全球背景下的中國糧食安全狀況與應(yīng)對

    主持人：糧食安全是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。聯(lián)合國糧農(nóng)組織2007年12月初發(fā)表的一份研究報告指出，全球糧食儲備已減少到歷史水平最低點(diǎn)，進(jìn)而引發(fā)人們對糧食安全的擔(dān)憂。那么究竟什么是糧食安全問題？中國的糧食安全狀況如何？如何確保國家糧食安全呢？3月21日，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全中心主任江涌就以上問題接受了新華網(wǎng)的專訪。

    什么是糧食安全？

    江涌：聯(lián)合國糧農(nóng)組織對糧食安全的定義是“確保所有人在任何時候既買得到又買得起所需要的基本食品”。包括三個具體目標(biāo)：確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食；最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)；確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

    糧食是一種關(guān)系國計民生、具有戰(zhàn)略意義的特殊商品，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

    糧食是一種特殊商品：一般消費(fèi)品；工業(yè)原料；金融商品；戰(zhàn)略物資。

    因此，糧食的供給與需求，糧食的價格決定，都比較復(fù)雜。

    涉及糧食價格的主體：農(nóng)民、消費(fèi)者、糧商、運(yùn)輸商、倉儲機(jī)構(gòu)、企業(yè)、金融家、政府、國際組織。

    糧食安全的認(rèn)知直接與一國的安全觀（尤其是歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)）緊密相關(guān)。糧食是一種特殊商品的性質(zhì)緊密相關(guān)。

    糧食安全既有國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)特性，也有保障公民基本生存權(quán)利的政治特性，更有國家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略特性。糧食安全是治國安民的根本，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是維護(hù)獨(dú)立自主的保障。

    由于各國經(jīng)濟(jì)水平、歷史經(jīng)驗、社會制度、農(nóng)業(yè)資源條件及國際貿(mào)易環(huán)境不同，因而各國糧食安全存在著明顯差異。

　　主持人：威脅糧食安全的主要因素有哪些？

    江涌：主要是高價格。糧食供給基本穩(wěn)定。

    1、能源價格持續(xù)大幅度上漲。糧能共生態(tài)勢形成。世界糧食價格與能源價格聯(lián)動性增強(qiáng)。2000年至今，小麥和石油價格均翻了兩番，玉米和稻米價格幾乎都上漲了一倍。未來能源價格居高不下，糧價料難下行。

    2、美國自私的不負(fù)責(zé)任的行為，包括政府的錯誤能源政策。布朗指出，此前數(shù)次糧價上漲均因天氣變化引起，而美國政府的錯誤能源政策應(yīng)對此次糧價上漲負(fù)責(zé)。

    美國政府應(yīng)該認(rèn)識到僅能保障美國3%燃油需求的生物能源計劃與因此導(dǎo)致的人民痛苦和政治混亂相比得不償失。并且即使美國產(chǎn)出的所有糧食全部轉(zhuǎn)化微生物燃料，也僅夠全美18%的汽車燃料所需。美國政府必須在世界糧食狀況惡化失控前改變現(xiàn)行生物能源政策，停止對生物能源制造進(jìn)行補(bǔ)貼。這樣做是解決當(dāng)前世界糧食不安全的唯一途徑。

    3、國際金融動蕩。國際游資充斥，金融資本利用庫存減少、需求增加、氣候變化等議題大肆投機(jī)炒作。

    4、氣候變化似是而非。

    主持人：目前全球的糧食安全狀況怎樣？

    江涌：2006年以來，世界糧油價格上漲迅速，2007年進(jìn)一步攀高，比2006年上漲37%。其中小麥上漲63%，玉米上漲26.7%，大米上漲16.4%，油料依品種不同漲幅達(dá)60%—70%不等。世界糧油市場價格上漲并不鮮見，但近乎所有糧油品種較長時期持續(xù)漲價，歷史罕有。

    糧價正處于上漲周期。路透社商品研究所數(shù)據(jù)顯示，糧食和油料種子價格指數(shù)自1971年以來呈上升趨勢，目前處于新一輪上漲周期的爬坡階段。加之，金融、商業(yè)投機(jī)熱炒，美元持續(xù)疲軟，國際糧價在中期內(nèi)仍將上行。

