一、引言

　　改革開放以來，隨著我國城市化、工業(yè)化的快速推進，農民大規(guī)模向城市流動，造成農村常住人口的減少及空心村問題的出現(xiàn);另一方面，隨著農民收入水平及消費能力的提高，農民新建住房及到城鎮(zhèn)買房現(xiàn)象迅速增加，帶來土地資源浪費及建設用地擴大的問題。學界圍繞農村宅基地利用現(xiàn)狀，農村宅基地管理問題，建立健全農村宅基地退出機制，改革完善農村宅基地體制等話題做出的諸多深入探討中，農村宅基地性質或者少人問津，或者被泛泛而論、一筆帶過，立論基礎的薄弱帶來邏輯論述的似是而非及理論與現(xiàn)實的脫節(jié)。

　　農村宅基地的相關研究中，劉俊認為，宅基地使用權具有生存保障性、物權性、可轉讓性、有期限性等特點，允許農村住宅自由交易利大于弊，為加快城市化進程，應該重構宅基地權利體系[[1]]。高圣平認為，宅基地使用權本質上是一種私權，現(xiàn)行的宅基地制度根植于計劃經濟時代，影響了宅基地作為私法上的物權屬性，應該予以改革[[2]]。韓康表達了相似的觀點，他認為，農村宅基地作為集體公共產品和保障性產品，在集體所有制的產權安排下是合理的;但是，隨著城市房地產市場化程度的提高，再繼續(xù)維持農村宅基地的非商品化、非資本化，將損害農民的財產權利[[3]]。一些學者從土地集體所有制及宏觀經濟結構的角度說明農村宅基地的性質。如溫鐵軍認為，在人地關系緊張且人口不斷增長的條件下，土地(包括宅基地)對農村人口的社會保障功能已經遠大于其作為生產資料的功能[[4]]。賀雪峰認為，在以代際分工為基礎的半工半耕模式下，農村宅基地具有較強的生產生活功能，從農民的角度來看，農村宅基地既不同于農村耕地，也不同于城市宅基地[[5]]。孟勤國則認為，農村宅基地是稀缺性生活必需品，其性質猶如居住權，宅基地使用權沒有流通含義，放開宅基地使用權流轉市場會帶來社會動蕩[[6]]。

　　已有研究主要有以下不足：一是從法律法規(guī)的完善及發(fā)展戰(zhàn)略的角度說明農村宅基地的性質，多是宏觀判斷，缺少微觀論證，且制度主義和法條主義傾向太重，與農民生產生活相去較遠。二是中國是一個大國，各地發(fā)展不平衡，農村宅基地性質表現(xiàn)多樣，以點代面或抽象討論，難以說明其科學內涵。三是多數(shù)研究討論城市化背景下農村宅基地利用及農民權益保護的問題，對一般農村社會中的宅基地利用形態(tài)考察不多。

　　有鑒于此，筆者試圖從人口流動、鄉(xiāng)村治理、國家戰(zhàn)略的角度考察一般農村宅基地的性質、流轉、退出問題。需要說明的是，農村宅基地分為城郊農村宅基地和一般農村宅基地。城郊農村宅基地具有城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)的特點，宅基地利用形態(tài)及問題表現(xiàn)復雜，且只占中國農村的5%，不具有典型性和概括性。一般農村宅基地遠離城市輻射范圍，空心村、一戶多宅等現(xiàn)象突出，占中國農村的95%，更具普遍性和說明性。本文主要從農村宅基地的利用現(xiàn)狀及問題中考察其與農民生活、國家發(fā)展、土地資源的關系，并從中梳理農村宅基地的科學內涵。

