中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問(wèn)題日益突出當(dāng)警惕

2006年10月10日10:41

　　近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問(wèn)題日益突出。在決策或履行職能過(guò)程中，有些部門過(guò)多從本部門利益出發(fā)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性，損害了社會(huì)公正與大眾利益，增添了國(guó)家經(jīng)濟(jì)及政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　部門利益膨脹突出特征

　　一是部門利益最大化。

　　部門利益是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的利益，其實(shí)質(zhì)就是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。過(guò)去，部門利益多體現(xiàn)為政治利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使部門（包括一些雖已“公司化”但仍有行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)）不僅作為一個(gè)行政主體，而且還成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。由于中央政府各部門沒(méi)有完全落實(shí)職權(quán)法定原則，相關(guān)職權(quán)又處于調(diào)整之中，一些部門便從“部門利益最大化”出發(fā)，努力鞏固、爭(zhēng)取有利職權(quán)（如審批、收費(fèi)、處罰等），冷淡無(wú)利或少利職權(quán)，規(guī)避相應(yīng)義務(wù)。集中體現(xiàn)為超編（部門領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)擴(kuò)張政府部門來(lái)擴(kuò)張自己的權(quán)力）、超支（突破財(cái)政預(yù)算、拓展預(yù)算外收入）傾向，極端體現(xiàn)是部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人或集體腐敗。

　　二是部門利益法定化。

　　依法行政是社會(huì)主義法制及政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，但是中央機(jī)構(gòu)廣泛存在借法律規(guī)章來(lái)鞏固、謀取部門利益的現(xiàn)象。如通過(guò)“職權(quán)法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。由于立法機(jī)構(gòu)本身的因素，導(dǎo)致人大常委會(huì)審議的法律草案多由政府部門起草。近20年來(lái)，在人大通過(guò)的法律中，由國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%～85%。此外，還有大量由行政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。

　　有些政府部門利用政策資源優(yōu)勢(shì)，在制定有關(guān)法律草案時(shí)，千方百計(jì)為部門爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)利益，借法律來(lái)鞏固部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)。

　　三是部門利益國(guó)家化。

　　部門代表政府行使行政權(quán)力，本應(yīng)維護(hù)國(guó)家利益。但是，在現(xiàn)行體制下，有些政府部門在制定決策過(guò)程中，為積極鞏固、謀取本部門利益，將部門意志（其實(shí)往往是部門領(lǐng)導(dǎo)或小團(tuán)體意志）上升為國(guó)家意志，或?qū)?guó)家意志歪曲為部門意志，以部門利益取代國(guó)家利益，借維護(hù)國(guó)家利益之名，強(qiáng)化行業(yè)管理之由，行謀取部門利益之實(shí)，使部門利益出現(xiàn)比較嚴(yán)重的國(guó)家化傾向。

　　四是部門利益國(guó)際化。

　　隨著開(kāi)放日漸擴(kuò)大，有的中央機(jī)構(gòu)打著“與國(guó)際接軌”的旗號(hào)，利用增進(jìn)對(duì)外交往、加強(qiáng)對(duì)外合作等時(shí)機(jī)，以“接受國(guó)際慣例”、“增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”、“提高國(guó)際資源控制力”等為借口，挾洋以自重，鞏固、謀取部門利益；有的中央機(jī)構(gòu)的部門利益與境外集團(tuán)商業(yè)利益的交織正日趨緊密，在一些重大涉外政策上，有時(shí)甚至不顧國(guó)家、民族利益，成為境外利益集團(tuán)的代言人。

