huì)共認(rèn)定總資產(chǎn)39347萬(wàn)元，總負(fù)債65302萬(wàn)元（未含清盤關(guān)閉基金會(huì)兌付期間利息），資債相抵虧款總額25955萬(wàn)元。清理結(jié)果有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金會(huì)并入農(nóng)村信用社，總資產(chǎn)20646萬(wàn)元，總負(fù)債30399萬(wàn)元，虧款總額9693萬(wàn)元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌注入資金6713萬(wàn)元，縣政府注入資金2980萬(wàn)元。其余13個(gè)資不抵債，地方財(cái)政無力注入資金的農(nóng)村合作基金會(huì)，予以清盤關(guān)閉，由當(dāng)?shù)卣幚韨鶛?quán)債務(wù)。這13個(gè)基金會(huì)的資產(chǎn) 18701萬(wàn)元，總負(fù)債28358萬(wàn)元（含利息）。對(duì)在基金會(huì)存款的農(nóng)戶采取了到期逐步兌付，三年還清存款本息的方法。在農(nóng)村合作基金會(huì)的清理過程中，地方政府注入了大量資金。如溫州市191家農(nóng)村合作基金會(huì)，148家歸并農(nóng)村信用社，43家實(shí)施強(qiáng)制清盤關(guān)閉或自行清盤關(guān)閉。溫州有關(guān)縣（市、區(qū)）政府注入資金2.662億元，存入承諾擔(dān)保金約1.6億元，共計(jì)4.26億元，其中向省財(cái)政專項(xiàng)貸款3.29億元。

　　農(nóng)村合作基金會(huì)清理整頓第一階段工作基本完成，但還遺留了一些問題。首先，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向銀行申請(qǐng)貸款兌付基金會(huì)債務(wù)，實(shí)質(zhì)上把債務(wù)轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并承擔(dān)貸款利息，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成的壓力較大。特別是在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身已經(jīng)是“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”的情況下，難以繼續(xù)按照承諾按時(shí)兌現(xiàn)股金，于是不得不通過增加攤派提留，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)。有些地方已經(jīng)出現(xiàn)解放前的稅收“預(yù)征”現(xiàn)象。其次，追回合作基金會(huì)尚未收回的拖欠借款，應(yīng)當(dāng)是兌現(xiàn)未來償還計(jì)劃的主要資金來源。但是由于第一階段的清收工作采用了各種手段，有希望追回的借款大部分已經(jīng)收回，剩下的都是難以追收，或者已無法收回的死賬。因此，在縣鄉(xiāng)村政府組織已經(jīng)債臺(tái)高筑的條件下如何收回欠款，已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)后續(xù)黨政領(lǐng)導(dǎo)如何維持地方信用的、長(zhǎng)期化的政治問題。

第三節(jié) 對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的再認(rèn)識(shí)

　　對(duì)于研究農(nóng)村合作基金會(huì)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制來說，對(duì)其性質(zhì)及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的分析和研究具有基礎(chǔ)性的意義，因?yàn)檎切再|(zhì)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制約和規(guī)定著管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　一、對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)性質(zhì)的一般認(rèn)識(shí)

　　如果僅根據(jù)以往的政策研究文獻(xiàn)和政府文件做分析，我們對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展歷程的敘述中可以得出這樣的認(rèn)識(shí)：農(nóng)村合作基金會(huì)是人民公社體制解體后，農(nóng)村基層重建和完善農(nóng)業(yè)積累制度的一種組織基礎(chǔ)，它是社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各成員在資金上互通有無、有償使用、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、民主管理、自愿互利、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織。

　　以往的數(shù)據(jù)也足夠支持這種判斷。從全國(guó)情況看，自1990—1996年，全國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)累計(jì)投放于種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)的資金已達(dá)到1515億元。1996年投放于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金占當(dāng)年投入總額的比重已達(dá)43.3%。在一些地區(qū)，農(nóng)村合作基金會(huì)不僅為農(nóng)戶提供資金服務(wù)，還幫助農(nóng)戶選擇項(xiàng)目，收集和提供信息，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。

