中國(guó)土地制度向何處去

賀雪峰

http://chinaleftreview.org/?p=272

賀雪峰，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，出版《新鄉(xiāng)土中國(guó)》、《鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)》、《鄉(xiāng)村研究的國(guó)情意識(shí)》、《鄉(xiāng)村的前途》、《什么農(nóng)村，什么問(wèn)題》、《村治模式：若干案例研究》等著作。長(zhǎng)期從事農(nóng)村調(diào)查和鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)。本文為賀雪峰新著《中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》一書導(dǎo)論部分的主要內(nèi)容。該書將于2010年上半年正式出版。

為什么我國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題那么難解決？三農(nóng)的問(wèn)題那么復(fù)雜？政策每年都在出，而且都是一號(hào)文件，是最重要的政策，但是見(jiàn)效甚微。原因就是沒(méi)有抓住根本，是在外圍兜圈子。核心問(wèn)題是農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán) 。¹

土地私有化只會(huì)使現(xiàn)在相對(duì)貧窮的農(nóng)民變得更富，君不見(jiàn)，臺(tái)灣的很多農(nóng)民比城里人富，就是因?yàn)樗麄冇写髩K土地完全的所有權(quán) 。²

令人不解的是，因照搬“私有化+市場(chǎng)化”教條而失敗的經(jīng)驗(yàn)比比皆是，而理論界的不少學(xué)者卻依然對(duì)其深信不疑 。³

假定土地私有化就能更好地保障農(nóng)民的權(quán)益與收益，這是對(duì)世界歷史，尤其是近代社會(huì)轉(zhuǎn)型史的驚人無(wú)知 。⁴

中國(guó)農(nóng)村土地制度向哪里去，成為近年來(lái)國(guó)內(nèi)政界、學(xué)界和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。十七屆三中全會(huì)用大量篇幅來(lái)討論中國(guó)農(nóng)村土地制度，在此前后，學(xué)界在土地制度上展開了激烈爭(zhēng)論，中央和地方各級(jí)政府也各有想法。土地是農(nóng)民的命根子，九億農(nóng)民離開土地，農(nóng)民的生活就會(huì)變得困頓；因?yàn)椴豢稍偕筒豢梢苿?dòng)的特點(diǎn)，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，土地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨額的級(jí)差收益，如何分配土地級(jí)差收益，不僅涉及到我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村土地的性質(zhì)、中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情等問(wèn)題，而且涉及到未來(lái)中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇；土地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，離開土地，就不能生產(chǎn)出糧食等農(nóng)產(chǎn)品，而中國(guó)以占世界7%的耕地來(lái)養(yǎng)活22%的人口，耕地資源的有限就不是一個(gè)虛假問(wèn)題；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，他們?cè)谟邢薜母厣?，只能獲得有限的收入，將來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民收入增長(zhǎng)慢于整個(gè)社會(huì)收入增長(zhǎng)的狀況可能難以改變；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，他們最需要的是什么？他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困難在哪里？他們未來(lái)的出路何在？不僅是農(nóng)民，而且城里人越來(lái)越買不起住房，有人說(shuō)住房太貴是因?yàn)橥恋靥F，為什么土地會(huì)那么貴以至于城里人都已買不起住房？等等，所有這些問(wèn)題，都關(guān)涉九億農(nóng)民切身利益，關(guān)涉中國(guó)現(xiàn)代化前途，關(guān)涉到所有中國(guó)人生活的重大問(wèn)題。

也正因?yàn)橥恋仃P(guān)涉各方面利益，土地制度引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，而使土地制度被籠罩上各種糾結(jié)不清的關(guān)系。我們需要對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行討論。撰寫本書的目標(biāo)，就是試圖透過(guò)云遮霧罩的道德情緒，厘清中國(guó)土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，找出當(dāng)前中國(guó)土地問(wèn)題的根本，并因此提出關(guān)于中國(guó)土地制度發(fā)展走向的建設(shè)性意見(jiàn)。