    基本因素。糧食需求強(qiáng)勁增長，供給持續(xù)受限。低收入國家經(jīng)濟(jì)高增長刺激口糧需求上漲，而其他發(fā)展中國家中產(chǎn)階級增多導(dǎo)致消費(fèi)升級，對肉蛋奶需求上升，刺激飼料糧需求快速增長。2000—2006年間，世界糧食需求增長8%，預(yù)計2007—2008年度全球糧食需求達(dá)16.67億噸，但同期世界糧食產(chǎn)量和庫存不增反降。

    未來因全球氣溫上升，旱災(zāi)和洪災(zāi)風(fēng)險增大，糧食產(chǎn)量下降的可能性增大。國際谷物理事會發(fā)布報告，全球糧食庫存量逐年遞減，05/06、06/07與07/08年度分別為3.16億噸、2.63億噸與2.55億噸。

    世界糧食雖然已不安全，但是尚未達(dá)到危機(jī)的程度。當(dāng)前的糧食緊張形勢源于高糧價導(dǎo)致的恐慌，而非糧食短缺。2000—2006年糧食持續(xù)減產(chǎn)，糧價自2006年下半年持續(xù)上漲，不斷突破歷史高位，國際市場一片恐慌。各國為保障本國糧食供應(yīng)及控制通脹，紛紛出臺限制出口、鼓勵進(jìn)口的關(guān)稅措施。世界糧食庫存已降至新低，僅能滿足54天全球消費(fèi)。

    但是，衡量糧食安全的儲存-消費(fèi)比率06/07年度為20.7%，預(yù)計07/08年度為19.2%，均高于18%的安全警戒線。

    主持人：中國的糧食安全狀況如何？

    江涌：糧食安全是中國經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)，也是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

    新中國成立以來，尤其是改革開放以來，糧食生產(chǎn)取得長足進(jìn)步。中國糧食產(chǎn)量占世界糧食產(chǎn)量的比重由1949年的17%，上升到1998年的25%。在全國人口增長1倍的情況下，實現(xiàn)了人均糧食占有量提高近1倍的顯著成績，使糧食谷物占有量與增長量都處于世界前列。糧食緊缺程度隨糧食產(chǎn)量的不斷提高而逐步緩解，大部分年份糧食基本在糧食安全區(qū)域內(nèi)運(yùn)行，有的年份甚至出現(xiàn)了暫時性過剩。

    不過，糧食生產(chǎn)在取得長足進(jìn)步的同時，也出現(xiàn)了一些波折，其中有兩次大的滑坡。第一次大滑坡，出現(xiàn)在六十年代初期，當(dāng)時，中國人均糧食擁有量為217公斤，由此出現(xiàn)了嚴(yán)重饑荒。八十年代中期，政府便取消了自五十年代以來實行的糧食配給制度。從1994年到1998年，中國連續(xù)五年豐收，糧食產(chǎn)量連續(xù)超過5億噸，人均350公斤，其中1998年為5.12億噸，人均411公斤，中國已經(jīng)做到糧食基本自給，豐年有余。

    然而，1999年以來，產(chǎn)量連續(xù)減少，不能滿足當(dāng)年消費(fèi)，導(dǎo)致庫存連續(xù)大幅下降。由此出現(xiàn)了第二次大滑坡，使中國人均糧食擁有量又退回整整一個臺階，2003年人均糧食擁有量降為333公斤，僅相當(dāng)于八十年代初期的水平。2003年中國糧食庫存基本不足當(dāng)年消費(fèi)量的30%，處于1974年以來的最低水平，比過去30年59.4%的平均水平低約一半。

    在此關(guān)頭，中央確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、“多予、少取、放活”的農(nóng)業(yè)發(fā)展方針，自2004年至2007年中央連續(xù)發(fā)出4個“一號文件”，建立支持糧食穩(wěn)定發(fā)展的政策框架，出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策——連續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅被免除，財政支農(nóng)力度持續(xù)加大，社會主義新農(nóng)村建設(shè)全面部署……以調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性。