　　帶來(lái)的隱性危害

　　降低行政效率，助長(zhǎng)行政腐敗。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政的突出特點(diǎn)是，決策與執(zhí)行不分，機(jī)構(gòu)設(shè)置偏多，職權(quán)交叉重疊。在具體行政過(guò)程中，凡是能鞏固、謀取部門利益的，則積極“作為”；凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極“不作為”。這使得一些能維護(hù)、增進(jìn)國(guó)家利益的重大決策（如《反壟斷法》、燃油稅、內(nèi)外企統(tǒng)一稅率、數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)等）遲遲未形成共識(shí)而難以出臺(tái)，而一些對(duì)國(guó)家利益有消極影響的重大決策（教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療市場(chǎng)化、行業(yè)壟斷、外企“超國(guó)民待遇”以及很大一部分出口退稅等）遲遲難以取消或調(diào)整。行政執(zhí)法重事前審批、輕事后監(jiān)督管理，這也是礦難頻發(fā)的重要原因。

　　部門利益膨脹不僅降低行政效率，而且助長(zhǎng)行政腐敗。

　　部門職權(quán)與資源配置結(jié)合的一個(gè)重要體現(xiàn)就是審批（特許與壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)等）。由于缺乏必要的監(jiān)督，審批必然引起“尋租”盛行，導(dǎo)致行政腐敗。如國(guó)家某“委”本應(yīng)是一個(gè)主管中長(zhǎng)期規(guī)劃的超脫部門，但實(shí)際上，既承擔(dān)宏觀調(diào)控，又負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，權(quán)力過(guò)度集中。實(shí)踐證明，部門利益必然使之忽略宏觀趨勢(shì)把握，重視具體項(xiàng)目審批；借宏觀調(diào)控之名，強(qiáng)化行政審批。例如2004年全年審批20萬(wàn)元及以下項(xiàng)目高達(dá)800個(gè)，與該“委”職工數(shù)相當(dāng)。這不僅造成宏觀調(diào)控手段的錯(cuò)位（以行政手段代替經(jīng)濟(jì)手段），而且引發(fā)與其他中央政府部門職責(zé)沖突，并和相關(guān)地區(qū)、行業(yè)利益緊密連在一起，成為中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間的矛盾焦點(diǎn)。

　　增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。

　　部門利益膨脹使得機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，“隱形超編”（從外部“借調(diào)”）普遍，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入開(kāi)支50%以上用于“養(yǎng)人”（發(fā)達(dá)國(guó)家一般在20%左右）。某教育機(jī)構(gòu)年招收學(xué)員約1200人，而在冊(cè)工作人員1400多人，農(nóng)民工1500多人，退休員工800多人，教職員與學(xué)員的比例約為3:1，效率明顯低下。部門利益膨脹使得行政收費(fèi)難以清理取消，損害了市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮。借權(quán)謀利正使公權(quán)部門向自利性組織演變。研究顯示，各級(jí)政府部門每年收費(fèi)總收入約為8000億元。若能夠規(guī)范清理收費(fèi)，全國(guó)每年將增加60萬(wàn)～80萬(wàn)戶中小企業(yè)，可新增600萬(wàn)～800萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。能源、電信、鐵路等行業(yè)，借助壟斷，維持壟斷高價(jià)，獲得壟斷利潤(rùn)，造成財(cái)富分配扭曲和資源配置惡化，“煤電油運(yùn)”全面緊張與行業(yè)壟斷存在緊密關(guān)聯(lián)。

　　增大國(guó)家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，先部門利益后國(guó)家利益，重部門利益輕國(guó)家利益，以部門利益取代國(guó)家利益，甚至為部門利益而不惜犧牲、損害國(guó)家利益等行為，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，增大國(guó)家的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。部門利益的一個(gè)重要外在體現(xiàn)，就是機(jī)構(gòu)超編、預(yù)算超支，由此造成財(cái)政開(kāi)支壓力不斷增大，使得政府本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公益事業(yè)得不到有效實(shí)施。正是由于部門利益作祟，外企長(zhǎng)期享受“超國(guó)民待遇”未能適時(shí)調(diào)整，這不僅不利于中資企業(yè)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且加重我經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴。更不利的后果，是制約我有關(guān)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，使得國(guó)內(nèi)比較完善的獨(dú)立自主的工業(yè)體系嚴(yán)重受損，尤其是作為“工業(yè)之母”的裝備制造業(yè)面臨嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)“排頭兵”有些為外資企業(yè)所控制。由于行政力量保護(hù)，壟斷企業(yè)內(nèi)部治理普遍存在嚴(yán)重缺陷，隱含著重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，“中航油”、“中棉儲(chǔ)”以及國(guó)有銀行大案要案不斷等，就是集中體現(xiàn)。