二

本書將分六章來(lái)討論中國(guó)農(nóng)村的土地制度，主要是想回答以下五個(gè)問(wèn)題：一是在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)高度分化的背景下，農(nóng)民和農(nóng)村的所指以及農(nóng)村土地的涵義。我們要對(duì)土地和農(nóng)民進(jìn)行分類。在討論農(nóng)村土地問(wèn)題時(shí)，首先要搞清楚我們討論的是“什么農(nóng)民的什么土地”，不搞清這個(gè)問(wèn)題，就可能用少部分城郊農(nóng)民的土地問(wèn)題來(lái)想象一般農(nóng)村農(nóng)民的土地問(wèn)題。這樣的誤會(huì)不僅發(fā)生在一般民眾身上，也常常發(fā)生在政策官員和專家學(xué)者身上。

二是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民到底要什么。農(nóng)民數(shù)量雖然龐大，他們卻是地地道道的弱勢(shì)群體，他們往往被人“代表”，而不能確切地表達(dá)出自己的所要。農(nóng)民到底要什么？《財(cái)經(jīng)》雜志借小崗村農(nóng)民的話說(shuō)，農(nóng)民不僅要土地的使用權(quán)，而且要土地所有權(quán)，農(nóng)民要求土地私有化⁵ 。農(nóng)民要土地所有權(quán)，可能正如陳志武說(shuō)的，現(xiàn)在農(nóng)村老年人還對(duì)建國(guó)前的土地私有制有記憶，他們因此可能提出對(duì)土地所有權(quán)的要求⁶。不過(guò)，筆者在全國(guó)20多個(gè)省市農(nóng)村調(diào)查，極少聽到農(nóng)民要土地所有權(quán)，倒是筆者的舅舅說(shuō)土地應(yīng)該私有化，而我的舅舅恰恰是一個(gè)喜歡讀書看報(bào)的人，他認(rèn)為土地應(yīng)當(dāng)私有化，來(lái)自他的讀書看報(bào)，而非自己意愿的表達(dá)。一般農(nóng)村用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)地，農(nóng)民要土地所有權(quán)干什么？與其說(shuō)他們要土地所有權(quán)，不如說(shuō)他們要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便，要克服公共品供給困難所導(dǎo)致的生產(chǎn)不便。

三是什么農(nóng)民在要土地的權(quán)利，及他們要什么權(quán)利。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民的分化，不僅表現(xiàn)為城郊和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本上已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民與一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的分化（這個(gè)分化是我們要討論的第一個(gè)問(wèn)題），而且表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的分化。一部分農(nóng)民因?yàn)榭忌洗髮W(xué)，畢業(yè)后在城里有了工作，在外做工頭當(dāng)老板賺了錢，他們就逐步地融入城市，成為城市一員了，他們不再依賴于土地；一部分農(nóng)民已經(jīng)以外出務(wù)工為主要收入來(lái)源，且有多年不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們將土地租給他人耕種；還有一部分農(nóng)民雖然也有二、三產(chǎn)業(yè)的收入，但他們的主要收入來(lái)源是農(nóng)業(yè)，他們靠耕作來(lái)獲得主要收入，也就是我們所講的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。因?yàn)閷?duì)土地的依賴不同及收入來(lái)源的差異，農(nóng)民也已經(jīng)發(fā)生分化，不同的農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利有著相當(dāng)不同的要求。若我們不能搞清楚是什么農(nóng)民在要，我們就可能錯(cuò)置這個(gè)時(shí)代的問(wèn)題。

四是當(dāng)前的土地制度安排，到底是要解決農(nóng)民問(wèn)題，還是要解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，誰(shuí)是更為重要的考慮目標(biāo)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)，就不可能有順利的現(xiàn)代化。但是，當(dāng)前在有九億農(nóng)民的背景下，在特殊的城市化道路安排下，中國(guó)農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程。離開土地收入，農(nóng)民的勞動(dòng)力再生產(chǎn)就可能會(huì)面臨困境。土地不僅是農(nóng)民的最后保障，而且是農(nóng)民獲得基礎(chǔ)生活資料從而體面地完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的重要一環(huán)。