　　按照上級(jí)主管部門的要求，農(nóng)村合作基金會(huì)投入資金向農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織傾斜。自1990—1996年，全國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)累計(jì)投入于農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等其它為農(nóng)戶生產(chǎn)、生活服務(wù)方面的資金達(dá)到730億元。1996年投入的資金占當(dāng)年投入總額的比重為 19.9%。

　　上述兩個(gè)方面的支農(nóng)資金合計(jì)占63.2%，大大高于農(nóng)行和信用社的比重。由此，可以認(rèn)為農(nóng)村合作基金會(huì)具有如下特點(diǎn)：

　　第一，在不改變資金所有權(quán)的前提下，既堅(jiān)持社區(qū)合作性和服務(wù)性原則，又堅(jiān)持民主原則；

　　第二，既兼容了股份經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)的共性，又有管理和融通資金相結(jié)合的特點(diǎn)；

　　第三， 以盈利為目的，堅(jiān)持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，又實(shí)行有償服務(wù)， 公正地維護(hù)了資金所有者的利益。

　　但是，通過近年來各地在清理整頓期間獲得的資料進(jìn)一步分析，得出的認(rèn)識(shí)則可能有很大差別。

　　二、農(nóng)村合作基金會(huì)的實(shí)際所有權(quán)以及鄉(xiāng)村兩級(jí)的區(qū)別

　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)基金會(huì)的不同性質(zhì)及與符合自治法的適用政策

　　集體資金本來是合作基金會(huì)的最初的基本資金來源，進(jìn)入合作基金會(huì)的集體資金也應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的共同財(cái)產(chǎn)。因此，合作基金會(huì)本應(yīng)屬于集體所有性質(zhì)的內(nèi)部金融組織。

　　但是，客觀上大多數(shù)地方在推行大包干以后沒有再深化農(nóng)村改革，沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰的“社區(qū)股份合作制”改制。因此，農(nóng)民作為集體成員，對(duì)集體資金事實(shí)上喪失了控制權(quán)。尤其是在推行“村有鄉(xiāng)管”的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過下屬“經(jīng)管站”直接將集體資金劃入合作基金會(huì)，以基金會(huì)的名義開展信用活動(dòng)。這一切甚至完全不必征得村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織同意?？梢?，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上建立的合作基金會(huì)，并非是農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織參與制度創(chuàng)新的結(jié)果。

　　但是，如果說大多數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組建的農(nóng)村合作基金會(huì)是屬于地方政府所有的農(nóng)村金融組織。而大多數(shù)沒有實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”村級(jí)的合作基金會(huì)則可以認(rèn)為仍然是屬于 “集體所有”的。如果中國(guó)已經(jīng)進(jìn)步為法制國(guó)家，如果可以援引1988年全國(guó)人民代表大會(huì)確立的村民自治原則、以及后來不斷得到完善的村民委員會(huì)組織法為法律依據(jù)，那么，建立在村級(jí)的基金會(huì)符合自治法確立的自我積累、自主發(fā)展原則。與之相應(yīng)的合理的政策，則應(yīng)該是在落實(shí)法律規(guī)定的財(cái)務(wù)公開原則的前提下進(jìn)行規(guī)范改制，而不是關(guān)閉。

　　（二）集體資金具有“準(zhǔn)資本金”的性質(zhì)與集體積累的增加

　　就性質(zhì)而言，集體資金的存在是“合作”基金會(huì)得以成立的一個(gè)最普遍的前提條件，但從事實(shí)上看卻并非絕對(duì)條件。

　　因?yàn)?，人民公社解體時(shí)的產(chǎn)權(quán)改革發(fā)生在大隊(duì)以下，公社一級(jí)占有的集體資產(chǎn)已經(jīng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門實(shí)際控制。所以，在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)并沒有“集體”資金。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)合作基金會(huì)一開始就靠吸收股金或者借貸資金進(jìn)行運(yùn)作。

　　在那些有集體資金的地方，雖然集體股金是可以抽走的，但一般情況下，要維持合作基金會(huì)的運(yùn)作和穩(wěn)定發(fā)展，就必須使集體資金盡可能穩(wěn)定并有所增長(zhǎng)，否則，這種沒有中央銀行支持的合作金融組織就不可能有任何信用基礎(chǔ)可言。實(shí)踐也證實(shí)，絕大多數(shù)合作基金會(huì)在發(fā)展過程中，集體股金都是相當(dāng)穩(wěn)定，不僅沒有減少，反而不斷有所增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)表明，自1990—1996年，全國(guó)通過農(nóng)村合作基金會(huì)收回被占欠的村組集體資金共計(jì)60.5億元。