　　二、農村宅基地與農民家計的關系

　　學界主流觀點認為，農村宅基地的無償使用導致理性小農產生“不要白不要”的心理，占用大量土地建房;農村宅基地的無償退出使農戶退出宅基地的動力不足，造成土地資源的浪費;在城鎮(zhèn)化、市場化背景下，農村宅基地越來越具有物權屬性，生存保障屬性則相對淡化。在上述理論假設下，諸多研究認為，改革農村宅基地具有現(xiàn)實意義與戰(zhàn)略意義，應該放開農村宅基地使用權流轉，建立有償退出農村宅基地的機制[[7]][[8]][[9]]。

　　上述論點沒有搞清楚農民家計對宅基利用形態(tài)的影響。在廣大的中西部農村，農村宅基地既是農民的居住消費場所，又是農戶家庭經濟的重要部分，具有生產、生活、社會、文化等多種功能，這與宏觀經濟結構及農民收入結構有關系。

　　1、半工半農：一個認識前提

　　總體說來，當前中國以出口為導向且處于產業(yè)鏈末端的工業(yè)體系格局沒有改變，這帶來制造業(yè)利潤的微薄及農民城市就業(yè)的低收入。而我國人地關系緊張，在城市化、工業(yè)化的帶動下，剩余勞動力大量流入城市，造成勞動力市場的供過于求，進一步擠壓了務工者的收入空間。另一方面，在人多地少且勞動力富余的條件約束下，農業(yè)生產收益不會大幅增長。受市場化、全球化的影響，農民生產的大宗農產品越多越不值錢，農業(yè)增產不增收的局面將長期存在。

　　蔡昉認為，當前中國經濟結構的劉易斯轉折點已經到來，農業(yè)不再是勞動力的蓄水池，農民工進城的不可逆轉性愈發(fā)確定，地方政府應該通過行政干預促進農民更好的進城，建立均等化的公共服務和社會保障[[10]]。農村人口的城市遷移是宏觀趨勢，但當前的農業(yè)收益與城市收益相比是否無足輕重，農民是否可以退出宅基地以在城市完全落戶，尚無定論。另外，關于當前中國農村人口有多少，當前的城市化水平有多高，并沒有一個確定的答案，主要是統(tǒng)計口徑的不同引起差異。如是否將進城務工人口統(tǒng)計為城市人口，是否將長年在城市居住的農村人口統(tǒng)計為城市人口，都會影響到對城鎮(zhèn)化率的客觀估計。在諸多城鎮(zhèn)化率版本中，筆者較為認同賀雪峰教授的判斷，他認為城市化的本質是生活方式的變化，即人口和勞動力的再生產在城市完成。依此作為衡量標準，我國目前的農村人口數(shù)量為8.8億，以中國經濟的持續(xù)高速發(fā)展為前提，即使未來50年內城市化人口速度由30%增至50%，農村仍將有7-8億人口[[11]]。

　　也就是說，在未來很長一段時間里，絕大多數(shù)農民難以在城市定居，依然要周期性地往返于城鄉(xiāng)之間，農業(yè)收入及打工收入對農民均不可或缺，半工半農的就業(yè)模式支撐起小農家庭生活。在上述宏觀結構約束下，農村宅基地要承擔居者有其屋的生活功能，維持小農家計的生產功能，及應付市場不穩(wěn)定的保障功能。

　　2、農村宅基地的生產生活功能

　　在一般的農業(yè)型地區(qū)，宅基地既是農民居住之地，又是生產活動的場所，宅基地兼具農民家庭經濟及生活方式的雙重功能。農村宅基地的“季節(jié)性閑置”是利用常態(tài)，宅基地流轉及退出也與農民家計有較強的關系，筆者以湖北荊門農村的宅基地利用狀況為例進行說明。