    在惠農(nóng)政策的強(qiáng)有力推動下，中國的糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了產(chǎn)量和效益同步提升，實現(xiàn)了自1985年以來首次連續(xù)四年增產(chǎn)，2007年糧食生產(chǎn)過1萬億斤。但是，在國內(nèi)糧食生產(chǎn)恩達(dá)到歷史最好水平的同時，糧食與食品價格卻出現(xiàn)了出人意料的持續(xù)且快速上漲，進(jìn)而再度引發(fā)人們對食品與糧食安全的擔(dān)憂。

    主持人：糧食安全問題一直都存在嗎？世界其他國家也面臨同樣的問題嗎？

    江涌：糧食安全自古以來就存在。所以，中國有古語，“民以食為天”。歷史上（農(nóng)業(yè)文明時期），如今在廣大發(fā)展中國家中的一些地區(qū)，饑荒仍不時出現(xiàn)，早期饑荒出現(xiàn)的主要原因是供給不足或流通問題。

    隨著科技進(jìn)步與工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著提高，世界糧食供求基本平衡。糧食安全問題依然存在，主要是因為價格波動，使一部分人在一定時間與空間中既買不到或買不起所需要的基本食品。

    二戰(zhàn)后，世界糧食價格有3次劇烈上升期，每次糧價上漲總與糧食減產(chǎn)有關(guān)。但當(dāng)前糧價全面上漲主要因長期以來需求大于供給所致。近八年中有七年時間世界糧食生產(chǎn)量低于消費(fèi)量（增量一部分是食用消費(fèi)，但是主要是工業(yè)消費(fèi)），供求缺口則由糧食庫存彌補(bǔ)，從而導(dǎo)致糧食庫存降至歷史新低，僅能滿足54天世界糧食消費(fèi)。

    糧價普漲激發(fā)社會不穩(wěn)定事件增加。2007年墨西哥、意大利均發(fā)生抗議糧價上漲的游行示威。2008年1月中旬巴基斯坦因小麥短缺而出現(xiàn)社會騷亂，印尼因創(chuàng)紀(jì)錄黃豆價格引發(fā)的民眾上街抗議活動，阿富汗、索馬里、蘇丹、剛果（金）、海地糧食上漲引發(fā)政局不穩(wěn)。

    發(fā)達(dá)國家同樣炒作糧食安全問題。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策，日本語美國的巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，背后反映的依然是安全問題。

    主持人：糧食安全問題再度出現(xiàn)的緣由是什么？

    江涌：據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織最新預(yù)測顯示，2008年世界糧食產(chǎn)量將明顯增長。但受糧食庫存見底，大量種糧土地轉(zhuǎn)為種植大豆。

    人口增長與消費(fèi)升級。1990年以來，世界糧食消費(fèi)隨人口增長以及動物產(chǎn)品用糧食上升而逐年加大，目前正以平均2100萬噸/年的速度增長。預(yù)計2008年世界人口將增加7000萬。

    大批生物燃料制造企業(yè)上馬影響。美國生物能制造業(yè)對糧食需求增加迅猛，需求量已由2006年的5400萬噸增至2007年的8100萬噸，同比增長50%。假設(shè)在建的62家酒精釀造廠均于2008年內(nèi)完工，則美國用于制造生物燃料所需糧食將達(dá)1.14億噸，將占2008年美國糧食總產(chǎn)量的28%。

    2007年，預(yù)計美國用于生產(chǎn)乙醇的玉米占玉米總產(chǎn)量的27%。而且美國計劃，10年后每年將提供1300億升以玉米為原料的燃料乙醇，為2006年的7倍。除美國外，全球還有40個國家政府鼓勵生產(chǎn)生物燃料，歐盟60%的油菜用于生產(chǎn)燃料。

    在供給方面，值得關(guān)注的新變量同樣是超高油價。因為石油漲價，以石油為燃料的加工、運(yùn)輸費(fèi)用提高，從而抬高食品生產(chǎn)成本。糧農(nóng)組織提供的數(shù)據(jù)顯示，2007年全球的糧食運(yùn)輸費(fèi)用同比漲幅超過80%。

    金融市場流動性過剩，充裕的資本擴(kuò)散到與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的金融產(chǎn)品，例如期貨和期權(quán)，金融投機(jī)增大糧食與食品價格的波動幅度。