　　考慮到上述事實(shí)，集體股金應(yīng)該作為一種“準(zhǔn)資本金”來看待。從合作基金會(huì)最初被定性為一種主要為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的資金互助組織，其主要目的是管好用活集體資金，增加集體積累來看，也表明集體資金具有“準(zhǔn)資本金”的性質(zhì)，因?yàn)檫@一規(guī)定表明農(nóng)村合作基金會(huì)就是要以集體最初投入的資金為一種要素來增加集體的積累，確保集體資金在融通過程中不斷增值。

　　因此，如果再考慮到集體資金只是一個(gè)可以抽走的“準(zhǔn)資本金”這一事實(shí)，我們只能認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì)的實(shí)際所有者是地方政府，而不是集體。村級(jí)集體組織以股東身份應(yīng)該獲得的所有者地位也是“缺位”的。

　?。ㄈ┑胤浇鹑诘闹贫葎?chuàng)新與適用政策

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)（有些地方發(fā)展到縣級(jí)）政府通過上收集體資金的實(shí)際控制權(quán)和掌握的地方資源開發(fā)權(quán)，實(shí)際做到的是以組建農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、與中央政府的金融壟斷控制相抗衡。相對(duì)于90年代以加強(qiáng)壟斷為主導(dǎo)的制度安排，這未嘗不是一種“制度創(chuàng)新”。

　　這種地方政府的所謂金融 “創(chuàng)新”的積極作用，在于客觀上緩解了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)受資金短缺制約的矛盾，支持了能夠向地方政府上交利潤(rùn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。自1990—1996年，全國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)累計(jì)投入于鄉(xiāng)村企業(yè)的資金達(dá)到1579億元。1996年投入于鄉(xiāng)村企業(yè)的資金占當(dāng)年投入總額的比重為36.8%。應(yīng)該看到，1996年以前由地方政府主導(dǎo)的縣以下經(jīng)濟(jì)的活躍與地方金融的發(fā)展有直接相關(guān)。

　　但是，由于資金受政府支配，因此基金投放中農(nóng)業(yè)貸款比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重上升。據(jù)四川省1999年的統(tǒng)計(jì)資料表明，全省合作基金會(huì)資金投放總額額214.6億元，其中，農(nóng)業(yè)借款78.8億元，占36.7%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)借款 135.9億元，占63.3％。而且，資金投放非農(nóng)化比重與不良資產(chǎn)比重幾乎相同：逾期、呆滯和呆帳資金總數(shù)為108.4億元，其中農(nóng)戶（一般以農(nóng)業(yè)為主）34.8億元，占32.1%，企業(yè)和其他貸款（一般以非農(nóng)業(yè)為主）達(dá)73.6億元，比重為67.9%（四川省農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)管理總站，1999）。

　　數(shù)據(jù)和調(diào)查情況糾正了我們過去的認(rèn)識(shí)，盡管中央政府和過去相應(yīng)的政策研究都一再明確界定農(nóng)村合作基金會(huì)不是一種金融組織，而只是一種農(nóng)村內(nèi)部的資金互助組織，具有合作經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，但實(shí)際上在沒有推進(jìn)農(nóng)村基層的綜合改革的條件下，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)并不具有生成這種合作性質(zhì)的可能。

　　如果我們明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的基金會(huì)是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和滿足政府開支而建立的，那么地方政府對(duì)基金會(huì)的行政干預(yù)，也并不明顯區(qū)別于中央政府對(duì)國(guó)家壟斷金融的干預(yù)。問題無論多么嚴(yán)重，其無可奈何的尷尬僅在于地方無法為不負(fù)責(zé)任的干預(yù)結(jié)果發(fā)債彌補(bǔ)。

　　地方政府對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)不合理的行政干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，組建時(shí)的強(qiáng)制性。有的基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，基金會(huì)一般工作人員也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金、人員、管理等方面條件都不具備的情況下強(qiáng)行組建，有的借助行政力量強(qiáng)行把村組的積累從信用社取出放入基金會(huì)形成股金。地方政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）“條塊結(jié)合”的管理體制在很大程度上保證其對(duì)合作基金會(huì)運(yùn)行過程的控制，行政干預(yù)幾乎不可避免。