　　荊門農村在1990年代就有宅基地流轉的現(xiàn)象，當時農業(yè)稅費負擔沉重，不少農戶迫于生存壓力，舉家外出打工，造成部分宅基地的閑置。有些農戶為防止住宅廢棄或毀壞，就將房屋低價流轉給他人，并搭上幾畝土地，流轉價格為2000-3000元。買房者多為四川、鄂西等位置偏遠、田畝較少的外來戶，他們買下房屋，耕種賣房者的土地。如果只是買地而不遷入戶口，則買地戶沒有獲得村莊成員權，宅基地使用權流轉將不合法，轉入的耕地也將只有使用權而無承包權。出于穩(wěn)定農業(yè)稅費的考慮，鄉(xiāng)村組織一般會幫助買地戶將戶口遷移至本村。本地農戶以建筑材料的價格賣掉自己的房屋，甚至搭上10多畝耕地，并不是農戶不知道宅基地價值，主要是在農民心中，宅基地并不比耕地有價值。調查買房戶，得到的答復是，“如果不搭上土地，根本不會買房”。2012年當?shù)胤课葙I賣依然在進行，平均價格為6-8萬元，依然按房屋材料價格折算，賣房者還是要搭售幾畝土地。為了便于村莊管理，避免土地糾紛，鄉(xiāng)村組織不再允許買房戶遷入戶口。盡管如此，低廉的土地價格(包括耕地和宅基地)和便利的交通位置還是吸引了大批山區(qū)農民到此買地買房。調查發(fā)現(xiàn)，農戶并不以法定的土地權利來判斷自己的村莊成員權，買賣雙方在土地轉上達成高度共識，即有地有房就有成員權，一旦簽定房屋買賣協(xié)議，賣房戶即轉出成員權。

　　宅基地的廉價與“宅基地里面有資產”的論點形成對比，對于一般農村的農民來說，宅基地與耕地并無本質差異，他們都要服務于生產生活方便，農民以農業(yè)收益來判斷土地價格，宅基地廉價與使用價值低有關。

　　筆者依據(jù)職業(yè)及收入標準，將當?shù)剞r戶分為脫離土地階層、舉家外出務工階層、半工半農階層、小農兼業(yè)階層、農村貧弱階層[[12]]。不同階層對農村宅基地的功能訴求不同，利用宅基地的方式也不同。脫離土地階層大多具備城市生活的能力，農村宅基地的居住意義不大，他們或者將宅基地贈與、出售給其他農戶，或者將宅基地長期閑置，該階層所占比例極小，真正住宅空廢化的情況不多。舉家外出務工階層、半工半農階層的宅基地多是季節(jié)性閑置，“人走屋空”的空心村易形成。其中舉家外出務工階層有較強的融入城市的愿望，將農房變現(xiàn)以換取進城資金的訴求強烈，流轉宅基地的現(xiàn)象也較為普遍。小農兼業(yè)階層及村莊貧弱階層的宅基地使用效率較高，因為他們的主要利益主要關系在村莊。需要說明的是，小農兼業(yè)階層及半工半農階層在鄉(xiāng)村社會的經濟地位高，有較強的消費能力和較高的生活訴求，他們也可能賣掉房屋，在交通沿線建房，“一戶多宅”的現(xiàn)象因此出現(xiàn)。

　　除開宅基地使用權流轉，宅基地自發(fā)退出在當?shù)匾埠芷毡?，主要有兩種情況：一是農戶出于生產便利，搬到離田較近的地方居住;二是農戶出于交通、教育方便的考慮，在新地方建房。不管出于生產還是生活方便，農戶多會將將老屋的棱子、椽子、磚瓦拆除，然后再作建房材料，或者直接賣掉。當土地收益較大時，農戶將老宅基地復墾為耕地，在上面種麥子或蔬菜，當土地收益較小時，農戶便將房屋材料出售，然后任老屋閑置直至廢棄，空心村現(xiàn)象因此出現(xiàn)。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農戶在廢棄的宅基地上種植樹木。筆者2010年調查時發(fā)現(xiàn)，某村的個別人搞苗木買賣發(fā)了財，農戶發(fā)現(xiàn)巨大收益，紛紛將老宅基地復墾，甚至將門前的禾場、屋后的園輔也開墾出來種苗木，宅基地自然退出。