五是關(guān)于土地級(jí)差收益的性質(zhì)及其分配。在當(dāng)前土地級(jí)差收益的分配上，有一種強(qiáng)烈的情緒，就是我們已經(jīng)剝奪了農(nóng)民幾十年，現(xiàn)在不能再剝奪農(nóng)民了，我們必須讓利于農(nóng)民，讓農(nóng)民都成為地主。這種說(shuō)法不僅忽視了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生的巨大分化，而且誤會(huì)了土地級(jí)差收益的性質(zhì)。因?yàn)橥恋丶?jí)差收益分配的讓利于農(nóng)民，可能往往是讓利于少數(shù)強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民，而忽視了中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民的利益。土地級(jí)差收益來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)土地的需要，離開二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抽象地以為農(nóng)地非農(nóng)使用就可以產(chǎn)生級(jí)差收益，是缺乏基本常識(shí)。但正是在離開這個(gè)基本常識(shí)的情況下，中國(guó)地方政府以經(jīng)營(yíng)土地為目標(biāo)，制定出諸多荒唐的政策，中國(guó)學(xué)者也因此提出諸多荒唐的建議。

三

本書將討論以下一些流行的似是而非的觀點(diǎn)，并給出自己的結(jié)論。

1、讓農(nóng)民都成為地主？
2、當(dāng)前關(guān)于土地制度的討論中，彌漫著一種浪漫主義想象，就是以為只要有一個(gè)好的土地制度，農(nóng)民就可以從中獲益，就可以人人成為地主，農(nóng)民因?yàn)橛辛撕玫耐恋刂贫?，就可以富裕起?lái)。以為當(dāng)前農(nóng)村之所以還是窮，農(nóng)民之所以還是苦，就是因?yàn)橹贫炔恍校绕涫峭恋刂贫扔袉?wèn)題。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，分田到戶解決了溫飽問(wèn)題，但因?yàn)榉痔锏綉艉?，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而無(wú)土地的所有權(quán)，而無(wú)法富裕起來(lái)，小崗村人稱之為“一夜邁過(guò)溫飽坎，三十年未過(guò)富裕門”。

表現(xiàn)出這種對(duì)土地制度無(wú)窮想象的集體狂燥癥的典型，是成都近年來(lái)的“土改”?！吨袊?guó)新聞周刊》記者在都江堰市采訪，都江堰市委書記在解釋土地“產(chǎn)權(quán)改革”時(shí)舉例說(shuō)：“確權(quán)辦證，就是要把土地、房屋和林地這些本本發(fā)到村民手里”。“雙流的豌豆尖，賣到了國(guó)外是100元一斤，而我們本地是兩三元一斤，這就是集中經(jīng)營(yíng)的效果。雙流還有羊肚菌，賣到國(guó)外，一畝地一年產(chǎn)值是1.5萬(wàn)美金，這在國(guó)內(nèi)是很難想象的”?！爸灰蠹野淹恋氐臍w屬權(quán)弄清，房子有了產(chǎn)權(quán)就可以用來(lái)?yè)?dān)保貸款，拿錢去搞這些項(xiàng)目”。⁷

并非僅僅都江堰市委書記認(rèn)為只要給了農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就可以致富，整個(gè)成都實(shí)驗(yàn)的基調(diào)皆是如此。同期《中國(guó)新聞周刊》寫道：“確權(quán)以后，鶴鳴村共整理出1200多畝流轉(zhuǎn)耕地。2008年6月，一家名為通達(dá)生態(tài)有限公司的企業(yè)聞?dòng)嵍鴣?lái)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得了其中約1000畝地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，用于種蔬菜、花卉，并且按每畝每年850斤大米約1400元支付租金”。此外，租出土地的農(nóng)民還可以在通達(dá)公司做農(nóng)工，農(nóng)民有租金收入再加做農(nóng)工的工資收入，其所獲要遠(yuǎn)高于以前的收入。