    主持人：中國糧食安全面臨怎樣的形勢？

    江涌：在多年惠農(nóng)政策和國家糧食儲備體系的支持下，我國糧食連續(xù)四年增產(chǎn)，國內(nèi)市場糧食充盈。但長期看，糧價高漲及因城市化進(jìn)程的加快，口糧和飼料量的需求增長剛性，我國糧食形勢不容樂觀。一些研究表明，中國正達(dá)到一個臨界點(diǎn)，即目前糧食產(chǎn)量的增長并不能帶來糧價的下跌，除非產(chǎn)量能有大幅增長，否則當(dāng)?shù)氐氖称沸枨髮o法得到滿足，食品價格也將不可避免地大幅上漲。

    經(jīng)濟(jì)高速增長，城鄉(xiāng)居民收入明顯提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級，糧食需求逐步增長，肉蛋奶、植物油、瓜果菜等需求快速增加。

    但是，糧食乃土地密集型產(chǎn)品，過去十年，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化使中國耕地面積從19.51億畝銳減至18.27億畝，人均耕地面積不到世界平均水平的40%，且中低產(chǎn)田占總面積的2/3以上。

    農(nóng)民離農(nóng)現(xiàn)象仍在持續(xù)，大量過去的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者變成了現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者，拉動糧食消費(fèi)總量和商品量的持續(xù)增長。

    糧食也是水資源密集產(chǎn)品，但是中國人均占有水資源僅為世界的1/4，且約80%以上分布在長江流域及其以南地區(qū)，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的華北平原，人均水資源占有量不足500立方米 。

    農(nóng)業(yè)投入不足，科技貢獻(xiàn)率不高，生產(chǎn)比較效益低等因素的制約，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力任務(wù)艱巨。

    這些因素嚴(yán)重制約中國糧食的生產(chǎn)，進(jìn)而制約糧食的總供給。

    主持人：您認(rèn)為如何才能確保國家糧食安全問題？

    江涌：市場是維系糧食安全的重要手段。但是，市場不是萬能，在糧食安全市場經(jīng)常失靈。因為糧食是一種特殊商品：一般消費(fèi)品；工業(yè)原料；金融商品；戰(zhàn)略物資。因為是一戰(zhàn)略物資，尤其是要確保弱勢群體、貧困階層等特殊人群的需要，所以糧食還是某種意義上的公共產(chǎn)品。糧食儲備不同于礦產(chǎn)資源儲備，陳化糧要及時更新。因此，不能完全由市場來提供。

    提高綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織對“糧食安全”的定義是：確保所有人在任何時候既買得到又買得起所需要的基本食品。為此，各國一般將生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食視作保障糧食安全的首要任務(wù)。1、藏糧于地。實施耕地保護(hù)計劃。減緩耕地萎縮。2、增糧于技。產(chǎn)糧大國都十分重視農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)及推廣。3、節(jié)水灌溉。水資源短缺嚴(yán)重威脅糧食生產(chǎn)，工業(yè)國普遍通過提高水資源利用效率來加以克服。4、激勵種糧。在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定下，美國對本國農(nóng)業(yè)實施最大限度保護(hù)與補(bǔ)貼。

    完善儲備和流通體系，穩(wěn)定糧食供應(yīng)。糧食安全的目標(biāo)之二是穩(wěn)定糧食供應(yīng)，它涉及到糧食儲備與流通。糧食儲備是調(diào)控糧食市場、確保糧食安全的重要手段，而完善現(xiàn)代流通體系則是加強(qiáng)糧食安全的關(guān)鍵。

    1、安全糧食儲備調(diào)節(jié)體系。中國農(nóng)大一項調(diào)查表明，我國糧食在收獲、儲藏、調(diào)運(yùn)、加工、銷售和消費(fèi)中的總損失高達(dá)18.2%。2、完善糧食流通服務(wù)體系。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨交易。促進(jìn)國際農(nóng)產(chǎn)品公平貿(mào)易。