　　增大國(guó)家政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　人民政府職能部門如果不代表人民利益，而是代表集團(tuán)或個(gè)人利益，損害大眾利益，必然損害政府的公信力與權(quán)威，損害黨與政府在人民中的形象。一些部門決策往往反映的是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益，社會(huì)大眾尤其是困難群體的利益被嚴(yán)重忽視。因?yàn)椴块T利益，政府袒護(hù)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，被拆遷戶利益得不到保障，“抗法”與“上訪”不斷；火車票每年到點(diǎn)調(diào)價(jià)，而且總在普遍反對(duì)聲中“聽(tīng)證成功”，引發(fā)大眾不滿；工商、質(zhì)檢等肆意收費(fèi)，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)艱、就業(yè)難等。部門利益使一些改革片面追求經(jīng)濟(jì)效益、嚴(yán)重偏離社會(huì)公正方向，威脅社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

　　部門利益膨脹的緣由

　　公共權(quán)力市場(chǎng)化。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各部門形成了從中央到地方自成體系的“條條”格局，改革開(kāi)放以來(lái)，在不同的部門中仍多多少少存在或新生一些下屬企事業(yè)或中介組織。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展，部門本位主義由此而不斷增強(qiáng)，主管部門與下屬企事業(yè)逐漸演變?yōu)槔婀餐w，主管部門給予下屬企事業(yè)以行政壟斷或特許經(jīng)營(yíng)，而下屬企事業(yè)則向主管部門輸送經(jīng)濟(jì)利益；

　　經(jīng)濟(jì)改革激發(fā)了人們的利益觀念，一些“利益覺(jué)醒”的政府部門成為了事實(shí)上的利益主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中開(kāi)始用手中的權(quán)力主動(dòng)牟取利益，尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化；

　　當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，政府職能也處于轉(zhuǎn)變中，各部門的職責(zé)難以清晰、科學(xué)界定，部門關(guān)系還有待理順。因此，有的“利益覺(jué)醒”部門趁機(jī)不斷強(qiáng)化、擴(kuò)展職權(quán)，鞏固、謀取部門利益。

　　利益集團(tuán)施加影響。

　　隨著市場(chǎng)化的發(fā)展以及政府擁有廣泛資源與強(qiáng)大干預(yù)能力，我國(guó)的各種“利益集團(tuán)”迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，對(duì)政府的決策以及政策的執(zhí)行施加廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

　　一是眾多境外與涉外利益集團(tuán)，如各國(guó)在華商會(huì)以及中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)（商務(wù)部下屬的行業(yè)協(xié)會(huì)），通過(guò)母國(guó)政府或政治游說(shuō)，或收買、利用高干子女、親屬，或聘請(qǐng)一些部門領(lǐng)導(dǎo)與職員做咨詢師（拿咨詢費(fèi)），或?qū)⑾嚓P(guān)課題并配以豐厚的課題經(jīng)費(fèi)，給予各大部委研究機(jī)構(gòu)與學(xué)者等途徑，對(duì)我相關(guān)部門決策與立法施加巨大影響。這是我大量政經(jīng)信息外泄、經(jīng)濟(jì)高度對(duì)外依賴、獨(dú)立自主的工業(yè)體系受損、外企長(zhǎng)期保持“超國(guó)民待遇”不變以及內(nèi)外企稅率未能統(tǒng)一等一系列重要問(wèn)題的癥結(jié)所在。