　　沙洋農村的宅基地利用方式在廣大的中西部農村較為普遍，半工半農的家計模式決定了宅基地的福利屬性要遠大于其商品屬性，多數(shù)農民從生產方便和生活舒適的角度考慮宅基地的存廢，宅基地問題的出現(xiàn)與其社會功能的缺乏有直接關系。沙洋農村“搭地賣房”的低價，并不是農民不了解宅基地的資產價值，而是宅基地價值依附于農戶家計模式。宅基地、房屋和土地權利的轉讓在家庭再生產的考量下形成均衡市場，其流轉價格是合理的。

　　三、農村宅基地與土地利用的關系

　　1、農村宅基地的價值來源

　　目前學界有一種觀點，認為農村宅基地是資源，是市場經濟的重要生產要素，只要參與市場流動，實現(xiàn)與勞動力要素的結合，就能生產出巨大財富，因此，應通過產權制度改革來顯化農村宅基地的價值。如韓康說，根據(jù)經濟學的原理，一個物品只有在充分交易和充分競爭的情況下才能顯示其真實市場價值即交易價值[3]。問題是，湖北荊門農村的“搭地賣房”現(xiàn)象從1990年代出現(xiàn)起一直持續(xù)到現(xiàn)在，宅基地價值的顯現(xiàn)狀況并不明顯，筆者以為，一些學者對農村宅基地價值的理解有誤。

　　土地價格由兩方面決定，土地使用價值及土地供求狀況。農村宅基地不是勞動產品，不具有任何固有和使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產屬性的有無關系不大，畢竟，單純的流通不會產生價值。學界常講的農村宅基地價值與城市化、工業(yè)化聚集帶來的土地增值有很大關系[[13]]。國家根據(jù)經濟發(fā)展和保護耕地的需要，對建設用地實行計劃管理，下達給地方的城市建設用地指標一般偏緊，以保證城市的合理經濟密度，客觀上造成地方發(fā)展的兩個稀缺——實地稀缺與指標稀缺。土地作為特殊商品，其地理位置具有不可移動性，城市化、工業(yè)化要平面推進，就要占用特定位置的土地，城郊農村的土地(包括宅基地)因供不應求快速升值。

　　城郊農村的土地因區(qū)位優(yōu)勢而升值緣于實地的供不應求，一般農村宅基地的升值則與國家政策連帶出的指標供不應求有關。在土地資源有限及保障耕地紅線的背景下，中央對土地用途進行嚴格管制，控制耕地轉為建設用地的增量，它在防止城市多占土地的同時，帶來兩個社會后果，一是耕地被限定為只能從事農業(yè)生產，農產品的低價格決定耕地的低價值，二是城市建設用地供給指標的稀缺帶來指標價值的攀升。本來農村宅基地與城市宅基地并不相關，只因國土資源部2008年出臺《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，使地方政府看到了農村建設用地的指標效用，即將農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的動態(tài)平衡，農村宅基地作為建設用地之一，將之復墾為耕地獲得指標收益，不僅可以使農民獲益，而且增加耕地面積，還能優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，一舉三得。

　　問題是，那些一般農村的宅基地必須通過復墾為耕地以形成指標，然后通過流轉與交易，完成與城市耕地之間的空間置換，才能實現(xiàn)其價值提升。只有少數(shù)的宅基地才可能被復墾，并因此顯現(xiàn)出較高的貨幣價格，多數(shù)農村的宅基地難有機會被復墾，土地用途管制才是其高價格的根源。若國家不再管控建設用地指標，允許農民自主復墾宅基地以獲得指標，然后像金融市場一樣自由交易，則指標必定因供過于求而價格大跌，農民的自主城市化之路也將成為夢囈。另一方面，復墾出的農村宅基地并沒有作為獨立的生產要素進入生產環(huán)節(jié)，參與到與勞動力、資本的結合中去，更談不上生產更多社會財富及實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。農村宅基地的功能僅在于一減一增以獲取用地指標，指標與實地的不同是指標只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政策調控和偏緊的土地供給策略。指標只是一個符號，本身不具有資產功能，只有指標落地區(qū)，即城郊農村的土地才能參與城市發(fā)展。