　　第二，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)大多數(shù)情況下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說了算。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不能按時(shí)定額完成年初下達(dá)的“三提五統(tǒng)”征收任務(wù)或財(cái)政推銷國(guó)庫(kù)券任務(wù)時(shí)，由基金會(huì)先墊款項(xiàng)然后征收歸位。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為追求政績(jī)，以行政手段強(qiáng)行要求合作基金會(huì)為修路、辦學(xué)、建醫(yī)院等公益性事業(yè)借款，或強(qiáng)行讓基金會(huì)為一些單位貸款擔(dān)保，甚至直接劃撥以彌補(bǔ)財(cái)政資金短缺，這部分資金基本不能償還。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把合作基金會(huì)當(dāng)作自己的“小金庫(kù)”，強(qiáng)行擠塞各種開支，強(qiáng)迫合作基金會(huì)為其報(bào)銷名目繁多的各種費(fèi)用。還有部分黨政領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私，強(qiáng)令合作基金會(huì)為其親朋好友貸款，或者直接從中謀取權(quán)利，這部分貸款還款率極低，最后大都成為呆滯資金。以四川省為例，1992年以后，全省合作基金會(huì)借款總額為214.6億元，其中，逾期借款78.2億元，呆滯借款23.6意愿，呆帳借款6.6億元，三者相加為108.4億元，所占比重達(dá)到50.5%（四川省農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)管理總站，1999）。從各地反映的情況看，由于行政干預(yù)導(dǎo)致普遍的違規(guī)操作，是合作基金會(huì)逾期、呆滯和呆帳資金大量產(chǎn)生的主要原因。

　　第一， 在農(nóng)村合作基金會(huì)與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站的關(guān)系上，有些地方的農(nóng)經(jīng)站把基金會(huì)當(dāng)作自己的一個(gè)實(shí)體，把二者的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、財(cái)產(chǎn)、積累混在一起，使基金會(huì)喪失其獨(dú)立性。

　　對(duì)此，如果中央采取有利于貫徹緊縮方針的政策，對(duì)這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府金融的政策當(dāng)然是關(guān)閉；但如果中央希望通過發(fā)展縣以下地方經(jīng)濟(jì)來“擴(kuò)大內(nèi)需”，適用政策則應(yīng)該是按照發(fā)展地方金融的要求規(guī)范改制。這也可以作為大多數(shù)地方政府愿意把自己控制的基金會(huì)納入信用社的解釋。

　　三、農(nóng)村合作基金會(huì)的三種類型

　　由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異，全國(guó)形成了多種類型的農(nóng)村合作基金會(huì)。本文按其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不同范圍將農(nóng)村合作基金會(huì)分為三種類型。

　?。ㄒ唬┥鐓^(qū)性農(nóng)村合作基金會(huì)

　　這種類型一般有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和村辦兩個(gè)層次，上文在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基金會(huì)做的分析中已經(jīng)認(rèn)為，只有村級(jí)的基金會(huì)屬社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的專業(yè)性信用合作組織。

　　村級(jí)社區(qū)性合作基金會(huì)的主要特征是：產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)在國(guó)民收入中占較大比重的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，組建于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)；通過“清財(cái)收欠，以欠轉(zhuǎn)貸，戶有村管，村有鄉(xiāng)管”的農(nóng)村基層清財(cái)工作形成組織基礎(chǔ)；以集體積累、農(nóng)戶散閑資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金為主要來源，以農(nóng)戶和集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為資金主要投向，堅(jiān)持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，以為社區(qū)內(nèi)農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)主體的小規(guī)模生產(chǎn)提供小額、短期、低息貸款為其業(yè)務(wù)重點(diǎn)，一般沒有超社區(qū)性業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)的社區(qū)合作性。在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，以平度市較為典型（參見以下案例）。