　　二是金融（四大銀行、一大保險(xiǎn)）、能源（電力、石油）、郵電（郵政、電信）、運(yùn)輸（鐵路、民航）、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)有壟斷企業(yè)，長(zhǎng)期依托行政壟斷，擁有強(qiáng)大的博弈能力。為維護(hù)龍頭地位、持續(xù)獲得壟斷利潤(rùn)，有些壟斷企業(yè)在政界、學(xué)界、傳媒界網(wǎng)羅代言人，影響甚至操縱話語(yǔ)權(quán)，為其壟斷地位辯護(hù)，極力排斥行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺(tái)，或以本行業(yè)的特殊情況（如自然壟斷、國(guó)家安全、為政府賺錢等）為由要求從相關(guān)法律政策中得到豁免，維持壟斷。

　　三是眾多行業(yè)的一些民營(yíng)企業(yè)家或通過(guò)顯形與合法途徑，爭(zhēng)當(dāng)人大代表或政協(xié)委員，利用人大與政協(xié)這兩大政治舞臺(tái)，來(lái)聲張、謀取其利益；或私下聘請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者擔(dān)任獨(dú)立董事，為其搖旗吶喊（即所謂“黑嘴”）；或通過(guò)行賄等不正當(dāng)?shù)睦孑斔椭苯佑绊懶姓Q策。自中央推行宏觀調(diào)控抑制房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)的政策出臺(tái)后，有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商迅即與一些專家學(xué)者、房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)、部分媒體、甚至官員聯(lián)手，強(qiáng)占行業(yè)話語(yǔ)制高點(diǎn)，并形成一個(gè)行業(yè)性的“話語(yǔ)鏈”，以對(duì)抗宏觀調(diào)控。

　　財(cái)政制度不健全。

　　現(xiàn)有的財(cái)政體制缺失強(qiáng)化了部門利益。至今，我國(guó)尚未建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的“公共財(cái)政”制度。西方國(guó)家很早就實(shí)行“零基預(yù)算”，每年在制定預(yù)算時(shí)，皆從零開(kāi)始，重新編制。如今一些國(guó)家采用更為先進(jìn)科學(xué)的“績(jī)效預(yù)算”。我國(guó)名義上引進(jìn)“零基預(yù)算”，實(shí)質(zhì)仍按“基數(shù)預(yù)算”運(yùn)作，即確保上年預(yù)算基數(shù)，并逐年上升。因此，有關(guān)財(cái)政政策可以說(shuō)是建立在對(duì)既得利益的確認(rèn)上，導(dǎo)致財(cái)政開(kāi)支剛性，部門機(jī)構(gòu)超編超支。

　　立法體制不規(guī)范。

　　一方面，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)存在缺陷，人大在立法中的絕對(duì)主導(dǎo)地位尚待確立，人大代表不是職業(yè)化，相關(guān)專家比例低，不能或難以自主立法，只能委托行政職能部門代為起草。另一方面，對(duì)行政部門制訂法律及規(guī)范性文件的行為，有時(shí)監(jiān)督不力。國(guó)務(wù)院有關(guān)法制機(jī)構(gòu)在相關(guān)人員數(shù)量與素質(zhì)上難以保證；而在立法的公正性與執(zhí)法的便利性上，難免向部門傾斜。因此，“部門立法”與“法出多門”情形突出。

　　部門內(nèi)部制約力缺失。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政職能部門實(shí)行的是“一把手”負(fù)責(zé)制，容易導(dǎo)致行政監(jiān)督與制約缺失，往往使得領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志成為部門意志，而所謂“部門利益”往往也是部門領(lǐng)導(dǎo)利益。市場(chǎng)化使行政職能部門作為經(jīng)濟(jì)利益主體更加突出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益多元化，使領(lǐng)導(dǎo)集體易于形成“利益共同體”。在國(guó)家利益與公共利益缺乏明確的維護(hù)力量與衡量標(biāo)準(zhǔn)的情形下，職能部門便從“部門利益最大化”而不是“國(guó)家利益最大化”的原則出發(fā)，來(lái)制定本部門的方針政策。（作者：江涌 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任）

　　來(lái)源：《瞭望》新聞周刊