    強(qiáng)化政府干預(yù)，確保特殊群體獲得糧食。糧食安全的目標(biāo)之三，是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食，尤其是保障弱勢群體、貧困階層的需要。1、食品援助政策。長期以來，美國通過建立與完善食品援助政策，較好地解決了國內(nèi)特殊群體的糧食安全。援助的主要形式有：一是學(xué)校午餐計劃。向所有學(xué)生免費(fèi)提供午餐，低收入家庭的孩子還可得到附加補(bǔ)貼等；二是婦嬰及兒童計劃。該計劃綜合了健康、營養(yǎng)教育和食品援助三項內(nèi)容，重點(diǎn)是向孕婦、哺乳母親及幼童提供高質(zhì)量的蛋白質(zhì)；三是食品券計劃。美國現(xiàn)行食品券計劃是1977年經(jīng)國會修訂的，由農(nóng)業(yè)部食品營養(yǎng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行。規(guī)定凡收入低于一定水平的家庭，均可免費(fèi)獲得食品券，該計劃自1979年實施以來取得了很好的成效，解決了大部分最底層社會人員的溫飽問題。2001年食品營養(yǎng)局共提供國內(nèi)食品援助金額339.97億美元，其中超過一半用于食品券支出，為1731.6萬個低收入者提供了基本的食品和營養(yǎng)保障。2、公共分配系統(tǒng)。上世紀(jì)50年代，印度建立了糧食“公共分配系統(tǒng)”。目的是保證農(nóng)民出售產(chǎn)品時能夠獲得政府補(bǔ)貼，而消費(fèi)者尤其是貧困居民可在全國范圍內(nèi)以其能接受的價格購得糧食。該系統(tǒng)在全國擁有數(shù)十萬個糧食零售點(diǎn)，其糧食購銷價一般由中央政府制定，稱“中央定價”。該系統(tǒng)在消除饑饉，尤其是在安定城市貧民方面起了重大作用。上世紀(jì)70年代初，印度遭遇罕見的大旱，然而由于中央儲備雄厚以及該系統(tǒng)的成功運(yùn)轉(zhuǎn)，避免了饑荒。1997年7月，印政府對該系統(tǒng)進(jìn)行改革，使其目標(biāo)更為明確，稱為“有目標(biāo)的公共分配系統(tǒng)”。新制度首先要求各邦制定可行的鑒別貧困居民的準(zhǔn)則和措施，發(fā)給他們特殊證明，保證每個貧困線之下的家庭每月能免費(fèi)獲得10公斤糧食，并以“中央定價”的半價購買10公斤糧食。其次，中央分配給各邦的糧食數(shù)量按過去10年實施該系統(tǒng)的平均數(shù)分配，超出分給貧困線下人群的多余部分，必須嚴(yán)格按“中央定價”出售。其次，建立監(jiān)督體制，確保該系統(tǒng)的公正，防止腐敗。

    主持人：糧食安全和食物安全有關(guān)系嗎？

    江涌：一般理解都是把糧食安全與食物安全相區(qū)別。糧食是指稻谷、小麥、玉米、高粱、谷子、豆類及薯類等雜糧，而食物的內(nèi)涵要比糧食更為廣泛，包括谷物類、塊根和塊莖作物類、油料作物類、蔬菜和瓜類、糖料作物類、水果和漿果類、家畜和家禽類、水產(chǎn)品類等，即除了淀粉類碳水化合物外，還包括油脂和蛋白質(zhì)等主要營養(yǎng)素。

    由于基本理解的分歧，導(dǎo)致糧食與食物的產(chǎn)業(yè)范圍不同，以及發(fā)展戰(zhàn)略和評價指標(biāo)的差異。但是，轉(zhuǎn)基因糧食作物的盛行，使得對糧食安全與食物安全的區(qū)別越來越缺乏積極意義。

    而且隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活的改善，糧食以及糧食安全的概念正在發(fā)生改變，食物以及食物安全比糧食以及糧食安全更加科學(xué)與合理。因此，統(tǒng)籌規(guī)劃碳水化合物、油脂和蛋白質(zhì)等主要營養(yǎng)物質(zhì)的生產(chǎn)和供給；既要向可耕地要糧食，也要向林地、草地、水面要食物；既要立足本國生產(chǎn)，也要適當(dāng)利用國際市場；既要著重領(lǐng)土的食物利用，也要著重領(lǐng)海的食物開發(fā)。只有這樣，才能真正確保國家的糧食安全。

    （訪談策劃:周錫生 主持:王妍 編輯:王妍 余申芳 終審:曹建利）

原文地址：http://news.xinhuanet.com/world/2008-03/21/content_7832283_3.htm

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