　　城市要擴張就要占有土地(包括耕地和建設用地)，現(xiàn)在國家每年的建設用地計劃是600萬畝，而我國有18.26億畝的耕地資源，即使按照當前的城市速度發(fā)展，30年后也只有極少的土地被占用，變?yōu)榻ㄔO用地，參與城市化進程。大多數(shù)一般農村難有獲取宅基地復墾的機會，多數(shù)農民還是要依賴土地謀生活，宅基地的資產價值與他們無關。

　　2、增減掛鉤政策的性質及影響

　　我國國土資源短缺，保障耕地紅線壓力大，一味占用耕地來滿足城市發(fā)展很難持續(xù)，在新增建設用地受到限制的條件下，如何盤活存量土地，挖掘現(xiàn)有建設用地潛力，使建設用地資源得到合理配置，成為中央和地方共同關心的問題。2008年出臺的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是基于人多地少矛盾國情下的一個特殊政策，但對城鄉(xiāng)土地利用及管理影響巨大。梳理清楚增減掛鉤政策的性質，考察其對農村宅基地流轉及退出的影響，有助于我們更深入理解農村宅基地的性質。

　　“增減掛鉤政是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城市建設的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作[[14]]”。需要說明的是，土地的空間轉換只限于項目區(qū)內，要經過相關部門論證，還要報國土部審批。在一般農村的宅基地數(shù)量眾多且不能進入項目規(guī)劃的背景下，增減掛鉤政策只能使特定區(qū)域的農村分享城市發(fā)展帶來的土地增值收益好處，一旦農村宅基地的復墾規(guī)模擴大，造成指標市場的供不應求，則指標價格將會大跌，農村宅基地的價值也不再顯化[[15]]。

　　周其仁教授從成都增減掛鉤政策的實踐中發(fā)現(xiàn)農村建設用地實現(xiàn)更高市場價值的路徑，即土地資源經過轉讓可提升收入流，只要改變土地房產的空間位置，就可大幅度增加農民財產性收入[[16]]。周教授犯了三個常識性錯誤，一是土地位置具有不可移動性，決定了多數(shù)土地不能成為完全的商品參與市場流通，只有城郊農村的土地才能作為生產要素參與城市發(fā)展。二是農村建設用地經空間位置變動而增值的部分是稀缺指標而非實地，是虛擬的土地價值。三是沒有生產發(fā)展，就沒有資源分配，增減掛鉤政策只是改變生產領域，并沒有真正發(fā)展生產力，所謂“農民自用建設用地一經市場競價，就可表現(xiàn)出驚人的貨幣財富”實在大錯特錯[[17]]。

　　其實，真正有要素價值的是城郊農村的土地，增減掛鉤政策不過是通過土地增值收益的再分配帶來部分農村宅基地的升值，如果不是地方政府從“土地財政”中拿出資金，支援農村建設，一般農村的宅基地將難有升值空間。原因很簡單，一般農村的宅基地沒有獨立生產要素的內涵，難以參與第二、三產業(yè)的發(fā)展，相比較于無使用價值的宅基地，農村耕地因其農業(yè)產出要比宅基地有價值得多。增減掛鉤政策的本質是通行政府財政轉移，實現(xiàn)向農村的利益輸送，以為新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供必要資金支持。但好政策常常帶來悖論的實踐效果，增減掛鉤政策的實施影響了農村宅基地的利用方式：

　　一是項目區(qū)內農村宅基地的高價讓其他農戶看到宅基地的“影子價格”。本來出于生產生活方便，農戶會將老宅基地復墾為耕地，在上面種樹種菜的，現(xiàn)在大多停止拆遷老屋，熱切等待國家惠農政策的到來，任其老房屋閑置直至廢棄。與此同時，自發(fā)的宅基地流轉也停止，原來的房屋買賣因協(xié)議不完備，戶口遷移等遺留問題，成為賣房戶收回老屋，要求買房戶補錢的借口，帶來諸多房屋買賣糾紛，影響基層社會穩(wěn)定。