　　山東省平度市是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)人口在全市經(jīng)濟(jì)和總?cè)丝谥姓冀^對(duì)比例。其社區(qū)性農(nóng)村合作基金組織從建立開始就以理順農(nóng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系、重構(gòu)村、戶兩級(jí)新的農(nóng)業(yè)積累機(jī)制為目標(biāo)，入會(huì)資金包括集體和農(nóng)戶兩個(gè)層次，而且盡可能地避免外地拆借資金的進(jìn)入。從1988年開始到完成組建工作的1992年底，全市累計(jì)入會(huì)資金26355萬(wàn)元，其中集體11231萬(wàn)元，農(nóng)戶家庭6610萬(wàn)元，代管資金8514萬(wàn)元。在資金的投放中，堅(jiān)持資金所有權(quán)不變的前提下，“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，按照“小額、短期、高效”的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先照顧資金所有者的優(yōu)先使用權(quán)。在其累計(jì)投放24537萬(wàn)元中，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占48％。若再加上投向農(nóng)田基建的5700萬(wàn)元和更新改造農(nóng)業(yè)機(jī)械與發(fā)展農(nóng)電的3000萬(wàn)元，比重達(dá)到 83％，而投向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的才4036萬(wàn)元，占16％。由于保證了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，有效地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在建立基金會(huì)的1988—1992年，全市新增農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力達(dá)131762千瓦，新上農(nóng)電線路2663．9公里，實(shí)現(xiàn)了村村通電；新上和修復(fù)水利設(shè)施2．3萬(wàn)項(xiàng)，土地有效灌溉面積達(dá)166．9 萬(wàn)畝，占耕地面積的64．3％，切實(shí)保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

　　多數(shù)地方和試驗(yàn)區(qū)的社區(qū)性農(nóng)村合作基金會(huì)，一般都把農(nóng)業(yè)作為資金投入重點(diǎn)，實(shí)行優(yōu)先安排和優(yōu)先投入。在那些比較規(guī)范的試驗(yàn)區(qū)，目前已有1/4的村做到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金全部由農(nóng)村合作基金會(huì)解決。

　　在社區(qū)性農(nóng)村合作基金會(huì)的收益分配制度上，比較規(guī)范的也是山東平度試驗(yàn)區(qū)。開始平度是按4∶2∶3∶1的比例分配，即分別為分紅、積累、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)。1993年以來，平度市將股份制引入農(nóng)村合作基金會(huì)，并建立了風(fēng)險(xiǎn)金制度，每年按基礎(chǔ)股金總額的2%提取風(fēng)險(xiǎn)金。若年內(nèi)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，首先用風(fēng)險(xiǎn)金抵補(bǔ)，不足部分用發(fā)展基金抵補(bǔ)，還不足的要相應(yīng)地減少股東的基礎(chǔ)股股本。這種風(fēng)險(xiǎn)金制度和收益分配制度相結(jié)合，既保證了基金會(huì)自身的發(fā)展，增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)能力，又維護(hù)了資金所有者的利益，增強(qiáng)了凝聚力。

　　由于村級(jí)社區(qū)性合作基金會(huì)的特殊作用，盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)關(guān)閉，各地仍然有繼續(xù)維持的，甚至還有新近發(fā)展起來的（參見案例）。

湄潭縣金花村農(nóng)民互助儲(chǔ)金會(huì)個(gè)案調(diào)查

　　時(shí)間：2000/4/20

　　地點(diǎn)：湄潭縣湄江鎮(zhèn)聯(lián)合管理區(qū)

　　被訪者：潘書記，楊會(huì)計(jì)。

　　一、背景情況

　　湄潭縣位于貴州東北部，屬于比較典型的丘陵山區(qū)。當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件相對(duì)寬松，貴州省人均耕地面積僅為約0.7畝，而湄潭人均按照“習(xí)慣畝”約1.2畝（按照新口徑則約為1.5畝）。1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)湄潭作為第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，在土地制度建設(shè)上進(jìn)行“增人不增地，減人不減地”的政策試驗(yàn)。后來在1995年又進(jìn)行了“農(nóng)村稅費(fèi)征管辦法改革試驗(yàn)”，農(nóng)民只需要平均每畝耕地交納約50公斤糧食即可抵頂全部稅費(fèi)，因此農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也一直比較輕。