類似以上立論，我們還可以在各個(gè)地方政府推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的講話中，在各個(gè)專家學(xué)者的論述中，在各個(gè)新聞媒體報(bào)道中頻頻見(jiàn)到。比如，周其仁在給成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的建議中提出試辦土地交易所，他樂(lè)觀地估計(jì)：“農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富?！?SUP>8 而僅僅從農(nóng)地使用來(lái)看，這種樂(lè)觀意見(jiàn)也認(rèn)為，建立在土地確權(quán)基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民富裕。這種立論的要點(diǎn)大致有三：一是農(nóng)民土地所有權(quán)或更加明確徹底的產(chǎn)權(quán)十分重要；二是農(nóng)民有了更大的土地產(chǎn)權(quán)，就可以有更多的土地投入及產(chǎn)出，也可以將土地流轉(zhuǎn)出去獲取租金；三是農(nóng)民除了獲取租金以外，還可以安心外出務(wù)工或在流轉(zhuǎn)出去的土地上做農(nóng)工，從而獲取工資。農(nóng)民因?yàn)橛辛送恋刈饨鹗杖?，又有分紅和工資收入，三筆收入加起來(lái)，農(nóng)民就會(huì)富起來(lái)。

這顯然是不可能的。2008年9月，成都市委邀請(qǐng)筆者等人到成都考察其土地流轉(zhuǎn)情況，筆者參觀了三個(gè)村，都是在農(nóng)民土地確權(quán)后，再將土地流轉(zhuǎn)到公司，公司以流入的土地種植蔬菜、瓜果和藥材，農(nóng)民從中獲得租金以外，還可以從土地收益中分紅。參觀三個(gè)村的土地租金都比較高，每畝每年租金約1000元，如此之高的租金，若將租來(lái)的土地用于種大田作物，顯然是不能贏利的，因此只能用于種植高效作物如瓜果蔬菜和藥材，其中兩個(gè)村在07年種西瓜，市場(chǎng)行情不錯(cuò)賺了錢，但到08年西瓜行情不再好，租入土地的公司沒(méi)有賺錢，不僅分紅無(wú)從談起，而且支付租金也成為問(wèn)題。

其實(shí)，只要還有常識(shí)，我們就會(huì)懂得有限的土地是不可能讓農(nóng)民變得富裕，除非土地可以長(zhǎng)出金條。中國(guó)現(xiàn)有耕地18億畝多一點(diǎn)，按9億農(nóng)民計(jì)算，人均不過(guò)2畝，戶均不足10畝。這18億畝土地主要用于種植大田作物如水稻、小麥、玉米等，這些大田作物價(jià)格和產(chǎn)量都比較穩(wěn)定，需求量也比較穩(wěn)定。少數(shù)土地可以用作種植經(jīng)濟(jì)作物，但經(jīng)濟(jì)作物的特點(diǎn)是價(jià)格不穩(wěn)定，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大。無(wú)論如何，在中國(guó)農(nóng)民人口眾多、耕地總量大但人均耕地較少的國(guó)情下面，土地?zé)o論是用于種植大田作物還是經(jīng)濟(jì)作物，其產(chǎn)出都是相對(duì)固定的，農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)中獲取的收益也是相對(duì)固定的。

在不考慮國(guó)際市場(chǎng)的情況下，市場(chǎng)沒(méi)有持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品越多，就越是不值錢，增產(chǎn)不增收是必然的。農(nóng)民種大田作物是無(wú)出路的，而若有較多農(nóng)民拿出較多土地種經(jīng)濟(jì)作物，則經(jīng)濟(jì)作物的價(jià)格也不可能高，農(nóng)民仍然無(wú)錢可賺。也就是說(shuō)，從宏觀上看，9億農(nóng)民耕種18億畝土地，無(wú)論有多么巨大的積極性，農(nóng)民都不可能從農(nóng)業(yè)中獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入，相反，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩的情況下，農(nóng)民因?yàn)樵霎a(chǎn)不增收而可能導(dǎo)致收入下降。農(nóng)民若將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所有權(quán)如何安排其實(shí)是不重要的，重要的是使用權(quán)，且使用權(quán)的重點(diǎn)不在于長(zhǎng)期穩(wěn)定而在于方便生產(chǎn)。