　　二是農民被上樓的現(xiàn)象易發(fā)生，農民合法權益易受侵害。要節(jié)約集約利用宅基地，換取城市建設用地指標，就要將農村宅基地連片拆除，否則很難通過驗收，形成掛鉤指標。項目區(qū)內的農戶對房屋的功能訴求不同，對拆舊建新的感受也不一樣。地方政府為了盡快拆除房屋，就要與農戶談判，或者給農戶高價，誘導其拆除，或者運用行政力量強拆，由此帶來農民被上樓的情況。農村宅基地具有生產生活功能，農民要儲存糧食、存放農具、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨，維持家庭生活的體面，對宅基地面積就會有要求，增減掛鉤政策通過“拆舊建新”，讓農民集中居住，不僅掏空了農民的積蓄，而且造成農民生活單一化，農民的幸福指數(shù)大大降低。

　　四、農村宅基地與國家發(fā)展的關系

　　我國人地矛盾突出，宅基地資源嚴重稀缺。改革開放以來，隨著經濟社會發(fā)展的加快，建設用地使用量大幅增長，農村宅基地的稀缺性隨之上升。農村宅基地被占用主要包括兩個方面：一是城市發(fā)展占用城郊農村的宅基地，二是農民新建住房帶來村莊建設用地擴大。在未來相當長一段時間里，城市化、工業(yè)化的集聚還會占地，農民居住訴求還會提高，在保障農民生存權益的基礎上推動農村宅基地的有序退出，才能實現(xiàn)保障國家糧食安全，促進政治社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略大局。

　　1、農村宅基地的利用效率問題

　　據(jù)統(tǒng)計，1997-2008年，農村人口減少了14%，而村莊用地卻增長4%，農村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規(guī)范規(guī)定的150平方米，“散、亂、空”現(xiàn)象普遍，宅基地使用效率低，資源浪費嚴重[③]。筆者在此不評論統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可靠性[④]，只從農民流動機制及“三農”問題本身考察宅基地利用問題。梳理相關研究發(fā)現(xiàn)，已有研究對土地的要素價值過于重視，對半工半農的小農家計模式缺乏認識，造成研究結論的以偏概全、脫離實際。筆者以為，從宅基地生產功能的發(fā)揮及可復墾為耕地的特點來分析，則農村宅基地利用不僅有效率，而且具有長期合理性。

　　農民家計模式對宅基地利用的影響是根本的，宅基地利用的問題也來源于此。為維持家庭生活的體面尊嚴，青壯年勞動力到城市打工養(yǎng)小家，老人在村莊種田自給自足。個人機遇、能力不同，市場環(huán)境、生命周期不同，帶來農戶城市打工時間的長短不一，連帶出農村房屋的完全居住型、不完全居住型、完全不居住型、租約型四種類型，只要進城務工的農民難以在城市落戶，農村宅基地的存在及利用就具有高度合理性。有學者從村莊空間形態(tài)的角度統(tǒng)計出戶均宅基地0.268的容積率，因此得出農村宅基地使用效率低、土地利用浪費的結論[[18]]，并不符合農村宅基地的利用現(xiàn)實。農民就業(yè)模式的半工半農特點，帶來農村房屋的不完全居住形態(tài)，這在廣大中西部農村廣泛存在。從農民角度考慮，農村房屋閑置在那里，可以為城市打工提供居住保障，即使被殘酷的市場競爭淘汰，也可以回到老屋繼續(xù)種田，維持基本生產生活。從政治社會穩(wěn)定及小農家庭再生產的角度，而不是從經濟效用的角度去認識，我們就會發(fā)現(xiàn)當前農村宅基地的利用是有效率的[[19]]。