　　該縣湄江鎮(zhèn)金花村西距縣城6公里，1999年農(nóng)民人均純收入2700元，人均糧食1120斤。經(jīng)濟(jì)水平在該縣屬中等。全村有6個(gè)村民小組、273戶、1145人，耕地面積1461畝，另外還有200畝茶園，其中約100畝為村集體所有，雖然沒有村辦企業(yè)，每年集體還是可以有約6－8千元的茶園收入。

　　二、農(nóng)民互助儲(chǔ)金會(huì)

　　金花村早在1983年實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)以來就沒有再調(diào)整過土地，全村只有852人為分地人口，18年來增加的近300口人沒有耕地，也不承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)。無地人口的增加促使勞動(dòng)力外出打工維持生活，現(xiàn)金收入支出都相對(duì)增加。近年來農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最大的不同，就是必需要有資金支持。但是山區(qū)農(nóng)民離設(shè)在鎮(zhèn)上的信用社有十幾里路遠(yuǎn)，據(jù)農(nóng)民反映，即使能夠滿足信用社貸款條件，也得來回跑幾趟。他們所需要的額度小、投向復(fù)雜的信用服務(wù)，客觀上很難從國(guó)家金融部門得到滿足。于是，村集體把近年來茶園收入形成的3 萬(wàn)元積累作為集體股金，另外吸收本村200多戶農(nóng)民入股，于1998年4月經(jīng)民政部門批準(zhǔn)建立了扶貧性質(zhì)的“農(nóng)民互助儲(chǔ)金會(huì)”。

　　農(nóng)民互助儲(chǔ)金會(huì)實(shí)行入股自愿、退股自由。當(dāng)時(shí)為了動(dòng)員農(nóng)戶參與，黨支部書記帶頭入股，他的入股資金在全村最高，為1500元；楊會(huì)計(jì)其次，為1000元；最少的農(nóng)戶入股資金只有20元，總共吸收集體和農(nóng)戶股金13萬(wàn)元。1999年6月第一年結(jié)算時(shí)除了股金按5％分紅外，還有了2000元的節(jié)余，村集體將其中 12％用于援助生活困難的農(nóng)戶。

　　農(nóng)民互助儲(chǔ)金會(huì)只對(duì)本村農(nóng)戶借款，成立至今1年半約發(fā)生了500次農(nóng)戶借款，借款余額10萬(wàn)元。借出利率初期為月息1分，后來降低為7厘。大多數(shù)是購(gòu)買種子、化肥，一般借款不過幾十元、上百元，大多數(shù)為期限3個(gè)月或6個(gè)月的短期生產(chǎn)性借款，往往春耕時(shí)借，夏收時(shí)還。也有少數(shù)是外出打工借路費(fèi)、孩子上學(xué)借學(xué)費(fèi)。最多的一筆1200元是農(nóng)戶買牛借款。

　　儲(chǔ)金會(huì)運(yùn)行基本正常，至今沒有呆壞賬。調(diào)查時(shí)正值春荒，逾期借款約2萬(wàn)元，村干部對(duì)此并不擔(dān)心，因?yàn)槿ツ暌策@樣，如果年景正常，一般到6月夏收后就大部分能還上。他們的手續(xù)比較嚴(yán)格，農(nóng)戶借款需要“雙重?fù)?dān)?！?，既有實(shí)物，又有其他農(nóng)戶擔(dān)保，個(gè)別貧苦農(nóng)民有生產(chǎn)能力卻實(shí)在沒有擔(dān)保條件的，就需要由村干部出面擔(dān)保。

　　三、處理情況

　　根據(jù)有關(guān)文件，該農(nóng)民互助儲(chǔ)金會(huì)也在整頓、關(guān)閉之列。當(dāng)?shù)匦庞蒙缫呀?jīng)兩次要求該村停業(yè)退股?，F(xiàn)已退回農(nóng)民股金18000元。村干部認(rèn)為，既然政府不允許搞儲(chǔ)金會(huì)，集體資金留著也不好管理，準(zhǔn)備逐步退股關(guān)閉后，把集體資金用于村里的公共設(shè)施建設(shè)。

　　我們?cè)谡{(diào)查中和各地干部群眾都有所交流，在討論農(nóng)村社區(qū)合作基金會(huì)和其他自發(fā)形成的內(nèi)部?jī)?chǔ)金會(huì)的特點(diǎn)和處理辦法時(shí)，人們普遍認(rèn)為：