如果將土地用作建設(shè)用地，土地可以產(chǎn)生出巨額的級(jí)差收益，從而可能使農(nóng)民從土地產(chǎn)權(quán)中獲取收益。但這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民從更多土地權(quán)利中獲取收益的狀況，已經(jīng)與農(nóng)民自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性沒(méi)有關(guān)系，而只與他們從土地級(jí)差收益中分享更多收益有關(guān)系，或者說(shuō)，他們這時(shí)不再是生產(chǎn)者，而只是消費(fèi)者，是食利者群體，他們不是因?yàn)樽约旱纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是作為土地的占有者而來(lái)分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。這種不用勞動(dòng)即可以獲取的土地收益，即使對(duì)這些農(nóng)民有利，也并沒(méi)有創(chuàng)造出真正的社會(huì)財(cái)富。城郊農(nóng)村，城市發(fā)展帶來(lái)土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地從而導(dǎo)致土地增值，城郊農(nóng)民因此可以分享土地增值收益，若城郊農(nóng)民因?yàn)橛辛烁蟮耐恋貦?quán)利而成為不用再勞動(dòng)而可以坐享其成的地主，而成為這個(gè)社會(huì)的食利階層，這樣的農(nóng)民也只是且只能是中國(guó)農(nóng)民的少數(shù)。那么，能否將更多農(nóng)地用于建設(shè)從而獲取更多土地級(jí)差收益？答案是不能，一是土地資源有限，二是土地非農(nóng)使用的級(jí)差收益正是來(lái)自對(duì)土地非農(nóng)使用的限制，一旦土地都可以非農(nóng)使用，則土地級(jí)差收益就會(huì)大大地減少。

在多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民仍將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，他們對(duì)土地所有權(quán)的要求沒(méi)有實(shí)際意義。

3、農(nóng)民不僅要土地的使用權(quán)，而且要有土地的所有權(quán)？
4、很多論者都會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為，農(nóng)民需要更大土地權(quán)利，現(xiàn)在僅僅給農(nóng)民以土地使用權(quán)是不夠的，農(nóng)民還要求有土地的所有權(quán)。

這種說(shuō)法似是而非。若你問(wèn)農(nóng)民是否要更大的權(quán)利，農(nóng)民當(dāng)然會(huì)說(shuō)“要”，任何人都會(huì)這樣回答。問(wèn)題是，農(nóng)民個(gè)人更大的土地權(quán)利，并非只是他一個(gè)人獨(dú)自擴(kuò)大了土地權(quán)利，而是所有農(nóng)民都擴(kuò)大了自己的土地權(quán)利，所有農(nóng)民土地權(quán)利的擴(kuò)大，就使之前的集體土地所有權(quán)變小，之前集體可以做得成的事情，從此不再可以做成。

全國(guó)95%的農(nóng)地都是要用作種植的，用作種植的農(nóng)地，關(guān)鍵是使用權(quán)。當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且給農(nóng)民以種植補(bǔ)貼，農(nóng)民種地有自主權(quán)，可以種糧食，也可以種經(jīng)濟(jì)作物，他們有決定自己種什么的自由，并從市場(chǎng)上獲取相應(yīng)的種植收益。農(nóng)民種什么的自由是土地使用權(quán)決定的，農(nóng)民并非非得有了土地的所有權(quán)才能面向市場(chǎng)決定種什么和怎樣種。或者說(shuō)，只要是用于農(nóng)作，更大的農(nóng)地權(quán)利對(duì)于農(nóng)民其實(shí)并無(wú)意義。