　　學界所說的宅基地使用效率不僅指農村房屋的居住率，還指將宅基地復墾為耕地的生產率。劉彥隨等人發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展與耕地資源流失之間存在顯著的負向關系，其中建設占用耕地是耕地減少的主要原因，如果將空心村整治上升為國家戰(zhàn)略，可緩解保障耕地紅線的壓力[[20]]。而筆者在一般農村調查發(fā)現(xiàn)，如果土地收益較大，農戶會自覺將宅基地復墾為耕地，在上面種植糧食果蔬，如此，不僅實現(xiàn)了宅基地退出，而且擴大了耕地面積。當前農村宅基地的大量閑置，除開受宏觀政策制度影響，還與復墾宅基地的收益低廉有關。在農業(yè)生產力提高的背景下，糧食產量連續(xù)多年增加，農業(yè)收益不會大幅增長，農民因此閑置宅基地，等待價格機制的刺激及引導，然后回來復墾并耕種宅基地。從宅基地可復墾為耕地的角度考慮，當前中國1.14億畝的宅基地閑置并非不好，需知我們要的是耕地生產能力和生產潛力，而非具體的糧食生產狀況[[21]]?，F(xiàn)在糧食市場供過于求，糧價太低，農戶沒有復墾宅基地的積極性，甚至拋荒自己的承包地。如果糧食供不應求，糧價上漲，農民多會復墾宅基地，擴大種植面積。在耕地拋荒日趨增多的條件下，通過行政力量推動土地整治，建立宅基地退出機制，既增加了行政成本，浪費了國家資源，也難以保證復墾出的耕地質量。

　　2、農村宅基地對國家發(fā)展的影響

　　當前學界關于農村宅基地問題的討論主要有兩種觀點：一是認為無償使用宅基地制度鼓勵了農民“不要白不要”的心理，既無法阻止多占宅基地的行為，也無法收回多占和無用的宅基地，造成一戶多宅和超標占地現(xiàn)象，及土地閑置、浪費嚴重的后果 [[22]][[23]][[24]]。二是認為在現(xiàn)行的農村宅基地產權制度與管理制度存在諸多缺陷，禁止農村宅基地出售、轉讓、抵押、出租，不允許城鎮(zhèn)人到農村買房購置宅基地等，阻礙了農村經濟市場化和現(xiàn)代化的進程，不利于農村剩余勞動力的城鎮(zhèn)轉移[[25]][[26]]。

　　如果沿著上述觀點的立論邏輯，依據(jù)村莊空間形態(tài)及城市化趨勢來推斷農村宅基地的利用問題，我們多會得出改革農村宅基地制度，推動農村住宅的商品化是提高農民福利必由之路的結論。問題是，農村宅基地具有維持小農家計生產，促進農民生活方便的功能，居者有其屋的保障功能只是其中之一，且生存保障功能對于國家穩(wěn)定意義重大。僅從城鄉(xiāng)二元體制角度考察農村宅基地的利用問題，忽視二元經濟結構對“三農”問題及農民流動的影響，將帶來政策實踐悖論及侵害農民權益的后果。

　　作為世界上人口最多的國家及世界上最大的發(fā)展中國家，中國改革開放30年來一直保持經濟社會快速發(fā)展，原因無他，主要是農村勞動力源源不斷的向城市供給，及村莊作為現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池保證了總體的社會穩(wěn)定。農村土地(包括宅基地)制度的福利性，使2億多農民進城打工沒有后顧之憂。受中國經濟結構限制，70%的農民難以在城市立足，還是要回到農村生活，居住進農村房屋并耕種一畝三分地。有學者認為，把保障性當成貫穿宅基地使用權始終的屬性，是計劃經濟下假定農民不流動的觀點，解決農民喪失宅基地后無家可歸的問題需要社會保障制度解決，與宅基地制度的改革本身無關[1]。這種論調的荒謬之處在于，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系不是一蹴而就的，且不說盲目推行城鄉(xiāng)接軌的社會保障制度很可能增加企業(yè)的負擔，提高農民務工的門檻和獲得高收入的難度，只是居無定所催生出的大量流民，將危脅社會治理及政治穩(wěn)定，給“中國夢”的實現(xiàn)帶來諸多不確定因素。農村宅基地的福利性及保障性連接著農民的基本人權及國家的繁榮富強，應穩(wěn)健的改革而不是片面的否定。