　　1、 性質(zhì)上屬于集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理

　　從社區(qū)性基金會(huì)或儲(chǔ)金會(huì)的資金構(gòu)成看，由于大多數(shù)是以集體資產(chǎn)中的貨幣資產(chǎn)為底墊資金，吸收本村大部分集體成員以農(nóng)戶為單位入股，因此性質(zhì)上屬于集體對(duì)自有貨幣資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。借出資金主要用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，符合集體資產(chǎn)有償使用、保值增值的原則。而且，其資金來源和投向全部是在農(nóng)村社區(qū)范圍之內(nèi)，社區(qū)性明顯。按照憲法、農(nóng)業(yè)法和村民自治的有關(guān)法律，符合自我積累、自主發(fā)展和自我管理的村民自治“三自原則”。

　　2、按照集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部資金經(jīng)營(yíng)管理辦法進(jìn)行整頓

　　為了貫徹中央關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的精神，緩解國(guó)家金融部門難以面對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的困難，抑制民間高利貸，在對(duì)這種社區(qū)性金融組織及其內(nèi)部的集體資產(chǎn)進(jìn)一步清理整頓中，可以按照“社區(qū)股份合作制”的成功經(jīng)驗(yàn)，把集體資金和其他固定資產(chǎn)全部折股量化到戶，再由社員股東自愿入股，組建集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，以保證集體資產(chǎn)中的流動(dòng)資產(chǎn)內(nèi)部周轉(zhuǎn)，有償使用。

　　（二）專業(yè)性農(nóng)村合作基金會(huì)

　　這種類型的農(nóng)村合作基金會(huì)組織主要依托于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織或?qū)I(yè)性協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)，是由本組織內(nèi)部成員或本行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)主體自愿集資建立起來的。

　　其主要功能是：在本專業(yè)組織或本行業(yè)內(nèi)部開展合作性融資服務(wù)活動(dòng)。這種類型的農(nóng)村合作基金會(huì)組織有些與社區(qū)重合，有些是跨社區(qū)的，但大都局限于專業(yè)協(xié)會(huì)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。如河北黃驊市、廣東汕尾市的漁民合作基金會(huì)，福建省三明市的林業(yè)合作基金會(huì)，黑龍江省尚志市的蜂業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、砂石業(yè)等行業(yè)合作基金會(huì)。

　　最值得注意的積極作用是它有效地抑制了民間的高利貸活動(dòng)。農(nóng)村改革以后，民間借貸廣泛存在成為必然。但是，由于缺乏有效的約束手段，民間借貸大多以高利貸形式出現(xiàn)，希望發(fā)展商品生產(chǎn)的借貸農(nóng)戶輕則債臺(tái)高筑，重則傾家蕩產(chǎn)。農(nóng)村專業(yè)合作基金會(huì)在正規(guī)政府金融體系之外，為農(nóng)戶開辟了又一個(gè)融資渠道。與農(nóng)村信用社相比，其具有手續(xù)簡(jiǎn)便、靈活性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)；與民間借貸比較，又有規(guī)范性強(qiáng)、融資成本低的優(yōu)點(diǎn)。因此從根本上改變了農(nóng)村內(nèi)部基本不存在金融競(jìng)爭(zhēng)的狀況。如果從農(nóng)民的角度來評(píng)價(jià)，這種競(jìng)爭(zhēng)有利于降低農(nóng)村資金市場(chǎng)的實(shí)際價(jià)格水平。實(shí)際上，在農(nóng)村合作基金會(huì)辦得比較好的地方，民間高利貸活動(dòng)在一定程度都得到了抑制。據(jù)一些試驗(yàn)區(qū)調(diào)查，農(nóng)村合作基金會(huì)開展融資服務(wù)后，純私人之間的借貸關(guān)系和借貸行為逐步減少，民間的借貸利率下降了30%— 50%（參見案例）。

　　廣西玉林試驗(yàn)區(qū)玉林鎮(zhèn)的民間借貸過去有10多戶，放款利率畸高，一些工商個(gè)體戶因而陷入困境。農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展，有效地抑制了民間高利貸活動(dòng)，幫助了100多個(gè)困難戶解決了資金困難。