用于農(nóng)作的農(nóng)地有個(gè)投入問(wèn)題，即若農(nóng)民有穩(wěn)定的土地使用權(quán)的話，農(nóng)民就可能更加珍惜自己的土地，種植更多綠肥，更少掠奪性地使用土地。要做到這一點(diǎn)，只要保持土地的使用權(quán)相對(duì)穩(wěn)定就可以了。1980年代分田到戶以來(lái)，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的土地都保持了這種相對(duì)穩(wěn)定，即使土地經(jīng)常調(diào)整的農(nóng)村地區(qū)，土地往往也是小調(diào)整，即依農(nóng)村人口的變動(dòng)，對(duì)變動(dòng)部分人口的土地進(jìn)行調(diào)整，絕大部分土地是不調(diào)整的。

而若農(nóng)民有更大的土地權(quán)利，以至于任何土地的調(diào)整都無(wú)法進(jìn)行。之前土地可以調(diào)整時(shí)，作為土地所有權(quán)主體的村組兩級(jí)可能應(yīng)應(yīng)農(nóng)民要求來(lái)建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施。比如溝渠、集體灌溉設(shè)施、機(jī)耕道等，再如土地連片的調(diào)整?，F(xiàn)在因?yàn)橥恋貦?quán)利已經(jīng)固化（更大的農(nóng)民的土地權(quán)利），而使集體組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾乎不再可能，農(nóng)戶合作因?yàn)闊o(wú)法克服高昂的集體行動(dòng)成本也難以達(dá)成。其結(jié)果就是，農(nóng)民有了更大的土地權(quán)利，他們?nèi)匀辉谶@片土地上種植農(nóng)作，但他們卻因?yàn)橥恋乩娴墓袒辜w行動(dòng)更難達(dá)成，農(nóng)作更加不便。土地權(quán)利更大的好處未得，而壞處卻已無(wú)處不在。

若農(nóng)民將土地用作農(nóng)作，他們干嘛要更大的土地權(quán)利？

那么，農(nóng)村是否有人需要更大的土地權(quán)利？當(dāng)然也是有的，不過(guò)，并非是真正耕作土地的農(nóng)民（耕者），而是兩類已經(jīng)離開或即將離開土地的農(nóng)民（非耕者）。

換句話說(shuō)，真正要求更多土地權(quán)利的農(nóng)民，往往并非是耕田種地的真正的農(nóng)民，而是已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入城市的農(nóng)村人。這些人有的已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入，成為了地道的城里人，比如大學(xué)畢業(yè)后在城市參加工作的人，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，他們因戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)入城市，村集體就可以收回其承包地。還有的通過(guò)做生意、當(dāng)包工頭、辦廠，而獲得大量收入，而可以在城市買房安家等等。這些已經(jīng)融入城市生活的人們，已經(jīng)不依靠土地來(lái)獲得收益了，但若仍然可以占有土地，他們就愿意讓土地空在那里，或租給耕者耕種以收取租金。他們因?yàn)樵诔鞘杏泄潭ǖ氖杖雭?lái)源，而不愿意將土地權(quán)利徹底流轉(zhuǎn)出去——農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去也值不了幾個(gè)錢，他們因此將土地放在那里“有著”，等著土地將來(lái)的升值，或留作“鄉(xiāng)愁”。

還有一種外出的農(nóng)村人希望有更大的土地權(quán)利，就是那些進(jìn)城生存仍然艱難的人，他們?cè)诔鞘袆?wù)工，但務(wù)工收入不足以支撐他們?cè)诔鞘邪布疑?，他們?cè)诔鞘凶鲂∩獾偸敲媾R資金短缺的困境，他們?cè)诔鞘猩钇D難且風(fēng)險(xiǎn)很高，總是處在風(fēng)雨漂搖的狀態(tài)，因此，如果有更大的土地權(quán)利，可以將土地抵押或賣掉，他們就可能獲得一筆在城市安居的資金，他們提高了在城市生存下去的機(jī)會(huì)。不過(guò)，農(nóng)地不可能賣出高價(jià)，這些賣地收入即使可以提高他們?cè)诔鞘猩钕氯サ臋C(jī)會(huì)，往往也只能起很小的作用。隨著年齡增大，在城市務(wù)工收入降低，越來(lái)越難以在城市體面地生存下去了，他們會(huì)發(fā)現(xiàn)再想回去已經(jīng)沒(méi)有可能了。