　　農業(yè)于農民很重要，正是農業(yè)收益作保障，務工收益作彩頭，維持了小農家庭再生產，保證了農民生活的體面尊嚴。“一戶多宅”及“空心村”問題的出現(xiàn)有著復雜原因，與鄉(xiāng)村治理狀況的惡化，公共品供給的不足，農業(yè)基礎設施的破壞，國家政策和地方政府的推動有較大關系[[27]]。農民易地建房主要有兩個原因：一是原有的農村宅基地難以滿足農民日益增長的物質文化生活需要;二是出于農村社會的生活壓力，如為了增加婚嫁資本、獲得村莊面子、照顧小孩上學方便，農戶被迫在拋棄老屋的同時到城鎮(zhèn)買房或擇地新建房屋。無論哪種原因，農戶多選擇將房屋安置在農業(yè)耕作半徑內，以方便農田種植管理。筆者發(fā)現(xiàn)，當前不少公路兩旁建起密密麻麻的房屋，由于缺少統(tǒng)一的村鎮(zhèn)規(guī)劃，公共設施建設薄弱，垃圾污水遍地，房屋私搭亂建，既影響居住環(huán)境的改善，又不利于生活質量的提高。訪談得知，農民在建房一事上也很糾結，一方面，建幢樓房要花費農戶半生的積蓄，如果沒有選好建房地點，極有可能再次易地建房并升級房屋檔次，這將帶來資金的浪費及農民負擔的加重。另一方面，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃缺失、宅基地管理不到位，造成農戶建新不拆舊，占用耕地建房行為得不到有效控制，而新建房屋的質量不高，空間布局不協(xié)調，基礎設施建設缺乏等增加了改造居民點的成本，影響了新農村建設及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

　　五、結論與討論

　　相較于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度、城鄉(xiāng)二元社會保障制度，中國二元經濟結構及其在國際經濟體系中的位置對農村宅基地的利用方式影響更大，它帶來農村宅基地的三重性質：一是農村宅基地對小農家庭再生產發(fā)揮著重要作用，是農民生產生活的重要部分;二是農村宅基地介于耕地與城市宅基地之間，容易復墾為耕地，不具有資產屬性;三是農村宅基地具有重要的保障功能，能應付市場經濟的不穩(wěn)定，對保障國家糧食安全及推進新農村建設具有戰(zhàn)略意義。

　　農村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與糧食市場供過于求、農業(yè)生產收益偏低有關，也與國家惠農政策如新農村建設政策、增減掛鉤政策有關，更與農村公共品供給不足及農民消費能力的提高有關，各種因素相互影響，共同發(fā)力，造成“一戶多宅”、亂占耕地、“空心村”等現(xiàn)象的出現(xiàn)和擴大。

　　在半工半農的家計模式下，農村宅基地的“季節(jié)性閑置”、利用率不高是正?，F(xiàn)象，沒必要大驚小怪。從國家戰(zhàn)略和農民福利的角度考察農村宅基地利用問題，而不是從土地要素角度考察宅基地的資產價值，我們會發(fā)現(xiàn)，當前的農村宅基地制度總體合理，需要不斷完善和健全。

　　參考文獻

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　　[②]本文觀點的形成得益于賀雪峰教授的啟發(fā)，與田孟、夏柱智、孫新華、吳秋菊、王海娟等學友的幾次討論讓筆者受益良多，匿名審稿人提出的意見深刻而具體，在此一并表示感謝。

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　　修改稿發(fā)表于《南京農業(yè)大學學報》(社會科學版)2014(1)