　　農(nóng)村專業(yè)合作基金會(huì)強(qiáng)調(diào)維護(hù)資金所有者的利益，在其收益分配中，一般都照顧資金所有者的獲利要求，將其收益的40%—70%用于分配；在自身的積累和發(fā)展上，則僅僅提取20%—40%；其余的用于福利、獎(jiǎng)勵(lì)基金和工作人員的工資或其它開支。

　　從分配關(guān)系看，專業(yè)合作基金會(huì)的合作性質(zhì)本來就不明確。尤其在近年來開展的整頓、關(guān)閉基金會(huì)的工作中，由于政策環(huán)境變化，此類過去還多少具有合作特征的基金會(huì)，大多數(shù)已經(jīng)從專業(yè)合作性質(zhì)退化為私人性質(zhì)的民間借貸。

　?。ㄈ┢髽I(yè)性農(nóng)村股份合作基金會(huì)（金融服務(wù)社）

　　這種類型的農(nóng)村合作基金會(huì)組織主要是社區(qū)內(nèi)或一定地域內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織和各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體在自愿參股基礎(chǔ)上進(jìn)行資金互助合作，其自身大都是企業(yè)性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

　　其主要功能是為股份合作企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)服務(wù)，在資金上互相拆借，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中協(xié)調(diào)配合、發(fā)展聯(lián)合服務(wù)，支持企業(yè)技術(shù)改造。這種類型的合作基金會(huì)存在的前提，是所在地區(qū)已經(jīng)有較發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)和較為雄厚的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以此為依托，各種經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)實(shí)體在資金上自愿按股共有，互助合作，“取于諸，用于諸”（參見案例）。

　　試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)以溫州的股份合作基金會(huì)、阜陽(yáng)的金融服務(wù)社較為典型。其中，溫州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個(gè)體、私營(yíng)較為發(fā)達(dá)，集體經(jīng)濟(jì)組織也有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。自1992年下半年開始試驗(yàn)到今年5月份已注冊(cè)了52家股份制合作基金會(huì)，注冊(cè)資金達(dá)到 5435．6萬(wàn)元，其中58％的是集體資金，在已開業(yè)的45家中，調(diào)入、調(diào)出資金余額已分別達(dá)到16732萬(wàn)元和18659萬(wàn)元。這不僅滿足了城鎮(zhèn)集體和農(nóng)村企業(yè)對(duì)資金的需求，而且抑制了民間高利貸的發(fā)展。據(jù)溫州市鹿城區(qū)15個(gè)街道所屬企業(yè)的調(diào)查，1993年共需技改資金8000萬(wàn)元，銀行和信用社還不足其1／4。這45家已開業(yè)的基金會(huì)，到5月末已為各類服務(wù)對(duì)象調(diào)劑資金計(jì)達(dá)3億多元。

　　問題在于：90年代以來國(guó)內(nèi)資金市場(chǎng)利率過高，周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)明顯，每遇緊縮和蕭條，此類既沒有上級(jí)單位又沒有風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的基金會(huì)，所服務(wù)的中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生中必然首當(dāng)其沖受到打擊。為了應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)太大的問題，尤其在宏觀政策環(huán)境不利的情況下，此類民間金融組織趨向于官商勾結(jié)、或與非法勢(shì)力結(jié)合，易于發(fā)展成為畸形的民間高利貸。

　　農(nóng)村合作基金會(huì)的興衰，反映了一個(gè)無法回避的事實(shí)：無論中央政府還是地方政府，所建立的農(nóng)村金融體系都存在著重大制度缺陷。

　　經(jīng)過大約15年的實(shí)踐檢驗(yàn)，已經(jīng)產(chǎn)生的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)似乎更應(yīng)該被人們接受：事實(shí)上，只有村級(jí)以下的社區(qū)性合作金融仍然具有生命力，盡管這種“土辦法”與建設(shè)現(xiàn)代金融體系的方向似乎并不一致。

　　（本文結(jié)合實(shí)地調(diào)查，參考并摘引了農(nóng)業(yè)部、試驗(yàn)區(qū)、四川省、香港中文大學(xué)等單位的多種文字和數(shù)據(jù)資料。資料整理段辰菊，修改定稿：溫鐵軍 ）