也就是說(shuō)，那些離開了土地的非耕者往往希望有更大的土地權(quán)利，而這些非耕者中，一類是已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入者，他們?cè)谀壳暗摹掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定下面（也就是目前的土地產(chǎn)權(quán)安排下面）本來(lái)就應(yīng)該將土地歸還給集體，再由集體分給真正的耕者。有了更大的土地權(quán)利，他們就可以在不依靠土地收入的同時(shí)，仍然通過(guò)出租土地來(lái)獲取租金，土地產(chǎn)出通過(guò)租金源源不斷地流入城市。且這些人因?yàn)橛谐鞘惺杖?，而不?huì)隨意賣掉土地。

有了更大的土地權(quán)利而會(huì)將土地賣掉的非耕者，是那些進(jìn)城務(wù)工但并未獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入者，他們希望通過(guò)將土地權(quán)利變現(xiàn)而提高在城市生存下來(lái)的能力。但恰恰這些人可能面臨進(jìn)城失敗，一旦失敗，之前的土地權(quán)利又已變現(xiàn)，農(nóng)村是再也回不去了。他們就可能不得不忍受比農(nóng)村生活更加不體面和無(wú)尊嚴(yán)的城市貧民窟生活?？紤]到中國(guó)九億農(nóng)民的龐大數(shù)量，進(jìn)城失敗而又回不去的農(nóng)民即使只有少數(shù)，也會(huì)高達(dá)數(shù)千萬(wàn)。龐大的城市貧民窟可能造成嚴(yán)重的政治社會(huì)后果，這是我們必須要有謹(jǐn)慎的農(nóng)地制度的一個(gè)原因。

3、鄉(xiāng)村干部侵害農(nóng)民土地權(quán)利？
4、鄉(xiāng)村干部太壞，他們利用土地集體所有的權(quán)利來(lái)謀取私利，土地集體所有事實(shí)上就是土地的干部所有，農(nóng)民利益因此受到極大損害。要保護(hù)農(nóng)民的利益，必須防止村干部利用土地集體所有來(lái)侵犯農(nóng)民權(quán)利。這也是最近十多年來(lái)一般人對(duì)鄉(xiāng)村干部形成的刻板印象。

土地集體所有，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶，這種兩層構(gòu)造本來(lái)是一種很清晰且合乎當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村實(shí)際的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，但我們片面強(qiáng)調(diào)使用權(quán)穩(wěn)定，將農(nóng)村土地使用權(quán)越來(lái)越所有權(quán)化，其后果就是農(nóng)作越來(lái)越不方便。農(nóng)作不便，農(nóng)民要求村干部調(diào)地，調(diào)地會(huì)觸動(dòng)少數(shù)農(nóng)民利益，并可能引起這些農(nóng)民的不滿和上訪，上訪的農(nóng)民說(shuō)村干部違反了土地承包關(guān)系穩(wěn)定的政策，國(guó)家認(rèn)為是村干部政策水平低，想通過(guò)調(diào)地來(lái)謀取私利。國(guó)家越來(lái)越不放心鄉(xiāng)村干部，從而越來(lái)越將土地權(quán)利賦予農(nóng)民，而農(nóng)民土地權(quán)利越大，土地利益就越是固化，土地上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就越是困難，農(nóng)民的農(nóng)作就越是不便。這樣就形成了中國(guó)農(nóng)村土地制度的一個(gè)悖論。

換句話說(shuō)，種地農(nóng)民需要通過(guò)調(diào)整土地來(lái)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供方便。土地調(diào)整是村組集體為農(nóng)民提供生產(chǎn)方便所可以使用的不多手段之一，農(nóng)民有內(nèi)在的調(diào)地要求（這種要求并非僅僅是平均主義的土地要求，更主要的原因在于方便生產(chǎn)），但調(diào)地會(huì)引起既得利益的變化，且調(diào)地也不可能真正做到完全的公平合理。一旦調(diào)地影響到自己的利益，利益受損農(nóng)民就可能憑借國(guó)家關(guān)于土地使用權(quán)保持穩(wěn)定的政策上訪，他們上訪的訴求是鄉(xiāng)村干部政策水平低，破壞法律，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。

農(nóng)民上訪，引起上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)村干部調(diào)地行為的不滿意。上訪農(nóng)民當(dāng)然不會(huì)說(shuō)是因?yàn)榇迕駨?qiáng)烈要求調(diào)地，調(diào)地是為了生產(chǎn)方便，而會(huì)說(shuō)是鄉(xiāng)村干部政策水平低，侵犯農(nóng)民利益。上級(jí)為了減少農(nóng)民上訪，就下發(fā)文件，制定政策，通過(guò)法律，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的土地權(quán)利，弱化集體的土地權(quán)利，就進(jìn)一步削弱了調(diào)地的合法性。

但是，農(nóng)民為了生產(chǎn)方便而內(nèi)在要求調(diào)地的動(dòng)力仍在。農(nóng)民強(qiáng)烈要求村干部調(diào)地以解決生產(chǎn)不便的問(wèn)題，村干部不調(diào)地，農(nóng)民會(huì)認(rèn)為村干部消極無(wú)為，不作為，不做事，這樣的村干部當(dāng)然是不好的。那些關(guān)心農(nóng)民利益，真正希望為農(nóng)民提供生產(chǎn)方便的村干部，就會(huì)下決心調(diào)地。而在上級(jí)越來(lái)越明確的土地權(quán)利歸農(nóng)民，農(nóng)戶不僅承包土地使用權(quán)30年不變，而且所承包具體地塊也不變的政策法律規(guī)定面前，調(diào)地又會(huì)引起自認(rèn)為利益受到損害的農(nóng)民的堅(jiān)決上訪。政策法律規(guī)定越是明確，認(rèn)為自己利益受損農(nóng)民的上訪理由就越是充分，上訪動(dòng)力就越大，上訪積極性越高。在上級(jí)的眼界中，就越是反映出鄉(xiāng)村干部政策水平低、法律意識(shí)差，因此就越是要制定更多明確的法律來(lái)保護(hù)上訪農(nóng)民土地不被調(diào)整的利益。

這個(gè)過(guò)程中，學(xué)者和媒體在漠視調(diào)地有合理性的前提下，除了看到鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低，違反政策法律的膽量大以外，就什么都看不到了。這個(gè)過(guò)程中，村干部除了被搞得臭名遠(yuǎn)揚(yáng)以外，沒(méi)有得到任何回報(bào)，村干部退出農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活動(dòng)，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制徹底解體，中國(guó)農(nóng)業(yè)陷入困難局面。而不調(diào)整土地，農(nóng)民生產(chǎn)所需公共設(shè)施就無(wú)法建立，最終就不是某一個(gè)農(nóng)民，而是所有農(nóng)民的利益都嚴(yán)重受損。

其結(jié)果，我們是名義上給了農(nóng)民更大的土地權(quán)利，排除了村干部為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共服務(wù)的可能，而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件急劇惡化。這是一個(gè)任何一方都輸?shù)脑幃惤Y(jié)局。

當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)的關(guān)于土地制度的不切實(shí)際的浪漫主義情緒，是十分誤導(dǎo)且有害的，若我們不能真正深入地分析和理解中國(guó)農(nóng)村土地制度的內(nèi)在邏輯，不能厘清當(dāng)前土地制度上的種種想當(dāng)然，我們就可能喪失自己在土地制度上的優(yōu)勢(shì)，而選擇一條錯(cuò)誤的道路。

本書希望在回到常識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)擺事實(shí)講道理，條分縷析，厘清當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地的實(shí)質(zhì)，揭示土地制度上的各種浪漫主義情緒的虛妄，并提出針對(duì)性的政策建議。

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